北極地區的國際公法問題研究

王文達

〔內容提要〕 北極地區與南極地區在國際社會上一直是較有爭議的區域，但南極地區已經有確定的《南極條約》對其進行過規制，相對而言北極地區的很多權利還不確定。隨著全球氣候變暖的現象出現，北極地區的氣候問題也影響著北極地區權利的劃定與法律制度的研究。通過國際社會的實踐，北極地區的大陸架問題、航道問題以及生態環境保護都已成為當前國際社會亟待研究的問題。

〔關鍵詞〕 北極地區 大陸架 生態環境

一、北極地區的大陸架問題

大陸架真正開始進入國際社會的研究視野是在1950年，但是大陸架概念的提出是1945年美國的《大陸架公告》。國際法委員會在1953年擬定了《大陸架公約草案》，1958年《大陸架公約》順利通過。由于大陸架擁有豐富的石油、天然氣以及生物資源，因此各個國家十分重視大陸架的劃界問題。《聯合國海洋法公約》第七十六條對大陸架進行了詳細的界定，并認為測量凌海寬度的基線到大陸架外緣不到200海里的應該擴展到200海里。

對于北極地區而言，北極域內國家包括國家領土進入北極圈的還有管轄海域進入北極圈的國家，因此一般認為北極域內國家包括美國、加拿大、俄羅斯、丹麥、挪威、冰島、瑞典、芬蘭。對于這些國家，領土主權爭端已經較少存在，但是關于海洋權益尤其是大陸架的權益各國都希望能夠獲得盡可能多的利益。《聯合國海洋法公約》確立了200海里的專屬經濟區制度。也就是說，對于自領海基線起200海里以內的區域，除領海的12海里外，對于海洋區域行使自然資源和經濟活動有關的權利，專屬經濟區不是領土的組成部分，僅對自然資源與管轄享有主權權利。而200海里以內的大陸架，基于勘探和開發自然資源的目的，沿海國對大陸架享有主權權利。但是，這樣的主權權利與專屬經濟區不同，專屬經濟區的權利是依據宣告而存在，而大陸架的權利是依據事實存在。

總體而言，北極地區的大陸架問題適用于《聯合國海洋法公約》的相關規定。對于200海里以內的大陸架，沿海國享有對自然資源開發勘探的主權權利。200海里以內自領海基線起的12海里上覆水域屬于領海，國家擁有領海主權，12海里之外200海里以內的水域是專屬經濟區，權利產生基于宣告，對于自然資源，沿海國具有排他權和專有權，航行自由、飛越自由以及鋪設海底電纜與管道的自由需要沿海國對路線進行規制。200海里之外的大陸架，依據《聯合國海洋法公約》第八十二條的規定，沿海國由于自然資源的勘探開發收益應該與國際社會共享。如果北極沿岸國家要劃分領海基線起算350海里或者不超過2500米等深線外100海里的大陸架界限，應該向大陸架界限委員會提出申請。當然，大陸架的劃分應基本遵循自然延伸原則與公平原則，是在協商的基礎上進行。

二、北極地區的航道問題

雖然北極地區常年冰封，但是隨著全球氣溫的變暖，北極航道開放的時間越來越長，西北航道和北部海航道的重要性也逐漸凸顯。由于冰川的化解，歐洲的船舶可以直接通過北極地區進入亞洲，節省了航運的時間，符合經濟性的特點，在帶給世界各國便捷的同時，這又不得不引發國際社會的廣泛爭論，如關于西北航道的國際法地位問題。應該說，西北航道與加拿大擁有很深的淵源。早在1880年，加拿大從英國得到了北群島的主權，并從20世紀初開始了航行的探索。加拿大始終認為，北極水域是加拿大的內水，加拿大對其擁有主權，因此西北航道應該是加拿大的內水航道，所有通過該水道的船只都應該到加拿大當局進行備案，并且堅持主張該群島水域是加拿大的“歷史性水域”。關于西北航道是否是國際海峽，應該比較國際海峽的特點與定義。在地理標準上，西北航道的確連接了公海與專屬經濟區，但是一般意義上的國際海峽是世界主要水道，用于國際航行的普遍使用，而西北航道顯然不是這樣。西北航道的國際法地位應參照《斯匹次卑爾根群島條約》進行進一步地解決，既要考慮加拿大的主權問題，也應顧及西北航道的國際利益問題。

北部海航道是北極地區另外一條重要的航道，與俄羅斯的管制密切相關。俄羅斯關于北極地區主要出臺了《航行北部海航道規則》，對船員、船舶、船長都進行嚴格的要求，并且認為船舶的航行應該事先通知俄羅斯當局，并規定航行的船舶應該向俄羅斯繳費，但這恰恰與《聯合國海洋法公約》的規定相違背。2018年，俄羅斯以“彌補法律真空”為由相繼出臺新規，對其北冰洋沿岸航道過往的外國船舶運輸以及外國軍艦加強監管。按照國際法的一般原則，當制定國內法之時，或者當國內法與國際法發生沖突時，應該按照《條約法公約》第三十一條第三款的規定進行處理，盡量避免兩者之間的沖突與分歧。

三、北極地區的環境問題

北極地區擁有獨特的地理位置，生態環境相對比較脆弱。近年來，由于全球污染加劇，氣候變化的迅速，北極地區的氣候變化成為最明顯的地區。北極地區的年平均氣溫升高速度是全球其他地區的兩倍。顯然，北極地區對環境的污染感知狀況異常明顯。其中，較為典型的是《聯合國海洋法公約》的相關規定，《聯合國海洋法公約》的二百三十四條又稱為“北極例外”條款，其主要針對保護北極地區的環境問題作出了專門的規定。“冰封區域”是沿海國在其專屬經濟區內唯一可以采取國內標準的區域，且只從屬于“適當顧及航行”的唯一限制。對于“冰封區域”，大多數國家認為適用于北極地區并沒有異議，但關于什么叫“適當顧及航行”，國際上并沒有統一的標準。能夠明確的是，沿海國家可以制定執行非歧視性的法律法規，控制過往船只在其專屬經濟區內冰封區域進行污染，但不能以本國有權制定和執行法律法規為理由限制其他國家的航行，或者說應該適當地顧及到其他國家的航行權利。同樣引起注意的還有法律法規必須是“非歧視性的”，這個非歧視是否包括沿海國的本國船舶，經過國內外學者的討論與認定，一般認為這里的“非歧視性”同樣也適用于沿海國船舶。也就是說，“非歧視性”應該是在沿海國本國船舶之間、沿海國船舶與外國船舶之間以及外國船舶之間，但具體的適用也會根據不同國家的做法而有所不同。

《聯合國氣候變化框架公約》及其《京都議定書》主要是對各個國家溫室氣體的排放量進行控制，確認了氣候的變化是由于人類的氣候污染，控制溫室氣體其實是從源頭上減少全球變化現象的蔓延。對于氣候的控制無疑會逐漸減小冰層的融化，起到對北極地區環境保護的作用。《生物多樣性公約》與《瀕危野生動植物物種國際貿易公約》主要是對北極地區的生物資源進行保護，目前北極地區的僧海豹和象海豹已經列入了《瀕危野生動植物物種國際貿易公約》的附錄一與附錄二加以保護，北極熊也被放入附錄二之中加以保護，附錄以主要針對現在再繼續買賣會導致物種滅絕的物種，附錄二則主要針對目前不會滅絕，但是將來繼續買賣會導致物種滅絕的物種。不僅要保護北極的生態環境，對于物種多樣性不能一味追求功利主義，而應考慮到整個北極地區生態環境與物種的可持續性發展。

一言以蔽之，北極地區的可持續發展需要人類社會的共同維護，北極地區關乎世界各國的利益，絕對不是僅僅屬于沿海國家的國內權利。完全將“北極區域”整體認為是“人類共同繼承財產”的說法過于片面，應將北極地區分為不同的區域分別討論權益歸屬，加強國際合作，這才是應有之道。

（作者單位：甘肅政法大學法學院）

責任編輯：宋 爽