全球治理視域下的現(xiàn)代財政制度：理論與挑戰(zhàn)

張克中 張文濤

一、引言

隨著全球化程度的加深，經(jīng)濟開放領域和范圍不斷擴大，國家之間利益相互交織，導致全球治理面臨市場失靈和國家失靈（state failure）①市場失靈和國家失靈（state failure）源于全球化進程中國家公共政策的溢出效應，會造成全球公共秩序缺乏足夠的包容性，構(gòu)成了全球治理面臨的困境與挑戰(zhàn)。的雙重挑戰(zhàn)，如何從全球治理視角審視國內(nèi)的公共政策是所有國家，尤其是大國必須要正視的問題。遺憾的是傳統(tǒng)的公共經(jīng)濟學主要關(guān)注國家或者地區(qū)的財政問題，較少從全球視角探討公共財政問題，忽略了一個國家公共政策對其他國家產(chǎn)生的影響及其反應（Atkinson，2014；Atkinson & Stiglitz，2015）。Atkinson（2003）曾試圖融合經(jīng)濟學、政治學及國際關(guān)系等學科的內(nèi)容，以推動全球公共經(jīng)濟學發(fā)展，但這一領域仍未取得長足進展。

財政作為國家治理基礎和重要支柱，在實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程中發(fā)揮重要作用。近些年“大國財政”在中國學術(shù)界應運而生，部分研究肯定了財政制度在推進全球治理變革中的地位和作用（樓繼偉，2014①樓繼偉在2014 年全國財政工作會議上指出，要牢固樹立“大國財政、統(tǒng)籌內(nèi)外”理念和全球意識、安全意識，積極參與國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則制定，主動參與國際財經(jīng)交流和全球經(jīng)濟治理。；劉尚希，2016；樊麗明，2017；馬海濤、陳宇，2019），但已有的研究缺乏從全球治理視角系統(tǒng)思考如何完善中國的現(xiàn)代財政制度，以應對中國經(jīng)濟快速崛起的進程中與其它國家之間產(chǎn)生的摩擦。為此，構(gòu)建中國現(xiàn)代財政制度不能局限中國本身，需要站在全球的視角考察我們的公共政策如何適應國際規(guī)則，甚至引領和重塑全球化。

本文從全球視角較為系統(tǒng)地思考我國財政制度建設的基本問題。一是以全球公共物品為例，厘清了利用財政政策工具推進全球治理體系變革的理論根源，建立了雙重失靈②即前文提到的市場失靈和國家失靈。—全球治理—現(xiàn)代財政制度的理論邏輯；二是著重分析了在我國推進全球治理體系變革的進程中，財政發(fā)揮作用的主要途徑和成效；三是結(jié)合建立基于全球治理的現(xiàn)代財政制度所面臨的挑戰(zhàn)，從全球治理的視角思考構(gòu)建現(xiàn)代財政制度仍有待于進一步解決的關(guān)鍵問題；四是從全球治理視角思考我國稅收、預算和政府間財政關(guān)系的改革方向。

二、全球治理框架下建立現(xiàn)代財政制度的理論邏輯

財政的職能不能僅局限于提供公共物品，而是要形成公共秩序和制度（呂冰洋，2018），構(gòu)建基于全球治理的現(xiàn)代財政制度是推動全球公共秩序變革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。理論上，要想減輕政策規(guī)則全球溢出所造成的市場失靈和國家失靈問題，就需要建立一個全球政府進行積極有為的治理。但現(xiàn)實中卻不存在全球性機構(gòu)，需要主權(quán)國家積極進行政策協(xié)調(diào)，尤其是大國的作用不容忽視。市場失靈和國家失靈構(gòu)成了全球治理面臨的主要挑戰(zhàn)，這種挑戰(zhàn)在全球公共秩序、全球公共衛(wèi)生等全球性公共物品領域表現(xiàn)尤為明顯，我們試圖以全球公共物品為例，深入分析全球治理面臨的困境與挑戰(zhàn)，并以此為例，分析建立基于全球治理的現(xiàn)代財政制度的內(nèi)在邏輯思路。

（一）全球治理面臨的市場失靈和國家失靈的挑戰(zhàn)

全球公共物品為我們分析全球治理面臨的困境與挑戰(zhàn)提供了具體的分析場景。Kaul et al.（1999）對全球公共物品的研究受到了廣泛的認可，他認為全球公共物品具有消費的強公共性和受益的準普遍性（quasi universality），并將全球公共物品分為三類：一是全球自然物品；二是人類生產(chǎn)的全球物品，例如科學與應用知識等；三是全球政策，例如和平、衛(wèi)生健康和金融穩(wěn)定等。

當下全球公共物品供給會受到市場失靈和國家失靈的共同約束（Kaul，2015）。國家之間的界限在全球化的時代變得模糊，世界各國的生產(chǎn)要素通過全球貿(mào)易和國際金融的聯(lián)系形成了全球市場，一個國家政策規(guī)則會影響世界的其他國家。一般而言，全球市場中的任何一個國家都有可能采取提供全球公共物品和“以鄰為壑”（beggar-thy-neighbor，BTN）的公共政策①“以鄰為壑”（beggar-thy-neighbor，BTN）的公共政策指一個國家所采取的公共政策會將其他經(jīng)濟體的經(jīng)濟資源轉(zhuǎn)移至本國，并帶來全球經(jīng)濟效率的損失。。如果一個國家選擇了向全球提供公共物品的政策，這有助于滿足世界各國對全球公共物品的需求，但由于全球市場失靈的存在，全球公共物品供給難以滿足各國的現(xiàn)實需要；如果一個國家采取了“以鄰為壑”的公共政策，就會產(chǎn)生“邊界外部性”問題，當國與國的聯(lián)系超越了地理距離的限制時，這種外部性會對其他國家有更加廣泛的影響，如果缺乏行之有效的全球治理機制，就會產(chǎn)生國家失靈問題（Rodrik，2019）。

市場失靈問題導致全球公共物品供給激勵不足。在一個國家內(nèi)部，由于搭便車行為的存在會導致市場主體缺乏提供公共物品的激勵，使得公共物品無法滿足社會需求，帶來了市場失靈，需要政府采取手段予以矯正。在全球情境下，搭便車的主體變?yōu)榱藝遥魏我粋€提供全球公共物品國家都會面臨邊際激勵不足的問題，全球公共物品供給天然地面臨集體行動的困境（Barrett，2016），從而產(chǎn)生了市場失靈。亞馬遜河流域的熱帶雨林的過度開發(fā)是全球市場失靈導致全球性公共物品供給缺乏激勵的一個典型例子。亞馬遜河流域的熱帶雨林被稱之為“地球之肺”，雨林面積占世界熱帶雨林總面積的一半，供氧量占全球比重達到了20%，是典型的全球公共物品。但近年來，熱帶雨林遭受了大面積砍伐和千余次森林火災，“地球之肺”遭受著前所未有的生態(tài)危機，原因在于亞馬遜河流域國家不僅缺乏保護熱帶雨林的激勵，甚至以大量的熱帶雨林資源換取自身的經(jīng)濟發(fā)展②USA Today：Why is the Amazon rainforest on fire? https://www.usatoday.com/story/news/world/2019/08/22/ amazon-fire-ngos-brazil-president-jair-bolsonaro-suggestscause/2082066001/.。如果不進行積極有效的治理，全球公共物品的匱乏在一定程度上會損害全球各國的經(jīng)濟增長和福利水平。

國家失靈問題造成全球公共物品供給主體缺位。當存在全球市場失靈導致的公共物品供給不足時，就需要一個高度負責的全球政府采取手段進行治理，但現(xiàn)實中卻沒有一個凌駕于主權(quán)國家之上的全球政府，也不存在建立這種機構(gòu)的可能性，從而需要全球主權(quán)國家之間積極協(xié)商，但如果主權(quán)國家的合作陷入了集體行動的困境，就會引致國家失靈。不同于傳統(tǒng)意義上官員和政治家自利行為導致的政府失靈，全球語境下的國家失靈主要指的是主權(quán)國家所建立的世界秩序難以維續(xù)（Kaul，2015）。全球化時代的稅收競爭是“以鄰為壑”政策的突出表現(xiàn)，一個國家會選擇以降低所得稅稅率的方式吸引更多的要素流入，開放經(jīng)濟體的稅收調(diào)整有可能引發(fā)他國在稅收、支出和債務上的策略性反應，甚至演變?yōu)槿娴呢斦偁帲瑢е陆?jīng)濟社會發(fā)展不均衡、不公平和不可持續(xù)等問題（鄭新業(yè)等，2019）。但稅收競爭、避稅天堂等問題卻很大程度上無法得到有效遏制，原因在于當前全球治理模式下國家本身就是競爭的主體，國家失靈導致解決這些全球性問題的聯(lián)合行動有時會以失敗告終。

（二）基于全球視角的現(xiàn)代財政制度有利于大國重塑全球化規(guī)則

全球市場失靈和國家失靈呼吁積極有效的全球治理以滿足全球?qū)参锲返男枰蛑卫淼年P(guān)鍵在于重構(gòu)當前國際秩序。傳統(tǒng)的國際秩序存在兩方面的缺陷：一是難以解決全球在氣候變化、健康、全球不平等與貧困等領域共同面對的挑戰(zhàn)；二是缺乏足夠的包容性，無法滿足新興經(jīng)濟體發(fā)展需要（Oliver，2016）。構(gòu)建新型國際秩序需要全球各國共同參與，正如在應對氣候變化問題上，發(fā)達國家和發(fā)展中國家要遵循“共同但有區(qū)別責任原則”一樣，在公共物品供給上，大國和小國也應該承擔與其國際身份和經(jīng)濟實力相匹配的責任。大國作為全球公共物品最主要的需求方和受益者，在參與全球治理時有必要擔負更大的治理責任，在提供全球公共物品時也需要承擔更高的融資份額。

大國承擔治理責任的關(guān)鍵在于提升自身配置全球資源和制定規(guī)則的能力（劉尚希，2016；裴長洪，2014）。資源在全球范圍進行配置是全球化的重要體現(xiàn)，單個國家的能力不僅限于對國內(nèi)資源的配置能力，而是在很大程度上依賴于全球資源配置能力，如果一個國家的資源配置能力與其在全球治理中的地位不匹配，就會限制其提供全球性公共物品的能力。當前國際治理體系不利于發(fā)揮發(fā)展中經(jīng)濟體在全球治理中的作用，尤其是新興經(jīng)濟體在現(xiàn)行國際秩序中處于劣勢地位，多邊組織決策體制遭受民主赤字的困擾，包括新興經(jīng)濟體在內(nèi)的發(fā)展中國家無法有效參與全球經(jīng)濟治理決策。對于大國而言，充分發(fā)揮治理責任的關(guān)鍵在于提升自身在全球的資源配置能力，突破現(xiàn)有國際秩序的約束，形成新的治理規(guī)則，積極主動向世界各國提供全球性公共物品。

建立與全球治理相匹配的財政制度是適應和引領全球化的重要保障。調(diào)節(jié)資源配置是財政的基本職能，在一個國家內(nèi)部，財政主要通過直接分配社會資源和調(diào)節(jié)社會資源分配的方式實現(xiàn)資源在不同地區(qū)、行業(yè)和部門之間合理流動。在全球治理的條件下，財政要具備統(tǒng)籌內(nèi)外的職能，一方面，要能應對外部風險的沖擊，外部風險會導致政府規(guī)模擴大（Rodrik，1998），減輕政府規(guī)模擴張帶來的潛在財政壓力；另一方面，要能促進生產(chǎn)要素在全球的合理分配，實現(xiàn)全球經(jīng)濟的共同發(fā)展。中國是一個政治和經(jīng)濟大國，有責任提供更廣泛意義上的全球性公共產(chǎn)品，也必須要在應對全球挑戰(zhàn)和解決全球性問題等領域發(fā)揮更大的作用，客觀上要求中國提升自身在全球的資源配置能力，建立與其國際地位相匹配的現(xiàn)代財政制度，在此基礎上，推動全球化的深度發(fā)展。

三、全球化進程中建立現(xiàn)代財政制度面臨的挑戰(zhàn)

（一）全球公共物品供給不足

全球公共物品具有強公共性和準普遍性（Kaul et al.，1999），能夠幫助人們應對全球共同面臨的健康、環(huán)境與氣候變化、和平與安全等領域的共同挑戰(zhàn)，但這些全球性公共物品供給不足也是一個客觀事實。一是全球健康公共物品供給不足，在“新冠肺炎疫情”全球爆發(fā)期間體現(xiàn)極為明顯。2020 年“新冠肺炎疫情”從三個方面暴露了健康領域全球公共物品供給不足的事實：疫情的防護依賴于全球合作，但各國防控的力度和重點存在差異，國際組織也沒有充分發(fā)揮協(xié)調(diào)作用，導致疫情在全球范圍的大爆發(fā)；疫情的控制依賴于全球融資，部分主權(quán)國家通過自身籌集的收入能夠充分應對疾病的挑戰(zhàn)，但小型經(jīng)濟體往往缺乏必要的資金和技術(shù)；疫情的根除依賴于疫苗接種，但疫苗的研發(fā)往往需要較長的周期，且嚴重依賴于少數(shù)大國的技術(shù)和手段（Moon et al.，2017）。二是全球環(huán)境和氣候變化問題日益嚴重，全球環(huán)境和氣候是一種非常重要的全球公共物品。氣候變暖和環(huán)境破壞不僅會影響人類生活質(zhì)量，也會破壞人類生存的基礎設施，需要全球各國在溫室氣體排放、跨國界環(huán)境治理等方面共同采取有力措施。三是全球和平與安全，和平與安全是全球最為重要的公共物品之一，局部存在的國家戰(zhàn)爭、恐怖主義、跨國犯罪構(gòu)成了全球和平與安全的主要威脅，制約了全球經(jīng)濟發(fā)展和福利改善。

（二）全球不平等和貧困惡化趨勢明顯

高收入群體收入份額持續(xù)擴大和社會財富向少數(shù)人集中是全球的普遍趨勢，皮凱蒂在其著作《21 世紀資本論》指出高收入群體的收入份額在長期里會持續(xù)擴大，伴隨不平等而來的就是全球范圍內(nèi)的貧困問題。首先，全球不平等的治理仍然缺乏行之有效的制度安排，尤其是全球財富不平等愈演愈烈。針對這一問題，Piketty（2014）提出征收全球累進資本稅，但遺憾的是，全球資本稅缺乏必要的現(xiàn)實可行性，Auerbach & Hassett（2015）和Hubbard（2015）提出征收全球消費稅，相比于全球資本稅，全球消費稅能更好的針對全球不平等問題。其次，雖然聯(lián)合國將消除貧困列為2030 可持續(xù)發(fā)展目標（Sustainable Development Goals）之一，并為消除全球貧困采取了一系列的行動，但全球范圍的貧困問題仍是一項嚴峻的全球性挑戰(zhàn)，聯(lián)合國開發(fā)署《2019 年度全球多維貧困指數(shù)報告》顯示全球共有13 億人處于“多維貧困狀態(tài)”。

（三）全球稅收競爭與數(shù)字經(jīng)濟提升了征管難度

全球化客觀上對國家的稅收制度和征稅能力提出了更高的要求，也呼吁各國采取更高水平的國際稅收合作。一方面，經(jīng)濟全球化降低了生產(chǎn)要素跨境流動的成本，全球政府都會主動選擇降低本國企業(yè)所得稅率，從而誘發(fā)了國際稅收的“競次效應”（Razin et al.，2019）。在應對國際減稅浪潮時，各國政府隨著國際稅收競爭程度加劇而開展了稅制改革，尤其是特朗普稅改誘發(fā)了新一輪國際稅收競爭（Lai，2018）。另一方面，全球數(shù)字經(jīng)濟背景下所引發(fā)的稅收管轄權(quán)問題也很重要，尤其是全球電子商務所帶來的全球稅收在來源地和目的地的稅收分配問題，OECD 倡導跨國公司所產(chǎn)生的稅收按屬地原則征收，即由經(jīng)濟活動發(fā)生地和價值創(chuàng)造地所在國（地區(qū)）征收①OECD (2015), Addressing the Tax Challenges of the Digital Economy, Action 1-2015 Final Report, OECD/G20 Base Erosion and Profit Shifting Project, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264241046-en.，這一原則獲得了廣泛的共識，但也面臨單邊主義的挑戰(zhàn)（張文春，2019）。除此之外，全球避稅天堂成為跨國公司進行利潤轉(zhuǎn)移和逃稅的重要途徑。

（四）全球公共風險和外部沖擊仍將持續(xù)存在

全球化將全球各國連結(jié)成一個整體，改善了全球分工格局，提高了全球資源的配置效率，但全球化也意味著任何一個國家所發(fā)生的系統(tǒng)性風險都可能會影響到其他國家，每個經(jīng)濟體都可能遭受來自全球其他經(jīng)濟體的外部沖擊。全球公共風險和外部沖擊主要來源于三個方面：一是全球貿(mào)易體系不確定因素增加，一方面，現(xiàn)行貿(mào)易體系遭到越來越多的挑戰(zhàn)，尤其是中美貿(mào)易戰(zhàn)背景下，貿(mào)易自由化受到了諸多挑戰(zhàn)；另一方面，貿(mào)易單邊主義重新抬頭，自由貿(mào)易中摻雜了更多的政治因素。二是全球金融波動的聯(lián)動效應增強，美國金融監(jiān)管不到位導致了2008年的次貸危機，從而誘發(fā)了全球經(jīng)濟衰退；在新冠疫情的影響下，美股多次熔斷，引發(fā)了國際社會對美國金融市場的進一步擔憂。三是非傳統(tǒng)安全問題日益嚴峻，網(wǎng)絡犯罪、跨國犯罪、公共衛(wèi)生和自然災害等非傳統(tǒng)安全問題存在傳統(tǒng)化趨勢。

四、財政支持中國參與全球治理的政策工具

（一）以涉外稅收政策體系為支撐，維護全球市場秩序

涉外稅收體系有效維護了全球市場秩序。一是發(fā)揮關(guān)稅政策的調(diào)節(jié)作用。自加入世界貿(mào)易組織以來，我國以降低關(guān)稅稅率為手段推進貿(mào)易自由化，減小商業(yè)活動流經(jīng)我國國境的障礙；積極倡導“綠色關(guān)稅”，減輕污染產(chǎn)品和污染物在全球的擴散與傳播。二是建立了內(nèi)外資公平的稅收環(huán)境。我國涉外稅收政策經(jīng)歷了從“引進來”到“‘引進來’與‘走出去’并重”的階段，在“兩稅合并”后建立了內(nèi)外資企業(yè)公平一致的企業(yè)所得稅征收制度，避免形成稅收洼地，滿足了中國經(jīng)濟和世界經(jīng)濟深度融合的需要。三是長期堅持打擊海外逃稅行為。加入《多邊稅收征管互助公約》，防止跨國公司利用國際稅收規(guī)則對各國造成的稅基侵蝕；實施《一般反避稅管理辦法（試行）》，有效打擊國際逃稅行為。四是積極參與多邊稅收協(xié)定，加強政策協(xié)調(diào)，避免對企業(yè)造成重復征稅或稅收不公正待遇，促進區(qū)域自由貿(mào)易。

（二）以對外債務政策為手段，助力全球經(jīng)濟格局穩(wěn)定

債務政策推動了全球各國共同發(fā)展。一方面，我國購買了大量外國債務，是全球金融的積極參與者，在提高外匯儲備的項目收益的同時，減輕國際惡意投資者造成的經(jīng)濟波動。另一方面，推進中國債務市場國際化，為全球投資者合理配置金融資產(chǎn)提供了新渠道，隨著我國金融對外開放格局的不斷優(yōu)化，我國債券市場取得了長足發(fā)展，2019 年4 月，中國國債和政策性銀行債券開始被納入彭博巴克萊全球綜合指數(shù)，人民幣計價的中國債券成為繼美元、歐元、日元之后第四大計價貨幣債券。除此之外，針對部分重債窮國和不發(fā)達小國，我國在力所能及的范圍內(nèi)對其予以債務免除，減輕這些國家的主權(quán)債務違約風險。

（三）以對外援助政策為依托，推動全球共同發(fā)展

為全球縮小貧富差距、消除貧困，提高發(fā)展中國家的自主發(fā)展能力，中國提供了包括無償援助、無息貸款、優(yōu)惠貸款在內(nèi)的多種形式的援助項目。一是無償援助，利用人道主義援助提高受援國應對外部沖擊的能力，通過技術(shù)援助和技術(shù)合作改善受援國的技術(shù)水平，協(xié)助建設學校提升受援國的人力資本水平，改變貧困的劣勢積累過程。二是無息貸款，向受援國基礎設施建設和民生項目提供無息貸款，提升其經(jīng)濟增長的內(nèi)生動力，改善受援國的國民福利水平。三是優(yōu)惠貸款，向礦產(chǎn)開采、大型基礎設施等能產(chǎn)生經(jīng)濟回報的項目提供優(yōu)惠貸款，提升受援國產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟發(fā)展能力。

五、基于全球治理視角構(gòu)建現(xiàn)代財政制度

在全球化時代，我國的現(xiàn)代財政制度建設要著眼于全球，有助于提升我國全球資源配置能力，推動全球治理體系變革。一是要為全球性公共物品融資，應對全球在衛(wèi)生、健康和環(huán)境等方面的挑戰(zhàn)；二是要加強國際財政合作，在打擊國際逃稅、保護國家稅收主權(quán)等方面取得進展；三是要建設現(xiàn)代央地財政關(guān)系，從橫向和縱向兩方面入手，提升地方應對全球化進程中風險和沖擊的能力；四是要建設現(xiàn)代預算制度，強化財政可持續(xù)性和財政風險管理。

（一）以融資和公共秩序為依托，增加全球公共物品供給

現(xiàn)代財政制度需要從兩方面入手，提升全球公共物品供給，應對人類社會在健康、環(huán)境和衛(wèi)生等領域面臨的挑戰(zhàn)。一方面，要提升為全球公共產(chǎn)品融資的能力，利用全球公共資源供給的國家機制增加公共物品供給，增加貧困國家或地區(qū)的發(fā)展援助，通過稅收手段刺激跨國企業(yè)提供全球公共物品。另一方面，要著力推動國際公共秩序變革，全球公共秩序變革方向在于完善全球公共物品成本在不同國家間的分攤模式，并完善供給過程中相應的監(jiān)督手段與保障機制，破解全球公共物品供給的集體行動難題（吳志成、李金潼，2019），全球碳交易的例子已經(jīng)表明，建立合適的激勵手段，能夠持續(xù)增加全球公共物品供給。

（二）推動現(xiàn)代稅收制度建設，應對稅收競爭和數(shù)字經(jīng)濟挑戰(zhàn)

在面臨國際稅收競爭壓力以及數(shù)字經(jīng)濟所帶來的稅收征管難題時，需要深化國際財政合作，并推動稅制轉(zhuǎn)型。謀求高稅收的全球稅收合作是應對稅收競爭和數(shù)字經(jīng)濟挑戰(zhàn)的關(guān)鍵，BEPS 行動計劃在監(jiān)管國際避稅上邁出了實質(zhì)性的步伐，但仍需要從三個方面進一步發(fā)力：一是要更加積極參與國際稅收規(guī)則的制訂，提升中國國際稅收話語權(quán)；二是要進一步推動國際稅收信息共享，提升稅收透明度，加大力度打擊國際逃稅；三是要進一步推動國際稅收協(xié)調(diào)，避免重復征稅和重復抵扣，建立公平合理的國際稅收環(huán)境。就國內(nèi)而言，要推動稅制轉(zhuǎn)型，把握全球主要國家稅制變化趨勢，從總體上逐步降低企業(yè)承擔的稅負，清理稅制體系存在的體制機制性障礙。

（三）完善央地財政關(guān)系，提升地方化解外部風險的能力

全球化會影響全球企業(yè)活動的地理配置，很大程度上會重新塑造產(chǎn)業(yè)的空間分布格局。中央政府和地方政府以及地方政府之間的財政關(guān)系要和全球化的沖擊相適應，實現(xiàn)中央和地方的財力協(xié)調(diào)，促進不同區(qū)域的財力均衡。完善央地財政關(guān)系的重點在于完善地方稅收體系，尤其是要通過盡快下劃消費稅的方式，提升地方政府應對全球化進程中外部沖擊的能力。除此之外，要適當引入橫向調(diào)節(jié)機制，通過對口支援、轉(zhuǎn)移支付等手段提升貧困落后地區(qū)的財力水平，推動經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)的財政能力建設，縮小區(qū)域財力差距，形成財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的財力格局，推進區(qū)域均衡發(fā)展。

（四）建設現(xiàn)代預算制度，強化財政可持續(xù)性和風險管理

全球化條件下的外部沖擊提升了財政不確定性，對一個國家的財政可持續(xù)性提出了長期考驗。一方面，預算制度要與我國推進全球治理體系變革和提供全球公共物品的戰(zhàn)略相結(jié)合，考慮國家支出壓力增大時的財政收支平衡問題。首先要充分考量全球經(jīng)濟波動對各項收入的潛在影響，減輕外部因素可能造成的預算執(zhí)行過程中的偏差；其次要強化財政紀律，建立預算的中長期支出框架，完善財政可持續(xù)性的制度保障。另一方面，要著力提升預算透明度。一是要全面改進當期預算披露的碎片化缺陷，引導其他經(jīng)濟體對我國財政收支行為形成穩(wěn)定預期；二是要加強中國與其他國家的信息共享，適當披露中國打擊海外逃稅、提供全球公共物品的財政收支信息，尤其是要提升對外援助的透明程度。

六、結(jié)語

全球化進程中任何一個國家的政策變動都會對其他國家產(chǎn)生溢出效應，為此，需要從全球視角重新審視國家公共政策的福利效果，加強全球政策協(xié)調(diào)與合作、改善全球的治理模式（Rodrik，2019；Kaul，2015）。 中國作為世界第二大經(jīng)濟體，在適應甚至引領全球化的過程中，現(xiàn)代財政制度建設不僅需要考慮全球化對中國造成的影響，更不能忽視我國公共政策對其它國家產(chǎn)生的效應，只有站在全球的視角構(gòu)建中國的財政制度才能更好地避免與其它國家之間的摩擦與分歧。推動全球治理體系變革是“中國之治”的重要命題，也是新一輪財稅體制改革不可忽視的基本約束，構(gòu)建現(xiàn)代財政制度是中國推進全球治理體系轉(zhuǎn)型和發(fā)展的抓手。解決全球面臨的市場失靈和國家失靈需要各個主權(quán)國家共同發(fā)揮作用，重構(gòu)全球治理體系，形成共商、共建、共享的全球治理格局，破解世界共同面臨的治理、信任、和平和發(fā)展赤字。中國在解決全球性問題上要發(fā)揮更加積極的作用，客觀上需要提升中國對全球資源的配置能力，建成現(xiàn)代財政制度是提升中國統(tǒng)籌全球資源能力的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

中國的財稅體制改革必須要考慮其他國家對本國政策的反應。在全球網(wǎng)絡一體化的背景下，單個國家公共政策作用的范圍和邊界發(fā)生了變化。所有國家都是全球產(chǎn)業(yè)鏈上的一個環(huán)節(jié)，各國通過全球貿(mào)易緊密相連，一個國家的政策會對其他國家產(chǎn)生邊界外部性。消除外部性的關(guān)鍵在于加強全球政策協(xié)調(diào)與合作，提升全球治理水平。一方面，其他國家的反應會制約本國政策的效果，中國必須將其他國家的策略性反應納入政策制定的目標函數(shù)。另一方面，充分考慮其他國家的反應有助于減輕政策的對沖效應，實現(xiàn)全球政策協(xié)調(diào)，提升全球資源配置效率，增進全球福利水平。在現(xiàn)代財政制度的建設過程中，需要充分權(quán)衡其他國家對我國財稅政策變化做出的反應，這是全球治理視角下我國現(xiàn)代財政制度建設的題中應有之義。