中美地方政府債務風險防控比較和啟示

張雯雯 孫鯤

一、引言

黨的十九大指出，要堅決打好防范化解重大風險、精準脫貧、污染防治的攻堅戰。防范化解重大風險作為三大攻堅戰的重中之重，在維持經濟持續健康發展上起到至關重要的作用，是堅持和發展中國特色社會主義、維持社會大局穩定的關鍵。近年來，我國地方政府債務存量規模龐大、結構復雜，隱性債務化解工作不到位，債務風險不透明，債務風險問題突出。為了防范和化解地方政府債務危機，國務院陸續出臺了一系列政策，使地方政府債務規模得到了有效控制，債務風險得到一定程度的化解，但是我國地方政府債務在風險防控方面還存在很多不足之處。根據財政部公布的地方政府債券發行情況，2019 年共發行43624 億元，其中新增債券、再融資債券、置換債券分別為30561 億元、11484 億元、1579 億元。新增債券中，一般債券、專項債券分別為9074 億元、21487 億元。根據審計署發布的《國務院關于2018 年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告地方政府債務風險防控情況》，針對18 省本級、17 市本級和17 縣共52 個地區政府債務審計結果不容樂觀，很多省級地方政府還存在未按要求對債務風險困難較大的市縣制定風險應急預案的情況；很多地區上報的債務數據存在漏報、多報等現象；部分地區的存量隱性債務沒有制定化解措施或制定的債務化解方案缺乏可行性；大部分地區債務資金因籌集與項目進度不銜接等原因閑置。

地方政府債務風險很大程度上影響了經濟的快速發展，如何化解地方債務風險已成為我國經濟發展道路上亟待解決的問題。本文將對中美地方政府債務風險防控體系進行詳細對比，發現我國地方政府債務風險防控體系存在的薄弱點，并從美國經驗中得到啟示。

二、中美地方政府債務風險防控體系對比

美國地方債務通常是指市政債券（Municipal Bonds 或Municipal Securities），是美國州和地方政府（以下簡稱地方政府）籌集經濟建設資金的一個重要來源。市政債券分為一般任務債券（General Bonds）和收益債券（Revenue Bonds）。很多學者從中美的政治制度、法律制度等角度對地方債務風險管理進行了對比，筆者主要從中美地方政府債務風險防控的三個階段進行對比。為了應對地方政府債務風險，美國在經歷200 多年的發展后，逐步形成了以發行風險防控（事前）、償還風險防控（事中）、處置風險防控（事后）為主要內容的風險防控體系。發行風險防控（事前）是在債券發行前嚴格限定規模和發債用途，強化監督，防止地方政府通過債券市場過度舉債或不當舉債，具體表現在預算管理、債務限額管理和信用評級制度方面；償還風險防控（事中）是指在債券發行后，在地方政府債券的法律層面進行監督，確保償還來源穩定可靠，債券無償還風險，具體表現在監管機構和責任分工、信息披露和償還來源方面；處置風險防控（事后）是指債券無法償還的應對措施，即風險處置。我國地方政府債務風險控制起步較晚，但是也逐漸形成了類似的風險控制體系。

（一）預算管理

美國地方政府的債務納入預算管理，同時規定發債收入只能用于長期資本性支出，不能用來彌補財政赤字；地方政府要編制中長期預算規劃，沒有納入規劃的項目不得舉債。舉債規劃和資本預算緊密結合，各地方政府往往每年會先制訂一份多年度資本投資計劃（CIP），規劃期限一般為5 年，也有的長達15 年；美國有45 個州實行平衡預算制度，通過憲法或者法令作出明確要求，先由州長每年向立法機關遞交平衡預算執行議案，在經州立法機構通過后，再由州長簽發，并要求地方政府將預算執行過程中的赤字予以消化，并禁止結轉到下一年。

我國地方政府債務采取分門別類全口徑納入預算管理的方式。根據國務院頒布的《關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43 號），我國地方政府將一般債務收支納入一般公共預算管理，將專項債務收支納入政府性基金預算管理。《意見》同時規定，地方政府各部門和單位也要將債務收支納入部門和單位預算管理；或有債務確需地方政府或其部門、單位依法承擔償債責任的，償債資金要納入相應預算管理。

（二）債務限額管理

美國的地方政府債務限額既有總量規模限制也有相對靈活的規模限制。各州的債務“天花板”（Debt Ceiling）由各州法律規定，具體來看，美國約有40 個州的債務發行和準許程序受到憲法的制約，包括對未償債務的總量限制、全民投票或者特別立法的批準以及與稅收、財產價值等掛鉤的債務限額。如亞利桑那州規定一般責任債券的上限為35 萬美元；加州規定最低三分之二的選民投票批準公眾的特定形式的“負債”；佐治亞州規定一般責任債券總量不得超過稅收收入的10%；紐約州債務限額不高于應稅房地產的平均全額估值的10%。

我國的地方政府債務限額管理實行總量限額管理。根據《關于對地方政府債務實行限額管理的實施意見》（財預〔2015〕225 號），年度地方政府債務限額等于上年地方政府債務限額加上當年新增債務限額（或減去當年調減債務限額），具體分為一般債務限額和專項債務限額；地方政府債務總限額由國務院根據國家宏觀經濟形勢等因素確定，并報全國人民代表大會批準。債務限額的總量并不是一成不變，其增加和減少根據經濟形勢而定；各地區的地方政府債務限額，從上到下逐級下達。

（三）信用評級制度

美國具有較為完善的信用評級制度，穆迪（Moody’s）、標準普爾（Standard & Poor’s）和惠譽（Fitch）是主導市政債券信用評級的三家評級機構，三大評級公司都有自己獨特的評級方法和體系，評級機構會在綜合考慮地方經濟環境、政府債務結構、財政管理和稅收狀況的基礎上給出一個初始評級，然后定期進行審查和更新。2011-2018 年度，評級A 級及以上的美國市政債券占市政債券評級總量的80%-90% 之間①本部分數據根據SIMFA，“Municipal Bond Credit Report”，2008-2018年度報告整理。。美國市政債券信用評級實行多評級制度，根據SIFMA發布的市政債券信用報告，一般責任債券的信用評級均由兩個或兩個以上信用評級公司給出評定。

我國地方政府債券的信用評級制度尚處于起步階段，信用評級一般由省級政府組織評定。地方政府債券的信用評級公司以公開招標的形式選擇，承擔信用評級的公司均為本土化的評級公司，每個地區各不相同，評級公司專業水平也參差不齊，比較常見的有聯合資信、大公、鵬元、中誠信、上海新世紀等。信用評級公司根據經濟狀況、財政狀況、債務指標以及國家經濟政策等給出信用評級結論。首次評級進行一次，此后跟蹤評級每年開展一次。此外，我國目前實行的是單評級制度，即只有一家信用評級公司對地方政府債券進行評級。

（四）監管機構和責任分工

美國有專門的監管機構和特定的責任分工，對地方政府債務實行分級監管，即本級債務由本級的債務主管部門負責。但這并不意味著聯邦政府完全放任地方政府自己管理，在聯邦層面上，兩個專門機構負責對所有市政債券進行監管，即美國證券交易委員會（SEC）和美國市政債券規則委員會（MSRB）。前者主要依據聯邦證券法律為投資者提供保護，以確保他們有權獲知披露的重要信息。后者是專門的地方政府債券監督機構，旨在制定規則和標準，規范從事地方政府債券承銷、交易和銷售的證券公司和銀行，同時接受SEC 的監督。

我國地方政府風險防控的監督管理機構繁多，主要包括債務行業主管部門、發展改革部門、審計部門、地方金融監督管理部門、人民銀行分支機構和銀監部門等。各部門根據職責分工，集體負責風險防控。縣級以上地方各級財政部門負責對本地區債務的管理和監督，專員辦督促地方規范一般債務的舉借、使用、償還等行為。政府性債務日常管理名義上由我國縣級以上地方各級政府設立政府性債務管理領導小組具體負責，但實際上主要是財政預算部門管理。

（五）信息披露

美國有明確的法律和準則，詳細規定了地方政府債券的信息披露制度和反欺詐條款。美國通過制定和完善相關法律法規，要求地方政府債券發行執行嚴格的信息披露制度，特別是在首次發行中需要披露更多信息，以提高地方政府發行債務的透明度。地方政府必須遵循GFOA 牽頭制定的《州和地方政府證券披露準則》（1991 年修訂）有關政府財務會計報告記錄和報告政府債務的相關要求。在債務存續期，任何有關債務方面的財政和法律狀況的重大變化，地方政府都必須及時披露相關信息。同時，《證券法》（1933）和《證券交易法》（1934）有關反欺詐條款的規定，進一步約束了地方政府債券發行人的行為。1989 年，SEC 通過修訂《證券法》的有關規則，進一步提高市政債券信息披露的質量和及時性。1990年和 1995 年又兩次更新了市場交易披露原則，突出信息披露的及時性和規范性。

我國新《預算法》中規定，地方政府要對“舉借債務”的情況等重要事項作出說明。《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43 號）規定，地方政府要完善債務報告和公開制度。《一般債券管理辦法》和《專項資金管理辦法》要求，縣級以上地方各級財政部門應當按照法律、法規和財政部規定，向社會公開債務限額、余額、期限結構、使用、償還等情況。

（六）償還來源

美國以固定稅收或者項目收益作為固定的償債來源，不同州的償還來源根據收入來源的差異各有不同。一般來說，美國一般任務債券的償還來源是地方政府的財政稅收支持（主要是財產稅）。收益債券的償還除非由第三方擔保，由項目所產生的收益或是特定的稅收來保障。

目前，我國《地方政府一般債務預算管理辦法》（財預〔2016〕154 號）和《地方政府專項債務預算管理辦法》（財預〔2016〕155 號）對我國地方政府的一般債務和專項債務的償還進行了詳細規定，一般債務本金和利息通過一般公共預算收入、發行一般債券等償還，專項債務本金和利息通過對應的政府性基金收入、專項收入、發行專項債券等償還。但是由于地方財政困境突出，“借新還舊” 以及土地出讓收入依然是很多地級市政府為應對到期政府債務所采取的應急方式。

（七）風險處置

在地方政府債券風險處置方面，美國有破產制度和市政債券保險政策。美國允許地方政府破產，破產制度主要針對一般責任債券出現嚴重償還危機時，地方政府采取的處置措施，這種破產制度只針對州以下的地方政府。一般責任債券的風險處置，如果是暫時性的，只需與投資人直接協商，改變債務償還期限或者償還方式；如果是一般性的償債風險，政府財政收不抵支，則需根據風險程度采取增稅、減少次要預算項目開支、改善政府財務狀況等一系列的措施進行干預；如果采取上述措施后，地方政府仍無力償還債務，可以依照《聯邦破產法》，提出和解或破產，進入破產程序，通過破產重組計劃解決債務危機。同時，美國地方政府債券還建立了市政債券保險制度，以保護投資者。在地方政府未按期支付的情況下，保險人作為第三方擔保人，向其投資者支付保險費用，這大大降低了投資者購買地方政府債券的風險。

根據國務院《關于印發地方政府性債務風險應急處置預案的通知》（國辦函〔2016〕88 號）的要求，我國初步建立集預警和預防機制、應急響應機制、后期處置機制為一體的風險處置體系。當地方政府在已經或者可能無法按期支付政府債務本息，或者無力履行或有債務法定代償責任時，需要啟動地方政府債務風險應急處置程序。按照政府性債務風險事件的性質、影響范圍和危害程度等，將地方政府債務風險分為Ⅰ級（特大）、Ⅱ級（重大）、Ⅲ級（較大）、Ⅳ級（一般）四個等級。不同級別的地方政府債務風險，需要采取不同的措施，例如調減投資計劃、統籌各類結余結轉資金、調入政府性基金或國有資本經營預算收入、動用預算穩定調節基金或預備費、調整部門預算支出結構、扣減部門經費等，必要時可以處置政府資產，甚至實施風險地區財政重整計劃。

通過對中美地方政府債務風險防控的詳細對比，可以看出：

在發行風險防控（事前）階段，美國地方政府將債務納入預算管理，設置中長期規劃和平衡預算制度；對債務總量和相對量限額管理，各州自行確定限額完善的信用評級制度；通過國際化三大信用評級公司實施多評級制度。我國地方政府將債務分門別類全口徑納入預算管理；對債務總量限額管理，逐級下達債務限額；建立初級階段的信用評級制度，通過本土化的信用評級公司實施單評級制度。

在償還風險防控（事中）階段，美國擁有專門的監管機構和特定的責任分工；建立法律明確規定的信息披露制度和反欺詐條款；不同地方政府債券均有特定的償債來源。我國擁有復雜的管理機構和責任分工；信息披露尚欠缺完善的法律規定；“借債還舊”以及土地出讓金收入是我國地方政府債券的主要償債來源。

在風險處置防控（事后）階段，美國采取破產制度、市政債券保險政策。我國初步建立集預警和預防機制、應急響應機制、后期處置機制為一體的風險處置體系。

三、我國地方政府債務風險防控的薄弱點

通過對比中美地方政府債券風險防控體系發現，我國地方政府債務風險防控還處于探索階段，在發行風險防控（事前）、償還風險防控（事中）、處置風險防控（事后）三個階段還存在很多薄弱點。具體表現為：

（一）缺乏中長期預算規劃

預算管理方面，我國地方政府債務的預算管理僅僅是分門別類納入預算管理，但缺乏中長期預算規劃。既缺乏債券資金發行的中長期預算規劃，又缺乏地方政府在債券使用的中長期預算規劃。對于專項債券，特別是資金量大、周期較長的專項債券由于缺乏多年度資本投資計劃（CIP），造成項目資金使用的銜接性較差，一定程度上影響了地方政府債券使用的科學性、合理性；有些債券雖然順利發行，但是由于缺乏中長期預算規劃，造成債務資金因籌集進度與項目進度不銜接而閑置，未能達到債券使用效果，嚴重降低了債券的使用效率；有的地區在按要求調整不需按原用途使用的政府債券資金時，由于缺乏地方政府債務預算管理的中長期規劃，調整項目周期長，造成未及時調整債券資金，使用效果嚴重滯后。

（二）債務限額管理過于單一

債務限額管理方面，我國債務限額管理過于單一，債務限額分配方式并未真正考慮不同的地方政府對債券的需求程度，僅僅強調總量控制，缺乏對相對指標的重視以及結構指標的考慮。《新增地方政府債務限額分配管理暫行辦法》（財預〔2017〕35 號）明確了財政實力強、舉債空間大、債務風險低、債務管理績效好的地區多安排，財政實力弱、舉債空間小、債務風險高、債務管理績效差的地區少安排或不安排。但實際需求中，財政實力弱，債務風險高的地區，由于經濟水平落后，融資方式相對匱乏，對地方政府債券這種融資方式的需要程度遠遠高于財政實力強，債務風險低的地區。因此債務限額的這種分配方式并未真正考慮不同的地方政府對債券的需求程度。此外，我國地方政府債務限額管理尚未形成一個比較完整的指標體系，債務限額的總量控制標準過于單一，只是籠統的總量控制，缺乏對相對指標的重視。筆者認為，債務限額的相對指標能更好地反映不同發展程度、不同償債能力的地區間的債務限額管理，從而避免籠統的總量指標在債務限額標準上的單一性和絕對性。同時，我國的債務限額管理缺乏對結構指標的考慮，未能區分不同來源的債務限額。一般債務和專項債務分別由一般公共預算收入和政府性基金收入等償還，而債務限額管理卻未區分這兩種不同的債券類型，造成償債來源和債務限額管理上的不匹配。此外，針對重點專項債券如棚改專項債券、土地專項債券等基礎設施領域的專項債券也缺乏限額標準。

（三）信用評級制度不夠完善

信用評級方面，我國地方政府債券的信用評級機構專業能力參差不齊，評級指標不夠合理，信用評級制度不夠完善。我國地方政府債券的信用評級機構過度強調宏觀指標（如政府償債意愿、政策連續性等），這種對宏觀指標的過度強調，評級結果往往因人而異，不同的評級機構得出的結論各不相同，可操作性和可重復性較差。量化指標選擇主要對收入彈性因素（如財政收入與GDP 的比值）和債務依存度（如債務發行額與地方財政支出的比值）等指標的評定，缺乏對支出彈性指標的評定，忽略了支出彈性指標對地方政府債券的信用評級的影響。同時，我國尚缺乏統一的信用評級機構選擇方法，雖然有些地方政府在選擇評級機構時采用政府公開招標的形式，但仍缺乏規范、成熟的標準和程序。此外，目前我國實行的是單一評級方法，存在信用評級虛高的風險，很多地方政府債券的信用評級結果都是清一色的AAA。這造成了我國政府債券的信用評級形式意義遠大于實際意義，違背了引入信用評級機構對地方政府債券進行信用評級的本意。

（四）監督管理分工較為復雜

監督管理機構方面，我國地方政府債務的監督管理機構繁多，責任分工較為復雜。政府性債務日常管理由我國財政部門負責，其他部門根據職責分工，分別負責相應的職能，如債務單位行業主管部門是政府性債務風險應急處置的責任主體；發展改革部門負責評估本地區投資計劃和項目；審計部門負責對政府性債務風險事件開展審計；地方金融監管部門負責按照職能分工協調所監管的地方金融機構配合開展政府性債務風險處置工作；人民銀行分支機構負責開展金融風險監測與評估；當地銀監部門負責指導銀行業金融機構等做好風險防控，協調銀行業金融機構配合開展風險處置工作。由于分工過于籠統，多方機構合作的風險處置機制存在推諉扯皮的風險，真正起到監督管理作用的機構甚少。需要說明的是，縣級以上財政部門作為政府性債務的歸口管理部門，負責本地區的債務管理和監督，負責債務風險日常監控和定期報告，組織提出債務風險應急措施方案，但實際上縣級以上財政部門主要是負責數據統計、上報等“日常管理”工作，對政府的舉債行為很難發揮應有的“監督”作用，因此，縣級以上財政部門對地方政府債務的監督功能還有待進一步重新定位和調整。

（五）信息披露缺乏相關法律建設

信息披露方面，我國尚欠缺地方政府債務信息披露相關法律建設，相關信息披露流于形式。目前，我國關于地方政府債務信息披露的主要制度與法律法規主要有：《會計法》《政府信息公開條例》《財政總預算會計制度》《預算法》《事業單位會計準則》等。盡管這些法律法規要求地方政府對債券的使用信息進行詳細的披露，但實際上我國地方政府債券的相關信息只在預算會計報告和財政預決算報告上零星公布。而這些信息僅僅反映了針對預算決算等相關信息，反映了政府的收支情況，對地方政府債務詳細信息的反映存在較大的局限性。甚至一些相關的信息只供政府內部統計，社會公眾無法通過相關渠道獲得信息。同時，目前我國對地方政府債券的信息披露方面缺乏健全的法律支撐，信息披露也無統一標準，披露內容不全面，無法滿足大眾多元化的信息需求，信息使用者無法獲取完整的債務信息，因而無法做出科學的分析和決策。

（六）償還來源單一，過度依靠土地出讓金收入

從償債來源上看，由于地方財政困境，地方政府只能依靠“借新還舊”以及土地出讓金收入償還債務。過度依賴土地出讓金收入讓地方政府債務存在很大的危機。首先，長期以來，中央和地方財權事權劃分的不合理性導致地方財政收支差距明顯，加之按照財政部妥善處理存量債務的要求，為了化解地方存量債務，財政部要求存量債務納入債務管理，發行置換債券，明確存量債務在預算中償還資金來源，這一做法繼續加劇了地方政府財政收支矛盾。為了緩解財政收支矛盾和減少債務風險，遠離債務紅線，地方政府勢必會加大對土地的出讓，進一步加劇了對土地出讓金收入的依賴性。其次，無論是全國層面還是地區層面，土地出讓金收入和地方政府債務規模之間都存在長期均衡關系，并且土地出讓金收入對地方政府債務規模有明顯的推動作用。不同地區的土地出讓金收入對地方政府債務規模的影響也存在差異。越是經濟發展水平低的地區，相同的土地出讓金收入，對地方政府債務產生的推動效果越強烈（章和杰、沈佳，2019）。然而有限的土地資源和國家的對房地產市場的調控政策決定了土地出讓金收入的不可持續性，一旦土地供給急劇減少，土地出讓金收入必將大幅度下滑，造成的結果一定會讓地方政府瀕臨債務紅線，債務危機在所難免。

（七）欠缺市場化的風險解決方案

風險處置方面，我國市場化的債券保險制度還未能建立，政府債券的風險轉移和分散策略還不夠完善，欠缺市場化的風險解決方案。目前，我國地方政府對其舉借的債務負有償還責任，中央實行不救助原則，地方政府按照財政部的相關要求，需妥善處理政府性債務償還問題。一旦地方政府債務風險爆發，全部的償債壓力都將壓在地方政府本級。而地方政府為了應對債務危機，必將采取控制項目規模、壓減支出、處置資產、調整支出結構等方式。這些處置方式短期有效，但長期來看嚴重影響地方經濟的發展。地方經濟發展受到制約，償債來源的穩定性無法保證，將繼續加劇地方債務危機，造成惡性循環。

四、美國地方政府債務風險防控對我國的啟示

通過以上分析可以看出，美國地方政府債務風險防控體系在很多方面比我國地方政府債務風險防控體系成熟，但是我們也應當看到美國地方政府債務存在的諸多問題，其地方政府無力償還債務甚至破產的現象時有發生。美國地方政府債務問題從表面上看是地方政府入不敷出，其深層次的原因主要是地方財政管理不善，政治家為了選票過度發債以獲得資金支持；地方政府收入主要依靠財產稅和個人所得稅，更容易受經濟危機的影響；地方政府固定支出基數大，其雇員的高工資、醫療保險和福利支出居高不下。債務問題根本上是制度問題，美國正是一個權力過于分散而無法及時做出重大決定的國家，這導致其應對突發事件風險能力弱，一旦遇到大的經濟波動或突發事件，美國地方政府債務危機在所難免。相反，我國的財政體制決定了我國更容易集中力量及時做出重大決定，從而積極應對各種風險和突發事件。盡管中美兩國財政體制存在差異且美國地方政府債務存在很多問題，但是我們仍可以從美國經驗中得到如下啟示。

（一）完善地方政府債務預算管理法律法規建設

進一步完善法律法規，完善地方政府債務預算管理。首先，繼續探索適合我國國情的地方政府債務風險管理體制，以法律法規的形式約束地方政府舉債行為，明確舉債規模和各項指標，建立適合我國國情的地方政府債務的風險體系和風險指標等。其次，將債務預算管理編入中長期預算規劃，使地方政府債務在預算制度管理下運行，杜絕因缺乏中長期預算規劃造成的債券資金閑置或債券發行不適用的情況發生。第三，在健全地方政府債務預算管理法律法規建設的基礎上，探索建立針對不同層級地方政府債務的科學管理體系，因地制宜地采取管理措施和方法，從預算的源頭上規范地方政府債務。

（二）理順我國政府間事權和財權的劃分

進一步理順我國政府間事權和財權的劃分，是解決地方財政債務風險的根本舉措。長期以來，我國中央政府和地方政府之間事權和財權劃分的不合理性，導致地方政府承擔較多的事權而擁有較少的財權，地方財政收支矛盾是我國地方政府債務風險存在的根本原因。為從根本上解決地方政府的融資困境，化解地方政府債務風險，需要理順中央與地方財力與事權的關系，真正實現財力與事權相匹配，給予地方政府充足的、提供必需公共服務的財力保障，避免地方政府陷入承擔超出地方財力的支出困境，是完善我國地方政府債務風險防控體系的根本舉措。

（三）建立完整的絕對量限額和相對量限額指標體系

科學合理設置債務限額，建立完整的絕對量限額和相對量限額指標體系，從根本上解決債務需求方和供給方的矛盾。第一，真正考慮不同地方政府（特別是欠發達地區）對地方政府債務的實際需求，在綜合考慮地方政府的發債需求、償還能力、財政實力、債務存量以及債務負擔率等因素的基礎上，建立完整、科學的指標體系。債務限額不僅僅注重債務限額絕對量，更注重債務限額相對量的變化，避免絕對指標在限額標準上的主觀性。第二，在考慮總量的限額指標的基礎上，區分不同償債來源的債券的債務限額，區分一般債務和專項債務的限額。同時，考慮重點領域的限額指標，特別是基礎設施的重點領域，如設置棚改專項債券和土地專項債券債務限額指標。

（四）完善信用評級機制制度

完善信用評級機制制度，將第三方等監管機構納入地方政府債務監管體系，建立完善的、具有中國特色的、切實可行的地方政府債信用評級體系，對地方政府債務進行有效的市場監督和約束。首先，完善信用評級制度的相關規章制度建設，規范選擇信用評級機構的流程，確保其科學性、合理性。其次，充分發揮評級機構作用，加強對評級機構的監管，確保第三方評級機構的獨立性和公正性，杜絕人為作用影響信用評級結果。再次，提高信用評級機構的專業性，科學合理選擇信用評級標準和指標，從收入彈性因素和支出彈性因素關注可量化標準。最后，引入多評級制度，對同一政府債券進行評級，實事求是反應地方政府債務的信用評級水平，進一步增加信用評級結果的可信性。

（五）厘清監督部門職責

厘清相關監督部門職責，防止部門職責交叉，科學劃分監督管理權限，明確相關部門職責，提高解決債務危機的效率。同時，提高相關部門的專業水平，確保出現債務危機時能第一時間采取有效措施，防止債務危機擴大化。科學合理劃分地方政府債務監督管理機構的職責是保證地方政府債務風險防控的前提。化解和防控地方政府債務風險，要充分明確部門職責，確保權力和職責相匹配。此外，為保證在地方政府債務管理上的權責匹配，建議構建地方政府債務聯席制度，承擔地方政府債務計劃制定、監管、信息披露以及風險處置等職能。該聯席制度協同財政、債務主管部門、發改、人行、銀監機構等多個部門，詳細規定各個部門的職責，防止部門之間職責交叉和推諉扯皮的現象發生，共同做好地方政府債務的管理工作，從而實現地方政府債務風險防控的多部門治理效率最大化。

（六）規范和完善地方政府債務信息披露機制

加強信息披露，以法律法規的形式進一步規范和完善地方政府債務信息披露機制，明確地方政府債務信息披露的標準、內容以及不按要求披露的處理辦法等信息。建立公開的地方債務的信息動態披露系統，廣泛接受投資者和公眾的監督，披露最新政府債務信息、投資項目進展情況、未來資金回報率等相關信息，由債務主管部門定期出具詳細的地方政府債務年度報告并按要求披露，為債務信息使用者提供詳細的第一手資料。相關監管部門應充分發揮職能作用，加大監督檢查力度，保證政府債務信息披露的準確性和及時性，提高信息的透明度。充分發揮各部門及公眾的監督作用，形成及時披露、按時反饋、積極整改的鏈條。

（七）完善地方政府債券的風險應對處置機制

第一，充分發揮市場化機構的作用，引入債券保險制度，完善地方政府債券的風險應對處置機制。市場化機構的參與是防范地方政府債務風險的重要手段，其風險分攤機制具有重要意義。建議科學規劃，逐步建立起合理的地方政府債券保險制度，通過合理的定價和風險分擔機制，實現地方政府債券的風險轉移和分散，提高地方政府債券的穩定性。第二，規范債務危機管理，采取切實可行的方案，及時化解危機。繼續探索、科學合理設計化解債務危機的方案，面對債務危機，地方政府需要采取科學有效的措施應對，如拓寬財源渠道以改善財政狀況，優化支出結構減少次要預算項目開支，處置政府資產多渠道籌集資金，必要時向上級部門申請臨時救助。第三，增強地方政府融資能力，在合理控制風險的同時，提高地方債券發行限額，賦予地方政府更多的可用財力。提升地方政府債券發行和使用的市場化進程，促進投資主體多元化，進而分散債券風險。