回顧2019，展望2020

楊志彬

摘 要 “幼有所育”是重要的民生工程，關系祖國和民族的未來，實施這一重要的民生工程，就必須走學前教育普惠性發展的道路。學前教育具有社會公益事業的本質屬性，彰顯學前教育的本質屬性，是習近平新時代中國特色社會主義思想在教育領域的重要組成部分，是對全局的戰略決策。

關鍵詞 民辦園 普惠性 學前教育

民辦幼兒園起伏跌宕的2019年即將過去，一個“急”字貫穿始終。這一年中，舉國上下都在為學前教育發展如何盡快扭轉“在教育領域仍然處于薄弱的地位”著急。領導著急，怕不能如期完成發展學前教育三年行動計劃的各項任務;占有學前教育半壁江山的民辦幼兒園著急，在變化了的發展環境中不知路在何方;家長著急，雖然歡迎降低收費標準，但是十分擔心因為降費而降質，孩子受不到原有較好的教育。總之，著急，心神不定，是比較普遍存在的狀態。

原因是多方面的，我以為主要有以下幾點。

1對發展普惠性學前教育的重要意義認識不足，思想準備不夠

讓每一個孩子都能受到優質的學前教育是中國特色社會主義優越性在民生領域的重要表現，普惠性民辦幼兒園性質定位應以保障每個孩子享有公平優質的學前教育為目的追求，是政府應有的責任擔當，是國家強大民族強盛的表現。發展學前教育是人類社會發展進步的共同需求，是世界發達國家的共同表現。學前教育必須趕上世界先進國家的發展水平，這是我們共同的責任與義務。

學前教育的普惠性發展是符合人民根本利益的，讓家長現在少花錢長遠不花錢，國家負擔起孩子成長的全部責任，不僅是學前教育公益屬性決定的，同時更是國家取得巨大發展后，人民應該得到的福祉。

學前教育普惠性發展既是當務之急，也是國家的長久國策。眾所周知，2019年新生兒數量并沒有達到一些專家的預期，僅有1100萬左右，這是一個重要的信號。新生兒數量下降有多種原因，當前我國的生育成本高，孩子教育成本高，家長經濟負擔重，適齡青年生活壓力很大也是一個重要因素。加大國家學前教育投入，壓縮培養孩子的經濟成本，鼓勵促進生育是當務之急。同時老齡化趨勢越來越快，加快鼓勵生育和優化人口結構迫在眉睫。從長遠看，未來國家人口出生率下降是國人普遍擔心的事，我國是一個歷史悠久的地緣大國和人口大國，保證各民族人口數量的和諧增長，采取更加有效地舉措鼓勵生育，降低育兒成本、教育成本，最終實現每一個孩子享受學前教育的義務教育，是保證國家與民族今后生存、安全、發展的緊要任務。我們必須提高當前大力推行普惠性學前教育重要性和必要性的認識。之所以說我們認識不足，是因為從上到下對中央決策的學習不夠。

近年來，中共中央、國務院發布了促進學前教育發展，提高學前教育質量的一系列重要文件，各級地方政府也不斷出臺相應的配套文件。民辦學前教育是我國現階段學前教育極為重要的組成部分，如何引導廣大民辦幼兒園的舉辦者、從業者認真學習文件精神，領會國家政策的意義、重要性，了解國家決策的出發點和落腳點是非常必要的，這是執行決策的基礎。所有文件都是公開發布的，現代化的通訊網絡讓行政職能部門領導和廣大民辦學前教育人幾乎同步知情，執行政策的行政部門領導看到下發文件的時間晚于網絡的發布時間。

行政部門缺乏認真學習。職能部門只重視我要完成什么任務，如何完成任務，靜靜等待上級通知，考慮應該怎樣“政治站位”，上級怎么指示我就怎么做。至于為什么國家要這樣導向，為什么要這樣“政治站位”，想的很少。造成部門機構間互相扯皮推諉、制定的執行措施不到位不周密。存在部門思考多，從全局思考少;從眼前思考多，從長遠思考少;從現象思考多，從實際思考少。管教育的部門沒有錢，有錢的部門排不上號;上級認為下級不重視，下級認為上面話好說下面事難辦。

教育部門組織民辦幼兒園舉辦者從業者的學習更是少之又少，缺乏對學前教育普惠性發展根本意義的理解，缺乏統一思想的過程，缺乏把政策交給群眾的過程。民辦園舉辦者沒有系統學習，全面理解。只重視哪些新規涉及到我的經濟利益，需要如何避規風險，如何為了保證經濟利益苦尋對策。

由于上下認識不一致，互為對立面，很多地方采取了明天要公布民辦園普惠名單，今天晚上才打電話通知第二天上午開會，開完會就要簽訂新合同，舉辦者完全沒有思想準備，對立情緒占據了主導地位。

2學前教育從軟任務成了硬任務，物質準備不足

學前教育近年來發展迅猛，幼兒園數量雖然節節攀升仍然不能滿足社會需要，各部門急于應對多，通盤考慮少。由于學前教育是非義務教育階段，教育部的財政預算中，學前教育經費仍然沒有單獨列支，人員編制仍然沒有單獨列編，國家對學前教育的撥款沒有法律保證，撥款數額遠遠跟不上形勢發展的需要。一切還是沿襲舊例，包含在基礎教育的范圍之內，發展學前教育的方方面面在管理層面處于極度弱勢地位。在地方政府眼里，學前教育是非義務教育階段，和發展地方經濟的任務相比，和城市建設的任務相比，是軟指標。政府對公辦園投入少，造成社會力量舉辦幼兒園發展和利潤空間大。民辦園在滿足社會日益提高的社會需求、滿足對學前教育的多元化需求、提升學前教育毛入率、解決社會就業、穩定社會諸多方面得到發展并取得矚目成績。一些干部認為雖然民辦園發展過程中也存在對學前教育公益屬性偏離、個別過度逐利等這樣或那樣的不足與問題，但可以違法就抓，也就任其自生自滅。只要毛入園率能穩步提高，負有學前教育主體責任的地方政府樂得其成。

現在學前教育受到國家高度重視，從原有的一個指標變成了三個指標，增加了限期完成公辦園指標和普惠園指標，軟指標一下子成了硬指標。地方支持公辦園發展財力嚴重不足，對民辦園改為公辦園或普惠園，所需投入的資金量嚴重估計不足，上一年沒有事先作預算。兵馬已動，糧草未行，巧婦難為無米之炊，遇到多種困難是必然的。

問題積淀時間長，完成任務時間緊，理想與現實之間距離太大，造成矛盾多發。增加新建公辦園，把小區配套園變成公辦園，一要編制二要錢，缺人缺錢干不成事。有的地方只想“站位”不想實際，層層加碼，快半拍，甚至快幾拍;有的地方只想困難，不想意義，工作拖拉，慢半拍，甚至慢幾拍。經濟發展好的市縣使用經費可以拆東墻補西墻，臨時應付一下，經濟發展差的市縣無墻可拆，只能對外說大話，對上說假話，硬著頭皮開空頭支票，過一天是一天。地方政府也是無奈。

小區配套園產權情況極為復雜，利益鏈條涉及到方方面面。政府、舉辦者、從業者、投資者、房地產開發商、房屋出租者、家長、境內外等多個利益群體，需要各方配合認真調查研究。有的樓盤產權歸政府，有的樓盤產權歸集體，有的樓盤歸開發商所有，有的舉辦者購買了產權。有的舉辦者與政府簽約，有的與開發商簽約，有的租賃使用到期，有的不到期，特別是借錢貸款購買小區配套園產權的，開辦沒幾年，有的不同意普惠失去經營權。他們債務一大堆，轉公轉普后，還不起賬，還不了貸，苦不堪言。有的教育部門沒錢接盤，有的教育部門惹不起房地產商，只對舉辦者施加壓力，舉辦者兩頭受夾板氣。

民辦園轉普惠園過程中存在主要問題是地方政府制定收費標準過低。多數地區民辦普惠園的收費標準是以公辦園收費做根據的，分別是同級同類公辦園收費標準的1.2倍至2倍不等，公辦園收費原本就低，國家托底，不計成本，十幾年不變，每月每生僅收保教費二三百元，嚴重收支倒掛。幼兒園用地不花錢，教師工資國家給，辦公經費上級撥，如果沒有政府財政支持，僅靠保教費收入根本無法存活。民辦園是樣樣開支都要從保教費支出，高出公辦園收費的零點幾倍、兩點幾倍，明顯收支不平衡的，很難生存。更嚴重的是沒錢補貼，先把收費降下來再說，有的園長說：我都成了祥林嫂，見了領導就說“快給補貼吧，快活不下去了”。

根據同等待遇原則，不應該以公辦園的收費作為普惠園收費標準基數 而應該以國家給公辦園的實際補貼數量作為民辦普惠園收費補帖的標準基數。不僅如此，還應該增加合理的利潤空間。以保障從業者的生計，保護了中小投資者的合法權益，鼓勵社會資本更積極投入學前教育。

地方經濟發展極不平衡，解決問題的困難可想而知。在經濟下行趨緊的情況下，雖然能夠眼下湊合達標了，是否能鞏固，是否做到可持續發展，這是從上到下都知道的客觀實際。只有一切從實際出發，才能促進學前教育更加“普及普惠安全優質”發展。

普惠的關鍵在于政府補貼的落實， 如何處理好各種利益關系，合理解決利益相關之間的矛盾，是促進民辦學前教育發展的重中之重，畢竟民辦幼兒園既是重要的民生問題，又是絕大多數舉辦者、從業者的生計。發展普惠性學前教育，當前是政府、舉辦者、房產所有者、家長共同的責任。

3當前“普惠園”概念的內涵不清晰，導致“普惠”進程遲緩

2016年11月7日公布《全國人民代表大會常務委員會關于修改<中華人民共和國民辦教育促進法>的決定》。

2016年12月29日國務院發布并實施《國務院關于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發展的若干意見》，明確對民辦學校實行非營利性和營利性分類管理原則;明確舉辦者在分類選擇中“自主選擇”權利;明確建立差別化政策體系。

文件在“提高教育教學質量”部分，全文第（二十三）條“明確學校辦學定位”內容中說：學前教育階段鼓勵舉辦普惠性民辦幼兒園，堅持科學保教，防止和糾正“小學化”現象。究竟什么是“普惠性民辦幼兒園”，并沒有明確加以界定。

2017年4月13日，教育部、國家發改委、財政部、人社部四部門聯合印發了《關于實施第三期學前教育行動計劃的意見》。計劃中首次制訂了發展普惠園的基本指標。到2020年，普惠性幼兒園覆蓋率（公辦幼兒園和普惠性民辦幼兒園在園幼兒數占在園幼兒總數的比例）達到80%左右。

2018年8月10日，司法部政府網發布的關于《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例（修訂草案）（送審稿）的起草說明》中說“在普遍扶持的基礎上，對非營利民辦學校予以進一步傾斜，規定補貼生均經費、劃撥供應土地等只適用于非營利性學校，突出鼓勵舉辦非營利性學校的導向”。

根據2018年11月15日，中共中央、國務院聯合發布了《關于學前教育深化改革規范發展的若干意見》中說，“非營利性民辦園（包括普惠性民辦園）收費具體辦法由省級政府制定。同時指出各地政府應該給與普惠園相應的經濟補貼。

從以上不難看出，國家“學前教育階段鼓勵舉辦普惠性民辦幼兒園”，是對學前教育發展的方向導向，而不是“必須”。鼓勵“普惠”的發展導向是與“給與普惠園相應的經濟補貼”緊密相連的。“普惠園相應的經濟補貼”是否就是“生均經費”沒有明確說明。

我認為，分類管理中的“非營利性民辦學校”與當前的“普惠園”內涵之間不是完全等同的。非營利性園和普惠園，在接受政府定價、接受政府資助是相同的，一致的。但是非營利性民辦學校在辦學過程中，舉辦者“不得取得辦學效益”，辦學終止時，學校的辦學結余全部用于辦學。第三期行動計劃中提出的“普惠園”要求則沒有做出說明，從這方面看“普惠園”不等于“非營利性”民辦園。普惠園只涉及接受政府定價，不包括投入資產的所有權和產出利潤的分配權等相關內容，不能依據“普惠”與否確定是屬于非營利性還是營利性。

普惠園接受了政府補貼，符合國家補貼生均經費、劃撥供應土地等只適用于非營利性學校的規定。如果在分類選擇中在選擇營利性，仍然要求“取得辦學效益”，不愿意學校資產用于繼續辦學則有悖于國家《民促法》的相關規定。國家補貼不應該用于保證辦學利潤。

普惠園在分類選擇中的兩難境地引起眾多關心民辦普惠園發展前途各方人士的廣泛討論，地方政府規定中各有不同，多數身份明確“普惠園等同于非營利性園”，有的省份沒有表態。這種不確定性困擾著舉辦者對普惠幼兒園的積極認定。具有戲劇性的一幕是2019年12月11日人民政協報教育在線周刊披露了一條重要新聞，內容是2018年10月10日，教育部在關于政協十三界全國委員會第二次會議第3818號（教育類408號）提案答復的函件中回應稱：“普惠性民辦園的舉辦者可以自主選擇登記為非營利性或營利性民辦園，國家層面無普惠園必須登記為非營利園的強制要求。這個早于2018年11月15日發表的中共中央、國務院《關于學前教育深化改革規范發展的若干意見》一個月的時間，關系到學前教育普惠發展重要影響的如此重要回復，置基層沸沸揚揚的相關爭論而不顧，時隔一年才公布于眾，實在令人費解。

4幾個值得探討的問題

4.1學前教育階段是否必須以公辦園為主

三年行動計劃中提出：逐步提高公辦園在園幼兒占比，全國原則上達到50%。 這是一個復雜而又敏感的問題。前階段主要是國家對學前教育投入嚴重不足與人民群眾對學前教育迫切需求快速提高間的矛盾，采用放開市場解決矛盾的辦法。緩解了供需矛盾后出現了“炒園”和“過度逐利”傾向，偏離了學前教育公益屬性等問題。現階段堅定學前教育公益屬性的發展方向，嚴禁“炒園”“過度逐利”是正確的，但是強調以加強計劃經濟為主，又出現了加大國家投入不均等和降低了市場投入積極性的新矛盾。

沒有民辦幼兒園的發展就沒有國家學前教育今天的成績。成績的取得首先歸功于國家政策，舉辦者在政策框架內，滿足了社會對學前教育的需求，滿足了兒童發展的多元化需求，同時也通過付出艱辛的勞動獲得一定的經濟回報，擴大了就業，穩定了社會發展，減輕了國家的經濟負擔。假設沒有原有的激勵辦法難以鼓勵社會資本對學前及教育領域的投資，也就沒有今天學前教育發展的成績。國家經濟強大了，同樣需要市場經濟發揮作用。多種經濟成分長期并存，共同發展。民營經濟促進學前教育發展是我國成功的經驗，應該繼續探索新政下發揮市場作用促進學前教育發展的新經驗。

滿懷大愛情懷，以孩子發展辦幼兒園為初心的舉辦者是絕大多數，是民辦園的主流。幼兒園工作在于保證兒童健康快樂成長，保證兒童安全，培養孩子好的生活習慣，做到安全優質發展，為教書育人、立德樹人的人生奠基。坦言，民辦幼兒園沒有偏離正確的保教任務。糾偏關鍵是政策導向不是幼兒園的經濟所有制。用什么經濟開辦幼兒園并不重要，重要的在于是否把教書育人、立德樹人的任務放在第一位，是否有好的教育內容和方法，是否有過硬的教師隊伍，是否牢牢把握學前教育的社會公益屬性。

完全的公有經濟辦園和完全的民營經濟辦園都是少數，絕大部分是混合所有制經濟舉辦的幼兒園。根據政策，“非營利性幼兒園”和“普惠園”都要長期享受政府補貼，這就是把國有經濟成分注入了舉辦者的民營經濟，是在學前教育領域落實普惠目標的第一步。而根本意義的普惠，不是用開辦幼兒園的經濟屬性實施國家補助為標準的，而是以每個孩子為標準的，不管孩子在哪類幼兒園接受教育，都應該得到政府的關懷。這就是建國一百周年的美好愿景。

4.2大數據之間誤差大

2017年教育部公布在園幼兒4600.14萬人。學前教育毛入園率達到79.6%。100%應入園兒童有5779.07萬人。根據2011--2014三個相應學年度的出生人口計算，100%入園應有6057.58萬兒童在園。實際應入園兒童數字比出生人口數入園數字少278.51萬人。

2017年教育部公布小學一年級入學1766.55萬人。小學學齡兒童凈入學率達到99.91%。 如果根據出生數字計算，本學年度只有1623.6萬人入學。小學實際入學數字比應入學的出生數字多出141.36萬人，實際入學人數多出出生人口的8.7% 。

2018教育部公布在園幼兒4656.42萬人，學前教育毛入園率達到81.7%。按這個數字計算，符合條件應入園兒童應為5699.12萬人，但是根據相應年度出生人口統計，假設100%入園，共5505.33萬幼兒在園。實際應在園人數比出生人口多出193.79萬人。

2018教育部公布一年級招生1867.30萬人， 小學學齡兒童凈入學率達到99.95%。根據人口出生數字統計2018年應入小學1628萬人。實際入學人數比出生入學人數多出239.3萬人，比出生數字多出13.7%。

出生人口數字是國家衛計委公布的。毛入園率和小學一年級入學率是國家教育部公布的。三個數字間是緊密相關的，雖然有一定誤差是正常的，但是出現百萬人左右的差距，是不是存在一定問題呢？應該在數字統計中應注重各部門協同，誤差的數字應該合理。

4.3出生率嚴重下滑，敲響了劃時代的警鐘

我國原有的學前教育政策是建立在每年出生1600萬左右孩子的基礎上研定的，如需要多建多少幼兒園、多增加多少教師等等。今年新增人口約為1100萬，下降了三分之一，這是一種極為重要的信號，出生率大幅度下滑，必將對國民經濟發展產生重大影響。應該根據新情況做好大數據統計，及時調整相應對策，重視市場需求，有效避免不應該的國有資源浪費。

世界各國都重視發展本國的學前教育事業，努力做到讓每一個孩子得到同等權益。但是國家發展歷史不同、經濟水平不同、人口多寡不同，各階段政策也不同。世界上沒有絕對的平均主義，沒有唯一的正確，一切都是相對的，變化的，階段發展的。各國都有自己各階段成功發展的經驗，符合本國現階段國情實際的就是最好的。民辦幼兒園的一個突出特點就是自主性強，投身民辦幼兒園是個人和集團的自我選擇，發展環境好就干，發展環境不好可以不干，一切取決于“初心”。開辦民營企業是一種投資行為，投資肯定有風險，這是市場規律。一切都在不斷摸索、不斷修正中前進。

展望2020，民辦園發展依然面臨巨大考驗，也面臨前所未有的新機遇，機遇越大，遇到的矛盾就越多。堅持學前教育的社會公益屬性，堅持發展普惠性學前教育，堅持熱愛孩子的大愛情懷，堅持“普惠及普惠安全優質”的發展方針，堅持“自主選擇”權利，維護應有的合法權益，充分發揮市場在社會發展中的作用，把握機遇，克服困難，發揚成績，糾正不足，今后的路會越走越寬。努力把充滿陽光與希望的學前教育工作和祖國的前提與命運緊密結合在一起，砥礪前行！

參考文獻

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