績效型經濟責任審計的幾點思考

傳統經濟責任審計以財務數據為主，較少關注其他，不能全面反映領導干部的經濟責任履行情況。面對新的政治、經濟環境，經濟責任審計必須向績效型審計轉變，才能發展進步，才能充分發揮其對領導干部任職中的作用、促進政府部門切實履行經濟責任，提高行政行為的經濟性、效率性、效果性。經濟責任審計轉型，是在強化原有審計工作基礎上，響應審計署的號召，對經濟責任審計工作的進一步延伸、拓展和提升。探討經濟責任轉型——績效型經濟責任審計的必要性、制約因素及轉型的實施。

經濟責任審計績效審計轉型“轉型就是要認識到世界的真實面目，而不是你希望看到的情形，并且有勇氣去做必須做的事情，而不是你喜歡做的事情。”

經濟責任審計轉型，就是對經濟責任審計工作進行根本性調整，是審計主體認識到外在環境發生的變化，主動適應的積極行為；轉型的原因主要是原有的形勢和環境發生變化；轉型的目的是為了更好的履行職責，實現自身的發展。轉型的關鍵是方向的選擇，以及采取的應對措施上。傳統經濟責任審計以財務數據為主，主要關注財政、財務收支的真實性、合法性、效益性，主要是合規性審計。較少關注其他，不能全面反映領導干部的經濟責任履行情況。

績效審計（Performance Auditing），是指審計機關在對被審計單位的財政財務收支及其經濟活動真實性、合法性審計的基礎上，對其管理和使用公共資源所實現的經濟性、效率性、效果性進行審查、分析和評價，并提出審計建議的活動。

筆者認為，經濟責任審計轉型應與績效型審計結合，將合規性審計和績效審計融合到一起，形成全面的“綜合審計”。經濟責任審計向績效型審計轉型，才能適應新形勢、新環境，促進審計自身發展，更好的發揮經濟責任審計的作用。

一、績效型經濟責任審計的必要性

1.社會政治、經濟環境的變化

（1）政府職能轉變、服務型政府的建立，要求加強對權力運行的制約和監督，提高財政資金使用績效。我國政治體制正處于改革進程中，政府職能發生了很大變化。溫家寶總理在全國人大十一屆三次會議上強調，要努力建設人民滿意的服務型政府。然而，政府工作與人民的期望還有較大差距。一些工作人員依法行政意識不強；一些領導干部脫離群眾、脫離實際。一些領域腐敗現象還存在。隨著政治體制改革的深入，民主法治的健全、發展，民眾對政府的要求不斷提高，對公共事務的知情權越來越迫切。就要求政府對各項財政支出項目的效益性負責，使用納稅人的錢，讓納稅人滿意。

（2）綠色經濟，資源的集約利用，要求政府有限的財力產生最好的效果。綠色GDP的呼聲，資源環境意識增強的背景下，一方面，資源的有限性，需要提高其利用效果，避免浪費；另一方面，我國是發展中國家，財力有限，政府投入大量資金建設公共服務，公眾希望最有效的產出。資源的稀缺性和政府財力的有限性要求政府提高公共資金的效益，以有限的資源和財力，最大限度地滿足社會需求。通過開展績效型經濟責任審計，客觀的評價領導干部及所在部門的經濟責任，對其利用社會資源的經濟性、效率性，以及是否達到預期效果進行監督、評價。促使領導干部及各政府部門在完善管理、提供服務、提高公共資金使用效益等方面下功夫。

2.經濟責任審計內在發展的需要

以往的經濟責任審計主要以財務數據為主，主要關注會計記錄的形式和合規性，局限于經濟運行的操作層面，重點是“查錯糾弊”，往往忽視了問題的實質，對績效情況關注較少。傳統經濟責任審計的弊端，不能充分實現免疫系統功能，不能反映領導干部經濟職責的全貌，很難在復雜的背景下，恰當的評價領導干部的功過業績。新的社會形勢，對經濟責任審計提出了更多更高的要求。逆水行舟不進則退，經濟責任審計必須有所突破才能滿足社會的要求，實現自身的發展。而績效審計是現代審計的發展方向，也是經濟責任審計需要擴展的內容。

二、開展績效型經濟責任審計的制約因素

1.審計人員素質不能滿足審計要求

績效型經濟責任審計的內容廣、專業性強，涉及到方方面面，要求審計人員必須具備豐富的知識，運用多樣的審計技術和方法。目前的審計人員知識結構和層次尚不能滿足上述要求。

2.缺少理論指導，沒有實踐經驗可借鑒

績效審計和經濟責任審計分別獨立進行，還沒有把二者融合到一起的先例。實踐中即缺少理論指導，又沒有現成的經驗可借鑒。同時無論是經濟責任審計還是績效審計在審計評價指標體系等方面還缺少統一標準。這即給審計人員提供無限發揮的空間，也增加了審計風險。

三、如何實現經濟責任審計向績效型轉變

1.思想觀念、人員素質方面的轉變

（1）樹立績效型經濟責任審計的意識與理念。經濟責任審計轉型勢在必行，做好轉型工作，要求審計人員必須轉變觀念，充分意識到外在環境的變化、意識到轉型的必要，積極主動的適應形勢發展。認真履行監督和服務職能，以發揮免疫系統作用為指導，努力實現經濟責任審計向績效審計的轉變。促進政府行政行為的經濟性、效率性、效果性，促進領導干部樹立正確的政績觀，避免行政行為短期性，使績效型經濟責任審計在領導干部選拔任用上發揮更有效的作用。

（2）績效型經濟責任審計對審計人員的素質提出了更高的要求。經濟責任審計本身涉及面廣，除財經法規外，還包括工程建設、管理科學、社保民生、環境保護，等等。而績效審計也具有涉及面廣、專業性強的特點，對審計人員素質要求較高。俗話說：打鐵還需自身硬。目前基層審計人員很難滿足這種“綜合審計”的要求。在實際工作中，最好采用多種專業人員組成的審計小組，并應在其內部發展一系列的技術，以滿足需求。在必要時，審計機關還應使用專業的咨詢人員，以彌補審計成員自身專業方面的不足。同時，審計機關應加強人員培訓，審計人員只有在理論上、從實踐中不斷充實、更新、提高，才能使自身的職業能力滿足審計的發展需要，勝任績效型經濟責任審計工作，才能更好履行監督職責，更好的為社會服務。

2.績效型經濟責任審計的目標

經濟責任審計通常是對財務數據的真實性、公允性及領導干部任期內重要經濟工作、重大經濟決策及重點工程建設等情況作出評價。通常是檢查合規性，較少關注效益情況。而績效審計通常是對被審計單位（項目）資源管理和使用的經濟性、效率性、效果性發表審計意見、提出審計建議，更多的是關注質量、效果等情況。

在經濟責任審計實際工作中，已經關注財務收支的效益性，以及經濟活動的效果性，只是廣度和深度方面還不夠。面臨政府責任的鑒證，必須突出政府行為的績效性，這是審計部門的法定監督責任。所以績效型經濟責任審計應在原有審計目標的基礎上，進行提升，吸收績效審計的目標，對領導干部及所在部門行政行為的經濟性、效率性、效果性進行審計監督。

3.績效型經濟責任審計的內容及重點

經濟責任審計涉及的內容廣、范圍大，通常對已經發生的經濟行為、歷史的財務信息進行審查和評價，主要關注財政財務收支真實性、合法性、效益性，預算內外資金來源、使用和管理情況，以及國有資產使用、管理情況，內控制度的建立和執行情況等。

而績效審計是對相關行為的未來情況進行分析和預測，并提出改進建議。績效審計通常涵蓋下列內容：（1）履行經濟社會管理職責和執行財經法律、法規、政策的情況；（2）公共資金及其他公共資源配置、使用、利用的績效情況；（3）對地方經濟社會發展重大事項的決策、目標實現情況以及對可持續發展的影響；（4）內部績效管理制度的建立以及運行情況；（5）法律法規規定的其他績效情況。實際工作中績效審計的內容選擇上具有一定的局限性，受到審計目標實現程度、項目規模、項目風險、項目影響力及審計成本和可操作性等影響。

在績效型經濟責任審計中，可以不受績效審計上述局限性的影響，根據領導干部具體任職部門的特點，確定審計內容及重點，并根據性質有選擇的進行績效評價。比如，在經常性支出和資本性支出中，就應以資本性支出作為績效型經濟責任審計評價的重點。同時在相關制度效果的評價中，不應忽視為改進管理做的一些基礎性的工作，這部分工作可能不會產生直接、明顯的效果，但他們的作用是不可或缺的。

4.審計技術、方法和審計評價標準

（1）審計技術和方法。現代的審計手段是豐富的，無論是經濟責任審計還是績效審計都有其獨特的方法。常用的收集證據方法有審閱、觀察、訪談、調查問卷、文獻研究、研討會等。常用的數據分析方法：定量分析、定性分析。由于被審計對象不同，應靈活運用各種審計技術和方法。只要能為審計目標服務，更有效的完成審計內容，可以綜合利用各種審計手段。但是作為績效型經責，在基礎性審計工作結束后，應更側重于審計分析、定量分析方法。多方獲得數據，檢查分析數據，從繁雜的數據中提煉出事物本來的樣子。并利用專家的工作，支持和促進專業分析技術的研究，把它作為評價管理績效的工具。

（2）審計評價標準。劉家義審計長曾指出，經濟責任審計必須堅持審什么，就評價什么；審計到什么程度，就評價到什么程度，切不可脫離審計內容，脫離審計機關的職責權限作出不恰當的評價。經濟責任審計不可亂評，績效型經濟責任審計更應以審計內容、審計發現問題的程度為基礎，經過嚴謹的定性、周密的科學分析，以既有的法規、標準等作為評價的依據，建立科學的評價體系。

目前，無論是經濟責任審計，還是績效審計，都缺乏統一、明確的評價標準。實際工作中通常以下列幾項為評價依據：

①法定標準，主要包括法律、法規、規章和有關政策文件規定的標準，國家和自治區制定的行業技術標準；

②參考標準，主要包括預算計劃和合同中規定的標準，公認的業務慣例、良好實務、民意評價，被審計單位的管理制度、績效目標、歷史數據和歷史業績，專業機構和專家的意見。

審計在理論研究與實踐探索的雙重推動下前進。針對經濟責任審計和績效審計的評價都處于摸石頭過河階段，應加強理論與實踐的有益探索，盡快出臺標準體系，供實踐中檢驗、完善。審計機關也應促進被審計單位制定可衡量的目標與績效指標，以利用這些管理信息作為有效監督其績效的基礎。

5.結果利用

（1）在干部選拔、任用中的利用。中組部李源潮部長指出：“對干部能上不能下等長期困擾干部工作的難題，要加強調查研究、提出破解之策”。我想這個難題正是我們經濟責任審計的用武之地，是對經濟責任審計結果最好的利用。

由于績效型經濟責任審計在評價領導干部經濟責任方面更全面，評價指標更具科學性，有利于領導干部強化服務意識、樹立正確的政績觀。用更有說服力的報告來監督干部，真實反映領導干部履職情況和所在部門的績效情況，為選撥、任用干部提供依據。

（2）在被審計單位自我完善中的利用。對審計中發現的問題，特別是效率低、效果差等問題，建立整改考核、問責機制，督促被審計單位進行整改，促使其健全管理、完善制度，從而提高行政行為的效果，提高政府服務水平。

（3）在公眾對政府監督中的利用。通過審計報告公示，方便社會公眾對領導干部政績情況進行了解、監督，對政府部門服務水平、政策效果進行監督。特別是關系民生的項目及環境保護等社會關心的熱點問題，滿足公眾的知情權，本身也是審計機關作為政府部門對社會提供的一項服務。

參考文獻：

[1]INTOSAI.關于績效審計、公營企業審計和審計質量的總聲明.

[2]縣級以下黨政領導干部任期經濟責任審計暫行規定.

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[5]寧夏回族自治區績效審計辦法（試行）.