新時代刑事附帶民事檢察公益訴訟實(shí)踐面向研究

盧晶

摘 要：刑事附帶民事檢察公益訴訟兼具司法效益性和實(shí)踐優(yōu)越性價值。目前刑事附帶民事檢察公益訴訟實(shí)踐面臨著檢察機(jī)關(guān)訴訟地與主體資源存在爭議，調(diào)查取證權(quán)缺乏剛性，及判決執(zhí)行難度大等現(xiàn)實(shí)障礙，可以通過明確界定訴訟角色、建立協(xié)同辦案機(jī)制、構(gòu)建修復(fù)性司法等方式尋求制度運(yùn)行障礙的解決路徑，以期拓寬檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能外延，為新時代“四大檢察”并行發(fā)展注入新引擎。

關(guān)鍵詞：刑事附帶民事檢察公益訴訟 現(xiàn)實(shí)障礙 應(yīng)對策略

一、刑事附帶民事檢察公益訴訟的實(shí)踐探索與價值分析

（一）司法實(shí)踐探索

刑事附帶民事公益訴訟是刑事附帶民事訴訟制度的衍生與發(fā)展。檢察機(jī)關(guān)公益訴訟試點(diǎn)期間僅有1例刑事附帶民事公益訴訟。2017年修改《民事訴訟法》及2018年“兩高”《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》發(fā)布后，檢察機(jī)關(guān)開始以“公益訴訟起訴人”身份開展訴訟活動，刑事附帶民事公益訴訟案件大幅度增加。2018年1月至12月廣東省檢察機(jī)關(guān)共受理公益訴訟案件線索6782件，立案5186件，提起公益訴訟188件，其中刑事附帶民事公益訴訟160件，占比85.11%，案件類型主要集中在三個領(lǐng)域，食品藥品安全領(lǐng)域43.62%，國有財(cái)產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域2.13%，生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域54.26%。時至今日，檢察機(jī)關(guān)提起刑事附帶民事公益訴訟工作成果斐然，已初步形成刑事附帶民事檢察公益訴訟的制度構(gòu)架。

（二）功能價值分析

1.司法效益性

訴訟本身是消耗社會資源的活動，控制并降低訴訟成本成為整個社會訴訟制度改革的價值取向和基本動因。在程序價值上，刑事附帶民事公益訴訟主要體現(xiàn)在兩個維度：一是節(jié)約司法成本，提升辦案效益。由刑事案件管轄的法院一并審理附帶民事公益訴訟，雙管齊下解決刑民責(zé)任，避免重復(fù)性訴訟活動，有節(jié)約司法資源、減少訴累的意義;二是刑民證據(jù)共享，合力追責(zé)。[1]檢察機(jī)關(guān)借用刑事偵查手段收集和固定證據(jù)，與民事部分實(shí)現(xiàn)共享，用以證明行為人主觀、侵權(quán)行為、損害事實(shí)等內(nèi)容，從而確定民事侵權(quán)責(zé)任，這極大地減輕附帶民事公益訴訟的舉證壓力，成為檢察機(jī)關(guān)辦理此類案件的通用做法和策略選擇。

2.實(shí)踐優(yōu)越性

刑事附帶民事公益訴訟具有激發(fā)基層檢察機(jī)關(guān)積極性、釋放辦案活力的實(shí)踐優(yōu)越性。一是管轄權(quán)下沉到基層檢察機(jī)關(guān)，極大豐富了案件線索來源。基層檢察院在實(shí)踐中有龐大的刑事案件基數(shù)，刑檢部門內(nèi)部發(fā)現(xiàn)并移送的案件線索成為主要案源，是刑附民公益訴訟案件大比例增加的前提。以2019年1月至6月廣東省數(shù)據(jù)為例，全省檢察院辦理刑附民公益訴訟117件，占公益訴訟起訴案件的87.31%。二是避免刑民責(zé)任脫節(jié)，及時恢復(fù)社會關(guān)系。由同一審判組織審理的制度設(shè)定，不僅有利于保持裁判的一致性和協(xié)調(diào)性，而且能夠?qū)⒈桓娴幕谧锉憩F(xiàn)和民事賠償狀況作為刑事量刑依據(jù)，全面有效恢復(fù)被侵害法益，促進(jìn)社會矛盾的化解。

二、刑事附帶民事檢察公益訴訟的現(xiàn)實(shí)障礙

（一）訴訟地位與主體資格爭議

檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的主體身份在理論及實(shí)務(wù)界一直飽受爭議，具代表性的有法律監(jiān)督說、公益代表人說、原告人說、雙重身份說等。雖然“兩高”司法解釋將檢察機(jī)關(guān)的身份明確為“公益訴訟起訴人”， 但是公益訴訟起訴人并非既定法律概念，是一種創(chuàng)設(shè)性的訴訟主體資格，沒有對應(yīng)的傳統(tǒng)訴訟角色與程序設(shè)置。值得注意的是，即便在司法解釋通過后，據(jù)裁判文書網(wǎng)的統(tǒng)計(jì)，法院在判決中將檢察機(jī)關(guān)表述為“公益訴訟起訴人”約為84%，其他16%裁判文書稱為附帶民事公益訴訟原告等不同稱謂。[2]主體稱謂實(shí)質(zhì)上是對性質(zhì)的不同界定，為檢察機(jī)關(guān)訴權(quán)履行與司法運(yùn)行一致性帶來難題。

只要訴訟就存在敗訴風(fēng)險，倘若檢察機(jī)關(guān)一審敗訴將以原告身份上訴還是以法律監(jiān)督者身份行使抗訴權(quán)？若上訴則會出現(xiàn)下級檢察機(jī)關(guān)出庭二審，是否有違法檢兩家平級訴審原則？涉及檢察機(jī)關(guān)公益起訴人與法律監(jiān)督者身份之間的沖突問題。例如，筆者辦理的李某污染環(huán)境案，法院一審判決書將檢察機(jī)關(guān)表述為“公訴機(jī)關(guān)即附帶民事公益訴訟起訴人”。被告上訴后，原審檢察機(jī)關(guān)出庭，由于系轄區(qū)首例刑附民公益訴訟二審案件，上級法院當(dāng)庭討論檢察機(jī)關(guān)在二審中的稱謂問題。

（二）調(diào)查取證權(quán)缺乏剛性

“兩高”《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》賦予檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查核實(shí)權(quán)過于原則簡單，在實(shí)踐操作中處于薄弱環(huán)節(jié)。在刑事附帶民事公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)雖然可以依照訴訟法的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行證據(jù)保全，但是不能采取查封、扣押、凍結(jié)及限制人身自由等具有強(qiáng)制性的措施，往往只能建議法院保全，缺乏剛性的保障和有效的操作指引，限制了檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查取證能力。

囿于證明標(biāo)準(zhǔn)和證明內(nèi)容上存在差異，刑附民公益訴訟與刑事訴訟收集證據(jù)的側(cè)重點(diǎn)不同。例如，筆者辦理的肖某某非法采礦案中，需要在附帶民事公益訴訟部分舉證其非法采礦行為造成環(huán)境損害費(fèi)用、鑒定費(fèi)用、整治復(fù)綠費(fèi)用，難點(diǎn)在于證明其非法盜挖山泥的數(shù)量與價值認(rèn)定，證明內(nèi)容與刑事部分不重疊。實(shí)踐中負(fù)責(zé)刑事偵查的公安機(jī)關(guān)和移送案件的行政部門，往往只注重刑事層面的證據(jù)收集，甚至不予配合補(bǔ)充偵查意見書涉及附帶民事訴訟取證部分的意見，可能導(dǎo)致案件錯過取得和固定證據(jù)的最佳時機(jī)。現(xiàn)階段案件主要集中在食品藥品安全和環(huán)境資源保護(hù)領(lǐng)域，這些領(lǐng)域極具專業(yè)性和技術(shù)性，單純依靠檢察機(jī)關(guān)自身力量難以調(diào)查取證，一定程度需要依賴于行政機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)的配合，才能更好地調(diào)查和固定證據(jù)，依法追究被告民事責(zé)任。

（三）判決執(zhí)行難度大

“執(zhí)行難”一直以來是司法領(lǐng)域的薄弱項(xiàng)，雖然大部分刑事附帶民事公益訴訟案件獲得法院的判決支持，但在執(zhí)行環(huán)節(jié)卻沒有利于執(zhí)行的特殊制度設(shè)計(jì)，如何監(jiān)督公益訴訟賠償金的執(zhí)行，如何有效彌補(bǔ)國家和公益損失，是檢察機(jī)關(guān)在此類訴訟中已然面臨的現(xiàn)實(shí)障礙。例如，江蘇省常州市許玉仙、許建惠環(huán)境污染刑事附帶民事公益訴訟案，為最高人民檢察院指導(dǎo)性案例，但在判決生效后長達(dá)半年時間未能開展實(shí)質(zhì)性執(zhí)行。[3]

訴訟責(zé)任與被告的生產(chǎn)經(jīng)營效益狀況有直接聯(lián)系，往往需要被告付出高昂的敗訴成本。特別是生態(tài)資源和環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，涉及應(yīng)急費(fèi)、鑒定費(fèi)和修復(fù)費(fèi)用數(shù)額巨大，修復(fù)周期長、難度大，被告對履行判決有抵觸情緒或者經(jīng)濟(jì)狀況無力承擔(dān)等問題困擾司法實(shí)踐。例如筆者辦理的程某、李某污染環(huán)境案，經(jīng)有資質(zhì)的機(jī)構(gòu)鑒定本次事件造成的環(huán)境損害費(fèi)302萬余元，生態(tài)損害費(fèi)234萬余元，應(yīng)急處置費(fèi)33萬余元，鑒定等事務(wù)性費(fèi)35萬元，合計(jì)604萬余元。兩名被告是從事廢舊機(jī)油收集的個體戶，對于巨額費(fèi)用確實(shí)無力承擔(dān)，法院也難以執(zhí)行到位。此外，在追究被告民事責(zé)任后，實(shí)踐中的執(zhí)行難題還包括：如何處理公益訴訟賠償金？歸屬管理部門是哪個？如何持續(xù)監(jiān)督生態(tài)環(huán)境的修復(fù)成效？如何驗(yàn)收？

三、刑事附帶民事檢察公益訴訟的應(yīng)對策略

（一）明確界定訴訟角色

刑事附帶民事公益訴訟解決的是平等主體之間的法律關(guān)系，檢察機(jī)關(guān)不再擔(dān)任國家公訴人角色，因此有學(xué)者認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)與傳統(tǒng)民事訴訟的原告無異，與被告具有平等的訴訟地位，不能因?yàn)闄z察院的特殊身份改變其在訴訟中的法律地位，而檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督者也會影響刑事附帶民事訴訟的公正審判。[4]

從司法實(shí)踐的角度出發(fā)，筆者認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)的訴訟地位應(yīng)有別于傳統(tǒng)原告，理由在于：一是檢察機(jī)關(guān)與訴訟本身無直接利害關(guān)系，是基于維護(hù)公益而非維護(hù)自身的合法權(quán)益提起訴訟，代表國家對刑事附帶民事法律關(guān)系進(jìn)行必要的干預(yù)，不應(yīng)當(dāng)界定為普通原告;二是檢察機(jī)關(guān)通過起訴權(quán)的方式履行法律監(jiān)督的職能，但不以法律監(jiān)督者的身份參與訴訟，在一審敗訴的情況下應(yīng)當(dāng)提起上訴而不是抗訴，此時應(yīng)由原審檢察機(jī)關(guān)出庭參與訴訟。只有當(dāng)發(fā)現(xiàn)法院在訴訟過程中存在違法情形，檢察機(jī)關(guān)才以法律監(jiān)督者身份提起抗訴，由上級檢察機(jī)關(guān)派員出庭，這種事后監(jiān)督的方式避免了“既當(dāng)運(yùn)動員又當(dāng)裁判員”的角色錯亂和沖突。因此，作為公益訴訟起訴人的檢察機(jī)關(guān)在訴訟地位和具體程序上仍需立法進(jìn)一步予以界定與厘清，準(zhǔn)確進(jìn)行角色定位才得以促進(jìn)程序正義。

（二）完善刑民銜接機(jī)制

刑事附帶民事檢察公益訴訟需要檢察機(jī)關(guān)凝聚合力，做好公益訴訟部門與刑事檢察部門的銜接工作。

一是建立檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部聯(lián)動協(xié)作機(jī)制。加強(qiáng)公益訴訟部門與刑事檢察部門在共同協(xié)查、線索移送、證據(jù)共享、庭前準(zhǔn)備等方面的資源共享、銜接配合，尤其充分利用刑事程序已經(jīng)取得的證據(jù)，提高附帶民事公益訴訟證據(jù)的轉(zhuǎn)化適用率。通過完善雙向線索移送和密切協(xié)作機(jī)制，統(tǒng)一研判線索、統(tǒng)一調(diào)配辦案力量，充分發(fā)揮一體化辦案優(yōu)勢。

二是建立“三檢合一”的訴訟審查模式。公益訴訟檢察官在刑事案件立案后需要對可能涉及附帶民事公益訴訟的案件及時提前介入，并從民事、行政角度分析研判其能否作為案件線索。建立“三檢合一”訴訟審查模式，對案件進(jìn)行多角度多領(lǐng)域的審查并提起訴訟，更有利于精準(zhǔn)辦案、精準(zhǔn)監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)社會治理漏洞，全方位發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能。

三是建立與公安機(jī)關(guān)、行政職能部門外部配合機(jī)制。借助“兩法銜接”平臺，搭建信息共享、線索移送平臺，通過大數(shù)據(jù)方式打通與行政機(jī)關(guān)的信息壁壘。司法解釋應(yīng)明確公安機(jī)關(guān)賦有收集附帶民事公益訴訟所需證據(jù)的職責(zé)，探索建立刑事檢察部門以退查方式引導(dǎo)公安機(jī)關(guān)全面收集損害賠償、修復(fù)費(fèi)用評估鑒定等證據(jù)材料的常態(tài)化工作機(jī)制，必要時檢察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)、行政職能部門開展協(xié)同調(diào)查取證。

（三）構(gòu)建修復(fù)性司法的訴訟新模式

在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域的刑事附帶民事公益訴訟，如果賠償范圍局限于物質(zhì)經(jīng)濟(jì)損失，則無法對生態(tài)價值和環(huán)境公益進(jìn)行有效修復(fù)和救濟(jì)。

一是應(yīng)當(dāng)樹立修復(fù)性司法理念。檢察機(jī)關(guān)在辦理此類案件時應(yīng)依據(jù)不同的侵害對象，建議行政機(jī)關(guān)出具系統(tǒng)性的生態(tài)修復(fù)方案，詳細(xì)列明損害現(xiàn)狀、修復(fù)手段與修復(fù)費(fèi)用，并以此為據(jù)確定訴訟請求基數(shù)，要求行為人承擔(dān)為修復(fù)生態(tài)而產(chǎn)生的實(shí)際費(fèi)用。此外可以通過技術(shù)手段擬制出生態(tài)功能損失費(fèi)，以涵蓋環(huán)境遭受破壞至功能恢復(fù)原狀的生態(tài)損失費(fèi)用。

二是建立生態(tài)環(huán)境修復(fù)專項(xiàng)基金賬戶。采用專門資金管理人市場化運(yùn)作方式，提高賬戶資金利用效率。公益訴訟判決獲得的損害賠償款直接轉(zhuǎn)至基金賬戶，檢察機(jī)關(guān)訴前鑒定等費(fèi)用由基金墊付，還可用于采購生態(tài)修復(fù)服務(wù)。目前已有部分省市開始探索，例如2019年11月貴州省銅仁市人民檢察院會同市中級人民法院、市生態(tài)環(huán)境局共同發(fā)起設(shè)立全省首個環(huán)保公益專項(xiàng)賬戶，將生態(tài)環(huán)境賠償金專款用于恢復(fù)環(huán)境、修復(fù)生態(tài)。為解決公益訴訟賠償金的去向存疑問題，應(yīng)當(dāng)自上而下推動建立環(huán)境公益修復(fù)專項(xiàng)基金賬戶，同時加強(qiáng)賬戶監(jiān)管，及時將資金使用情況公開，接受社會公眾的監(jiān)督。

三是建立成熟的生態(tài)修復(fù)機(jī)制。生態(tài)環(huán)境修復(fù)種類多、周期長，對于不適宜原地恢復(fù)原狀或者恢復(fù)難度大、修復(fù)成本明顯高于產(chǎn)生效益時，建立“異地補(bǔ)種公益林”機(jī)制，以彌補(bǔ)環(huán)境公益損失。若被告拒不履行補(bǔ)種義務(wù)，由法院或者行政主管部門委托第三方進(jìn)行“替代性修復(fù)”，所產(chǎn)生費(fèi)用由被告承擔(dān)。同時建立修復(fù)跟進(jìn)監(jiān)督機(jī)制，科學(xué)設(shè)計(jì)監(jiān)督程序，修復(fù)情況定期向檢察機(jī)關(guān)報(bào)送，認(rèn)為生態(tài)修復(fù)程度或內(nèi)容未達(dá)標(biāo)準(zhǔn)的，可以發(fā)出檢察建議進(jìn)行執(zhí)行監(jiān)督。

（四）設(shè)立調(diào)解糾紛解決機(jī)制

刑事附帶民事公益訴訟能否借鑒民事公益訴訟以調(diào)解或者和解結(jié)案，學(xué)界在理論上對調(diào)解機(jī)制的正當(dāng)性存在質(zhì)疑。主流觀點(diǎn)認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)作為“形式上當(dāng)事人”有公益屬性，并非所主張權(quán)利的所有者，不具有讓渡或者放棄公共利益的權(quán)力，必須以判決形式在法律層面確認(rèn)，不宜適用調(diào)解程序。

筆者認(rèn)為，公共利益和國家利益的維護(hù)不能寄希望于單一的判決途徑來實(shí)現(xiàn)，設(shè)立多元化的糾紛解決機(jī)制才能適應(yīng)時代發(fā)展需要。訴訟調(diào)解兼具高效性與靈活性，可以彌補(bǔ)程序尚未完善的弊端，既能保障社會公共利益的實(shí)現(xiàn)，又考慮到行為人的實(shí)際賠償能力，實(shí)現(xiàn)公益訴訟雙贏、多贏、共贏的監(jiān)督效果。囿于公共利益特殊屬性，設(shè)立調(diào)解機(jī)制不能照搬民事訴訟，需要在程序啟動、適用范圍等方面予以嚴(yán)格限制。

一是探索建立庭前會議先行調(diào)解機(jī)制，在庭前會議上對附帶民事公益訴訟部分先行調(diào)解，將侵權(quán)行為人承擔(dān)民事賠償責(zé)任的積極性和表現(xiàn)，作為刑事部分量刑的綜合考量因素，以達(dá)到罪責(zé)刑相適應(yīng)。

二是建立調(diào)解協(xié)議公告機(jī)制。調(diào)解協(xié)議應(yīng)當(dāng)向社會進(jìn)行公告，以保障公眾的知情權(quán)與監(jiān)督權(quán)，對公益訴訟進(jìn)行及時有效監(jiān)督。例如，山東省平度市人民檢察院在一起食品安全領(lǐng)域刑事附帶民事公益訴訟案中運(yùn)用調(diào)解結(jié)案，兩名被告自愿認(rèn)繳懲罰性賠償金11萬余元。

三是訴前侵權(quán)行為人主動提出和解請求，檢察機(jī)關(guān)可以通過公開聽證程序，邀請行業(yè)主管部門、相關(guān)專家參與聽證，進(jìn)行訴前和解，高效化解社會矛盾。例如，江蘇省無錫市在處理一起染料油墨公司非法處置危險廢物的附帶民事公益訴訟案中，運(yùn)用公開聽證進(jìn)行訴前和解，取得良好的社會效果。[5]

（五）實(shí)現(xiàn)多元化責(zé)任承擔(dān)方式

刑事附帶民事檢察公益訴訟有其特殊公益屬性，責(zé)任承擔(dān)應(yīng)當(dāng)從私法債權(quán)領(lǐng)域的補(bǔ)償性價值向公法債權(quán)領(lǐng)域追求懲罰性價值延展，需進(jìn)一步豐富訴訟請求類型。在破壞生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域案件中，檢察機(jī)關(guān)可以提出包括停止侵害、恢復(fù)原狀、消除潛在危險等一系列多元化責(zé)任承擔(dān)方式，例如根據(jù)森林法相關(guān)規(guī)定，要求盜伐林木的行為人以所盜數(shù)量10倍的林木承擔(dān)補(bǔ)種責(zé)任。

目前實(shí)務(wù)界所聚焦的熱點(diǎn)問題是：食品藥品領(lǐng)域能否適用懲罰性賠償金？立法未明確。但筆者認(rèn)為在食藥領(lǐng)域探索建立懲罰性賠償金制度符合檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能定位，也是順應(yīng)由私益保護(hù)向社會公益救濟(jì)的社會變革趨勢。一是食品藥品安全問題與公眾切身利益息息相關(guān)，若僅僅圍繞賠償實(shí)際損失提出訴訟請求，沒有對高額收益的經(jīng)營者進(jìn)行經(jīng)濟(jì)懲罰，不能有效震懾違法經(jīng)營者，遏制食藥領(lǐng)域侵害公共利益行為發(fā)生。二是食品藥品屬于特殊侵權(quán)，個體消費(fèi)者有權(quán)根據(jù)法律的強(qiáng)制性要求經(jīng)營者支付超過實(shí)際損害后果、具有剝奪性的懲罰性賠償金。檢察機(jī)關(guān)代表眾多不特定消費(fèi)者提出懲罰性賠償?shù)脑V訟請求，有利于發(fā)揮公益訴訟的“利劍”作用和法律的懲戒功能。例如，筆者辦理藍(lán)某等8人生產(chǎn)、銷售不符合安全標(biāo)準(zhǔn)的食品案，要求8名被告依法承擔(dān)銷售病死豬所得價款的10倍懲罰性賠償金，共計(jì)61萬余元。不僅懲罰性賠償金的訴訟請求獲得法院支持，而且對到場觀摩庭審的豬肉經(jīng)營商戶、行政執(zhí)法人員形成有效的警示教育作用，真正達(dá)到“辦理一案、震懾一方、教育一片”社會效果與法律效果的統(tǒng)一。

注釋：

[1]參見龍婧婧：《檢察機(jī)關(guān)提起刑事附帶民事公益訴訟的探索與發(fā)展》，《河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2019年第2期。

[2]參見姜保忠、姜新平：《檢察機(jī)關(guān)提起刑事附帶民事公益訴訟問題研究——基于150份法院裁判文書的分析》，《河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2019年第2期。

[3]參見最高人民檢察院第八檢察廳：《民事公益訴訟典型案例實(shí)務(wù)指引》，中國檢察出版社2019年版，第107頁。

[4]參見程建玲：《檢察機(jī)關(guān)提起刑事附帶民事公益訴訟的現(xiàn)實(shí)困境與制度完善》，《檢察調(diào)研與指導(dǎo)》2019年第1期。

[5]參見盧志堅(jiān)、宋世明、袁丹：《訴前和解辦結(jié)民事公益訴訟案》，《檢察日報(bào)》2019年7月29日。