養(yǎng)老服務(wù)財政支持政策匹配度研究*
——以S省為例

王素芬 姜睿軒 朱德云

一、引言與文獻(xiàn)綜述

隨著人口老齡化和家庭小型化趨勢的發(fā)展，養(yǎng)老問題逐步成為全社會最關(guān)心的問題之一。人口老齡化是世界性挑戰(zhàn)，我國老年人口數(shù)量不斷攀升、人口出生率持續(xù)降低，應(yīng)對老齡化任務(wù)加重。進(jìn)入21 世紀(jì)以來，老齡化進(jìn)程加快，統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截至2019 年底，全國65 歲及以上人口數(shù)為1.76 億，占總?cè)丝诘?2.57%，與之形成鮮明對比的是人口出生率與人口自然增長率卻在下降，2019 年我國人口出生率僅為10.48‰，人口自然增長率為3.34‰。家庭規(guī)模小型化使得子女贍養(yǎng)父母的壓力增大，傳統(tǒng)的養(yǎng)老功能受到威脅，加快轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)養(yǎng)老觀念，推進(jìn)建設(shè)養(yǎng)老服務(wù)社會支持體系，是應(yīng)對老齡化挑戰(zhàn)的必然選擇。

目前我國養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展還不成熟，迫切需要政府相關(guān)政策的引導(dǎo)和支持。養(yǎng)老服務(wù)具有準(zhǔn)公共品的特點，財政支持政策應(yīng)發(fā)揮更大作用，不斷調(diào)整和優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，精準(zhǔn)識別政策需求，提高養(yǎng)老服務(wù)財政支持政策的供需匹配度，促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展。通過財政政策支持養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展，不僅可以緩解社會養(yǎng)老負(fù)擔(dān)、增進(jìn)民生福祉，而且能夠提高養(yǎng)老服務(wù)市場化水平，補足產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的“短板”，為經(jīng)濟發(fā)展增添新動能。

少子老齡化導(dǎo)致養(yǎng)老壓力加大，財政支持政策必然要做出相應(yīng)的調(diào)整，才能保證養(yǎng)老服務(wù)系統(tǒng)的可持續(xù)性。國內(nèi)外學(xué)者對此進(jìn)行了大量的研究，形成了許多有借鑒意義的成果。已有研究主要從養(yǎng)老服務(wù)的財政支持政策方式、財政支持政策對象，財政支持政策效果等方面進(jìn)行了深入分析。

（一）財政支持政策方式

養(yǎng)老服務(wù)的財政支持政策主要有財政支出政策和稅收政策兩大類。財政支出政策主要起到對基本養(yǎng)老服務(wù)的兜底作用，Zeynab（2012）認(rèn)為應(yīng)減少財政直接投資養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)，鼓勵養(yǎng)老服務(wù)私有化，通過政府購買養(yǎng)老服務(wù)而不是直接提供的形式，可以提高財政資金使用效益（Schmid，1994；蘇明等，2010；Chester 等，2010；Sotos&García，2012），政府則負(fù)責(zé)制定養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)管養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)，養(yǎng)老服務(wù)市場化是大勢所趨，要轉(zhuǎn)變財政投入方式，引導(dǎo)市場解決養(yǎng)老供需矛盾（Stolt et al.，2011；楊復(fù)衛(wèi)，2018）。Siciliani（2014）則表明政府應(yīng)通過法律形式為養(yǎng)老服務(wù)提供制度保障，并通過長期照料保險基金、國家醫(yī)療保險和醫(yī)療補助等多渠道籌措財政資金。稅收政策的合理使用能夠吸引更多資源參與養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)，Okamoto（2007）指出，可通過提高消費稅稅率等稅收改革措施來提高應(yīng)對老齡化的財力。漆亮亮（2015）對促進(jìn)機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的現(xiàn)有稅收政策進(jìn)行了歸納分析，并提出稅收優(yōu)惠政策的未來調(diào)整方向。財政支出政策與稅收政策各有側(cè)重點，相互協(xié)調(diào)配合，才能促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展（白景明，2014）。

（二）財政支持政策對象

目前財政支持政策對象主要是養(yǎng)老機構(gòu)，對社區(qū)、居家養(yǎng)老服務(wù)的財政投入相對較少，導(dǎo)致目前居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施缺乏、維護(hù)不到位，服務(wù)項目及內(nèi)容落后（王志華，2019）。社區(qū)、居家養(yǎng)老不僅是老人“就近養(yǎng)老”的最佳選擇，也是“低成本、高社會收益”的養(yǎng)老方式（楊翠迎等，2018），但現(xiàn)實情況是社區(qū)、居家養(yǎng)老缺乏相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施條件，無論是硬件設(shè)施還是智慧養(yǎng)老的軟件投入，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足老年人居家養(yǎng)老服務(wù)的需求（李寶娟、孫曉杰，2019）。就養(yǎng)老機構(gòu)而言，民辦與公辦、營利性與非營利性的養(yǎng)老機構(gòu)政策差距較大（郭佩霞、胡彬，2018），應(yīng)規(guī)范和優(yōu)化對不同養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的財稅政策（周清，2011），承認(rèn)養(yǎng)老機構(gòu)的合理獲利，加大對養(yǎng)老服務(wù)業(yè)軟件建設(shè)的財稅扶持力度（張俊、何東，2011）。有不少學(xué)者主張財政支持政策應(yīng)轉(zhuǎn)向需方，補助有養(yǎng)老需求的老年群體及其家庭，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展較好的地方財政資金投入上都重在補需方（Doty，1986；朱鳳梅、游茂，2018）。

（三）財政支持政策效果

政府在養(yǎng)老服務(wù)中主要起到兜底的作用（于戈、劉曉梅，2011），滿足老年人較低層次的養(yǎng)老需求。從總體來看，發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)仍需要加大政府的財政投入力度（張時飛，2009），分區(qū)域來看，城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間財政補貼的差別較大（覃詩奕，2017；張世青等，2015），特別是在貧困地區(qū)，有限的財政投入很難支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展，加劇了各地的差異化（田佳，2019）。要通過各主管部門的協(xié)調(diào)與合作，促進(jìn)養(yǎng)老扶持政策之間有效銜接，避免財政資金投入的浪費（魯於、程煜，2017）。

學(xué)者們的研究表明養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展需要多方面的政策支持，養(yǎng)老服務(wù)準(zhǔn)公共品的特性決定了財政支持政策的必要性和重要性，黨中央、國務(wù)院高度重視養(yǎng)老服務(wù)工作，各地方政府也出臺了一系列促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的財政支持政策，但在現(xiàn)實中仍然存在許多問題，比如資金投入規(guī)模不足、財政支出結(jié)構(gòu)不均衡、政策手段不合理等，究其癥結(jié)在于財政支持政策與養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展需求不匹配，我國漸進(jìn)式改革的實踐經(jīng)驗表明，政策支持必須與發(fā)展階段相適應(yīng)，才能更好地促進(jìn)發(fā)展。以往研究中對兩者之間匹配程度的分析較為缺乏，本文的邊際貢獻(xiàn)在于將控制論中的灰色系統(tǒng)理論應(yīng)用到構(gòu)建財政支持政策與養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展匹配度模型中，通過對養(yǎng)老服務(wù)系統(tǒng)與財政支持政策系統(tǒng)的灰色關(guān)聯(lián)度研究，從存量與增量兩個角度探討兩者的匹配問題。

二、財政支持政策選擇與匹配度模型構(gòu)建

養(yǎng)老服務(wù)屬于準(zhǔn)公共品，具有較為典型的“擁擠效應(yīng)”，地方政府在養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)品供給中承擔(dān)主體責(zé)任，但也需要利用市場機制有效配置財政資源。

（一）養(yǎng)老服務(wù)市場的供求分析

用線性函數(shù)來簡化養(yǎng)老服務(wù)的需求和供給曲線，如式（1）（2）所示。

其中Qd、Qs分別代表養(yǎng)老服務(wù)的需求量和供給量，P 代表價格，a、b、c、d 均為大于0 的常數(shù)。由（1）（2）式可以推知均衡價格為：

若要使養(yǎng)老服務(wù)的均衡價格較低，以滿足大多數(shù)老年人的需求，則（3）式分子（a-c）的數(shù)值需盡可能小，分母（b+d）的數(shù)值盡可能大。從養(yǎng)老服務(wù)需求函數(shù)來看，a 代表自然狀態(tài)需求量，即價格為0 時，養(yǎng)老服務(wù)的需求量。從養(yǎng)老服務(wù)供給函數(shù)來看，c 代表自然狀態(tài)供給量，即價格為0 時，養(yǎng)老服務(wù)的供給量。兩者之間的差距越小，則均衡價格越低。養(yǎng)老服務(wù)自然狀態(tài)需求量主要取決于老年人口數(shù)量，隨著老齡化程度加深，可以預(yù)見a 的數(shù)值有逐漸增加的趨勢，因此減小分子值的可行方法就是增大c 的取值，即增加自然狀態(tài)供給量。由于此時價格為0，即此時的供給是非營利的，必須依靠政府的財政支持，通過政府直接供給或者政府購買的方式來增加市場的供給意愿。對分母而言，b、d 分別反映出養(yǎng)老服務(wù)需求量、供給量對價格的敏感程度，當(dāng)養(yǎng)老服務(wù)存在的替代品越多，則需求彈性就會越大，比如機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)是對社區(qū)、居家養(yǎng)老的替代。由于養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)投資較大，回報周期長，因此短期內(nèi)其供給彈性較小，要提高供給彈性，必須減少產(chǎn)品供給的生產(chǎn)成本，采用先進(jìn)的技術(shù)手段或轉(zhuǎn)換服務(wù)提供方式都是可行路徑。

（二）財政支持政策的選擇與匹配

上述分析表明，養(yǎng)老服務(wù)均衡價格下降有需求側(cè)和供給側(cè)兩條實現(xiàn)路徑，需求路徑中，養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)品多樣化是提高需求彈性的有效手段，此時b 的數(shù)值增加；供給路徑中，增加自然狀態(tài)供給量和提高供給彈性都可以降低均衡價格，此時c和d 的數(shù)值都會增加。而養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)品多樣化的實現(xiàn)，一方面需要老年群體改變養(yǎng)老觀念，更為重要的是政府要為產(chǎn)品多樣化提供足夠的資金和政策支持。養(yǎng)老服務(wù)財政支持政策的選擇過程如圖1 所示。

圖1：養(yǎng)老服務(wù)財政支持政策的選擇

圖2：財政支持政策與養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展匹配過程圖

圖1 中縱坐標(biāo)表示養(yǎng)老服務(wù)價格，橫坐標(biāo)表示養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)品數(shù)量。初始供給曲線和需求曲線分別為S1和D1，此時兩者的交點是E0，對應(yīng)的均衡價格和數(shù)量分別為P0和Q0。當(dāng)養(yǎng)老服務(wù)需求增加時，需求曲線向右移動變?yōu)镈2，如果此時財政支持政策選擇補需方，供給保持不變，則均衡點變?yōu)镋1 點，對應(yīng)的均衡價格和數(shù)量分別為P1和Q1，則需要將Q1（P1-P0）的財政補貼發(fā)放到養(yǎng)老服務(wù)需求者手中，即圖中矩形陰影P1E1AP0的面積（A 點為E1Q1和P0E2的交點）。從圖1 中可以看出，由于供給曲線缺乏彈性，此時養(yǎng)老服務(wù)數(shù)量的增加遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于價格的提升，要維持價格不變只有增加供給，若供給曲線向右移動變?yōu)镾2，新的均衡點變?yōu)镋2，此時價格維持在P0，而均衡數(shù)量增加為Q2，供給方在此價格下實際愿意提供的養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)品數(shù)量僅為Q0，政府需要將P0（Q1-Q0）的財政補貼給予供給方，即圖1 中矩形陰影E0E2Q2Q0的面積。如果需求狀況發(fā)生變化，政府能夠通過財政支持政策給予完全補貼時，無論是補需方還是補供方，都可以維持養(yǎng)老服務(wù)均衡價格不變，則養(yǎng)老服務(wù)市場的供求曲線都會變?yōu)樗骄€，即圖1 中的虛線S3或者D3，此時的供求彈性都會變得無限大。補需方時可以使老年群體精準(zhǔn)受益，而補供方時可以使養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)品均衡數(shù)量增加，使受益群體范圍增大。現(xiàn)實中財政支持政策的選擇要比理論分析中更為復(fù)雜，不同的財政支持政策方式對于供需雙方而言，作用的效果也會各有差異，財政支持政策的匹配度越高，則養(yǎng)老服務(wù)水平越高，主要體現(xiàn)在受益人群范圍增大和人均養(yǎng)老服務(wù)獲得數(shù)量的增多。只有財政支持政策良性匹配養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的需要，才能使養(yǎng)老服務(wù)水平不斷提高。財政支持政策與養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展匹配過程如圖2 所示。

（三）養(yǎng)老服務(wù)財政支持政策匹配度模型構(gòu)建

由于養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展和財政支持政策改革的漸進(jìn)性，其相關(guān)信息連續(xù)性程度較低，樣本數(shù)據(jù)有限，而灰色關(guān)聯(lián)度分析正適用于小樣本、貧信息數(shù)據(jù)分析，該分析方法根據(jù)不同數(shù)據(jù)序列之間的空間幾何形狀相似程度來計算關(guān)聯(lián)度，以養(yǎng)老服務(wù)系統(tǒng)數(shù)據(jù)為參考序列，以財政支持政策作為比較序列，構(gòu)建財政支持政策與養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的匹配度模型，過程如下。

用序列數(shù)據(jù)YLi=（yli（1）、yli（2）......yli（n））代表養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展水平，CZj=（czj（1）、czj（2）......czj（n））表示財政支持政策，yli（n）、czj（n）括號中的n 代表年份序號。

1.灰色絕對關(guān)聯(lián)度

首先對序列數(shù)據(jù)進(jìn)行始點零像化處理，即：

得出養(yǎng)老服務(wù)系統(tǒng)與財政支持政策系統(tǒng)的灰色絕對關(guān)聯(lián)度為：

2.灰色相對關(guān)聯(lián)度

首先對序列數(shù)據(jù)進(jìn)行初值化處理，即：

其次按照公式（4）（5）的方法對初值變換后的數(shù)據(jù)進(jìn)行始點零像化處理，計算始點零像化后數(shù)據(jù)序列差值，其中，得出養(yǎng)老服務(wù)系統(tǒng)與財政支持政策系統(tǒng)的灰色相對關(guān)聯(lián)度為：

3.灰色綜合關(guān)聯(lián)度

通過灰色絕對關(guān)聯(lián)度、灰色相對關(guān)聯(lián)度和灰色綜合關(guān)聯(lián)度三個指標(biāo)的計算對財政支持政策與養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的匹配度進(jìn)行分析。灰色絕對關(guān)聯(lián)度側(cè)重序列數(shù)據(jù)空間幾何圖形的匹配性，是對數(shù)據(jù)絕對量或存量的分析；灰色相對關(guān)聯(lián)度側(cè)重于各指標(biāo)序列相對于初始點的變化速度匹配性，是對數(shù)據(jù)相對量或增量的分析；綜合關(guān)聯(lián)度則強調(diào)序列之間的綜合匹配性。如果關(guān)聯(lián)度較大，則認(rèn)為財政支持政策能夠促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展，兩者之間的匹配度較高，如果關(guān)聯(lián)度較小，則認(rèn)為匹配度較低。用L 統(tǒng)一表示關(guān)聯(lián)度，關(guān)聯(lián)度數(shù)值與匹配度之間的對應(yīng)關(guān)系如表1 所示。

表1 養(yǎng)老服務(wù)財政支持政策匹配度界定

三、樣本選擇與實證檢驗

選取S 省作為分析樣本，綜合考慮指標(biāo)數(shù)據(jù)的連續(xù)性和可獲得性，梳理歷年中國民政統(tǒng)計公報及S 省民政統(tǒng)計年鑒，選取2007-2017 年統(tǒng)計數(shù)據(jù)作為分析的觀測數(shù)據(jù)。養(yǎng)老服務(wù)水平采用城市養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)單位數(shù)等11 項指標(biāo)作為代理變量，財政支持政策采用城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金支出等5 項指標(biāo)作為代理變量。具體變量名稱及說明參見表2。

表2 養(yǎng)老服務(wù)系統(tǒng)與財政支持系統(tǒng)變量選取說明表

（一）樣本描述性分析

圖3：養(yǎng)老相關(guān)組織時序變化趨勢圖

養(yǎng)老服務(wù)系統(tǒng)中城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)單位數(shù)、社區(qū)服務(wù)中心數(shù)及收養(yǎng)性單位數(shù)時序變化趨勢如圖3 所示。可以看出，2013 年之前S 省城市養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)數(shù)和收養(yǎng)性單位數(shù)一直處于逐年增加趨勢，而農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)數(shù)一直處于逐年減少狀態(tài)。2013 年之后，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)和收養(yǎng)性單位數(shù)呈現(xiàn)明顯下降趨勢，與之形成鮮明對比的是社區(qū)服務(wù)中心數(shù)顯著增加。這與該省財政政策的出臺密切相關(guān)，社區(qū)居家養(yǎng)老是重要的養(yǎng)老模式，同時又是我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的短板，推進(jìn)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展，是提升我國養(yǎng)老服務(wù)整體發(fā)展水平的關(guān)鍵。自2013年起，S 省財政每年拿出專項資金，大力推進(jìn)養(yǎng)老設(shè)施和養(yǎng)老服務(wù)組織的發(fā)展，重點支持居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，成效顯著。

草甘膦自1985年在中國登記使用，目前登記狀態(tài)有1347種藥。這種滅生性除草劑種類并不多，有草甘膦、百草枯、草銨膦，各有優(yōu)缺點。近日，江西公布有三批次茶葉被檢測出草甘膦檢出值超標(biāo)。為什么國內(nèi)市場草甘膦也不能很快被更安全的草銨膦替代？答案就在草甘膦與草銨膦的成本對比之中。從成本上看，一噸草甘膦的價格大約在2萬元，而一噸草銨膦的價格大約在15萬元。兩者之間的價格鴻溝就是橫亙在茶農(nóng)眼前的天塹。

圖4：城鄉(xiāng)養(yǎng)老機構(gòu)職工數(shù)與床位數(shù)時序變化趨勢圖

城鄉(xiāng)養(yǎng)老機構(gòu)職工數(shù)和床位數(shù)時序變化趨勢如圖4 所示。圖4 中城市養(yǎng)老機構(gòu)職工數(shù)與床位數(shù)均基本呈現(xiàn)為遞增序列，而農(nóng)村養(yǎng)老機構(gòu)職工數(shù)與床位數(shù)為震蕩序列，自2007-2017 年先增加后減少，2013 年前一直小幅增加，2013 年之后則逐年下降，僅在2016 年農(nóng)村養(yǎng)老機構(gòu)職工數(shù)相比2015 年有所增加，但2017年又下降到低于2015 年的水平。單從農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的相關(guān)數(shù)據(jù)來看，農(nóng)村地區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)供給總水平在下降，另一方面，我國2019 年城鎮(zhèn)化率已達(dá)到60.60%，而在城鎮(zhèn)化過程中，農(nóng)村青壯年人口遷移到城市地區(qū)逐步成為新市民，而老年人口則由于生活習(xí)慣、思想觀念等原因留守在農(nóng)村，導(dǎo)致其老齡化程度加劇，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展任重而道遠(yuǎn)。

圖5：養(yǎng)老參保數(shù)與養(yǎng)老金社會化發(fā)放數(shù)時序變化趨勢圖

養(yǎng)老服務(wù)系統(tǒng)中城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老參保數(shù)、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老參保數(shù)、養(yǎng)老金社會化發(fā)放數(shù)時序變化趨勢如圖5 所示。城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險參保數(shù)與養(yǎng)老金社會化發(fā)放數(shù)呈現(xiàn)逐年穩(wěn)步上升態(tài)勢，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老參保數(shù)在2011-2012 年有大幅變化，其主要原因是我國在2011 年啟動城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險的試點工作，有條件的地方則采取與新農(nóng)保合并實施的方式，S 省的城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老參保數(shù)即為合并實施后的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，大大推進(jìn)了養(yǎng)老保險城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的進(jìn)程。

財政支持系統(tǒng)中的5 項代理變量的變化趨勢如圖6 所示。可以看出，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險支出與城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險支出遞增趨勢明顯，城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險的建立實現(xiàn)了我國養(yǎng)老保險“全覆蓋”的目標(biāo)，對縮小城鄉(xiāng)差距，維護(hù)社會公平具有重大意義，但與職工基本養(yǎng)老保險支出相比較，支出水平較低，兩者之間差距較大。收養(yǎng)性單位基建投資與社區(qū)服務(wù)機構(gòu)基建投資總體呈現(xiàn)出先增加后減少的變動趨勢，行政事業(yè)單位離退休費基本為遞增序列。

圖6：財政支持系統(tǒng)變量時序變化趨勢圖

（二）養(yǎng)老服務(wù)財政支持政策匹配度計算

構(gòu)建養(yǎng)老服務(wù)系統(tǒng)與財政支持系統(tǒng)的時間序列數(shù)據(jù)矩陣，分別計算養(yǎng)老服務(wù)系統(tǒng)與財政支持政策系統(tǒng)的灰色絕對關(guān)聯(lián)度、灰色相對關(guān)聯(lián)度和灰色綜合關(guān)聯(lián)度。

1.灰色絕對關(guān)聯(lián)度的計算

根據(jù)養(yǎng)老服務(wù)財政支持政策匹配度模型，以養(yǎng)老服務(wù)系統(tǒng)時序數(shù)據(jù)作為參考序列，財政支持系統(tǒng)數(shù)據(jù)作為比較序列，計算出兩者的灰色絕對關(guān)聯(lián)度矩陣E。

表3 財政支持系統(tǒng)對養(yǎng)老服務(wù)系統(tǒng)的絕對匹配度

2.灰色相對關(guān)聯(lián)度的計算

對養(yǎng)老服務(wù)系統(tǒng)和財政支持系統(tǒng)的時序數(shù)據(jù)進(jìn)行灰色相對關(guān)聯(lián)度計算后得到相對關(guān)聯(lián)度矩陣R。

從相對關(guān)聯(lián)度矩陣R 來看，依行分析時，cz5（社區(qū)服務(wù)機構(gòu)基建投資）與養(yǎng)老服務(wù)系統(tǒng)的關(guān)聯(lián)度最高，其平均值為0.6779，這與S 省多年來財政重點扶持政策密不可分①民政部統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2013 年S 省社區(qū)服務(wù)中心數(shù)為1039 個，2019 年增加到1322 個，社區(qū)日間照料床位數(shù)2013 年為5.7828 萬張，2016 年增加到15.8869 萬張，增長近2 倍；社區(qū)留宿照料床位數(shù)2013年為1.9010 萬張，2016 年增加到19.0504 萬張，增長至原來的10 倍，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給能力大大增強。，最低為cz2（城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老支出），其平均值為0.5363；依列分析時，yl10（城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老參保數(shù)）與財政支持系統(tǒng)的關(guān)聯(lián)度最高，其平均值為0.7533，最低為yl4（農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)數(shù)），其平均值為0.5174；依元素分析，關(guān)聯(lián)度矩陣中共有55 個元素，數(shù)值在0.90-1.00 之間的有3 個，其中cz1與yl10之間關(guān)聯(lián)度最高，為0.9306，有9 個數(shù)值在0.75-0.90 之間，13 個數(shù)值在0.60-0.75 之間，30 個數(shù)值在0.00-0.60 之間，相對關(guān)聯(lián)度總體均值為0.6364，從相對量來看，財政支持系統(tǒng)對養(yǎng)老服務(wù)系統(tǒng)的匹配度為中等水平。從兩者的匹配趨勢來看，財政支持系統(tǒng)增量對養(yǎng)老服務(wù)系統(tǒng)增量的匹配程度高于存量匹配度。具體指標(biāo)之間的匹配度如表4 所示。

表4 財政支持系統(tǒng)對養(yǎng)老服務(wù)系統(tǒng)的相對匹配度

3.灰色綜合關(guān)聯(lián)度的計算

根據(jù)公式（11），側(cè)重存量政策匹配度時，設(shè)定調(diào)整系數(shù)θ 取值為0.7，計算出養(yǎng)老服務(wù)系統(tǒng)與財政支持系統(tǒng)的灰色綜合關(guān)聯(lián)度矩陣P1。

側(cè)重增量政策匹配度時，設(shè)定調(diào)整系數(shù)θ 取值為0.3，則可計算得出養(yǎng)老服務(wù)系統(tǒng)與財政支持系統(tǒng)的灰色綜合關(guān)聯(lián)度矩陣P2。

從矩陣P1和P2中可以看到，側(cè)重存量政策匹配度時，灰色綜合關(guān)聯(lián)度平均值為0.5985，其匹配程度較低，側(cè)重增量政策匹配度時，灰色綜合關(guān)聯(lián)度平均值為0.6202，匹配度中等。因此，總體而言S 省的財政支持政策對養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的匹配程度不高，但從邊際分析來看，已經(jīng)向更高的匹配度發(fā)展。財政支持政策存在邊際改善趨勢，灰色相對關(guān)聯(lián)度矩陣與灰色絕對關(guān)聯(lián)度矩陣的差值矩陣Δ 如下所示。

差值矩陣Δ 中的元素78.18%為正值，21.82%為負(fù)值，財政支持政策的邊際改善趨勢明顯，對矩陣的列元素進(jìn)行求和可知yl1（城市養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)數(shù)）的匹配度改善效應(yīng)最為明顯，累積差值為0.7090，改善程度為70.90%，yl4（農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)數(shù)）、yl5（農(nóng)村養(yǎng)老機構(gòu)職工數(shù)）、yl6（農(nóng)村養(yǎng)老機構(gòu)床位數(shù)）三列的元素均為正值，但累積改善程度不高，三項累積差值僅為0.3205；對矩陣的行元素進(jìn)行求和時，cz5（社區(qū)服務(wù)機構(gòu)基建投資）的匹配度改善效應(yīng)最為明顯，累積差值為1.4072，改善程度為140.72%；財政支持系統(tǒng)總體累積差值為2.9846，改善程度為298.46%。這些數(shù)據(jù)表明，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)仍然是經(jīng)濟社會發(fā)展中的短板，農(nóng)村養(yǎng)老主要依靠家庭養(yǎng)老和土地保障，隨著農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化，農(nóng)村家庭逐漸出現(xiàn)“空心化”，農(nóng)村留守老人的基本養(yǎng)老照護(hù)難以獲得。盡管在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)已經(jīng)取得了不小的進(jìn)步，但相對于城市而言，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)資源較為匱乏，農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展還有很大的改善空間，迫切需要財政政策的支持，社區(qū)服務(wù)機構(gòu)建設(shè)在促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)系統(tǒng)發(fā)展方面正向作用明顯，極大地提高了財政支持系統(tǒng)的匹配度。

四、結(jié)論與政策建議

通過選取S 省2007-2017 年相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，構(gòu)建養(yǎng)老服務(wù)系統(tǒng)與財政支持系統(tǒng)的匹配度模型，實證檢驗后得出兩點結(jié)論：

1.從存量角度看，財政支持政策對養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的絕對匹配度較低，目前的財政支持政策還無法有效發(fā)揮促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的作用，這一方面是由于財政支持政策發(fā)揮作用存在時滯效應(yīng)，如S 省社區(qū)服務(wù)中心數(shù)在2015-2017 年間是逐年增加的，但對應(yīng)期間的基建投資是逐年減少的，社區(qū)服務(wù)中心數(shù)的增加是由于2012-2014 年基建投資的持續(xù)增加；另一方面財政直接投資會產(chǎn)生“擠出效應(yīng)”，養(yǎng)老機構(gòu)的建設(shè)和運營具有初始投資大、回報周期長的特點，高額投資與市場回報之間存在天然的周期差，缺乏市場意識和經(jīng)營意識必然增加養(yǎng)老機構(gòu)投資與經(jīng)營風(fēng)險。政府直接投資興辦養(yǎng)老機構(gòu)，在養(yǎng)老服務(wù)定價上擁有絕對優(yōu)勢，對民辦養(yǎng)老機構(gòu)產(chǎn)生了一定的“擠出效應(yīng)”，導(dǎo)致公辦養(yǎng)老機構(gòu)擁擠排隊，民辦養(yǎng)老機構(gòu)入不敷出，從而阻滯財政支持政策發(fā)揮作用。

2.從增量角度看，財政支持政策對養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的相對匹配度中等，財政支持政策存在邊際改善趨勢。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老參保數(shù)及城市養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)數(shù)改善效應(yīng)最為明顯。城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險的資金來源特點決定了其對財政支持的依賴程度較高，財政支持政策將會極大地促進(jìn)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老參保數(shù)的增加，城市養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)數(shù)的增加一方面是政府根據(jù)人口遷移而進(jìn)行的合理布局和規(guī)劃，另一方面，養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)建設(shè)需要較好的配套設(shè)施，相比農(nóng)村地區(qū)，城市的比較優(yōu)勢更為明顯，且公眾養(yǎng)老觀念的改善也有助于養(yǎng)老機構(gòu)的良性運轉(zhuǎn)，農(nóng)村地區(qū)“養(yǎng)兒防老”的傳統(tǒng)觀念仍占據(jù)主要地位。

養(yǎng)老服務(wù)財政支持政策匹配度不高，存在改善空間，應(yīng)在明確各級政府養(yǎng)老服務(wù)職責(zé)和支出責(zé)任的基礎(chǔ)上，使養(yǎng)老服務(wù)財政事權(quán)與支出責(zé)任相匹配，加大養(yǎng)老服務(wù)財政投入力度，從供需兩側(cè)入手，合力提高養(yǎng)老服務(wù)財政支持政策的匹配度，促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)良性發(fā)展，我們給出如下建議：

1.供給側(cè)角度

通過財政支持政策補貼供給方，增加養(yǎng)老服務(wù)有效供給總量，優(yōu)化養(yǎng)老服務(wù)供給結(jié)構(gòu)，提高養(yǎng)老服務(wù)供給彈性。鑒于養(yǎng)老服務(wù)的受益范圍和政府提供公共服務(wù)的效率，建議把養(yǎng)老服務(wù)明確為省級事權(quán)，由省級政府制定養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展中長期規(guī)劃，統(tǒng)籌省內(nèi)養(yǎng)老服務(wù)的均衡發(fā)展。長期以來，養(yǎng)老服務(wù)財政政策傾向于扶持養(yǎng)老機構(gòu)，而大多數(shù)老年人真實偏好是社區(qū)居家養(yǎng)老，老年人的真實養(yǎng)老需求得不到滿足，養(yǎng)老機構(gòu)的床位空置率較高，無法形成有效供給，養(yǎng)老服務(wù)供給結(jié)構(gòu)過于單一，就會產(chǎn)生資源錯配的問題。此外，還要均衡城市和農(nóng)村地區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展，農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平低，老齡化程度深，迫切需要更多的財政資源支持。要改善養(yǎng)老服務(wù)的供給狀況，既要加大財政投入的規(guī)模，又要引導(dǎo)社會資金投入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，構(gòu)建政府、市場、家庭、社會組織多元化投入體系，實現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)供給的多元化、均衡化發(fā)展，一方面優(yōu)化了養(yǎng)老服務(wù)供給結(jié)構(gòu)，另一方面也能提高養(yǎng)老服務(wù)供給彈性。如果將養(yǎng)老服務(wù)供給過程分為建設(shè)和運營兩個階段，則財政支持政策應(yīng)重點補貼建設(shè)階段，運營階段要引導(dǎo)養(yǎng)老機構(gòu)主動參與市場競爭，以提升其運行效率。補貼供給方可以使養(yǎng)老機構(gòu)等得到較快發(fā)展，但也會使供給方的行為傾向于向政策提供者負(fù)責(zé)，以期獲得更多的財政資源。

2.需求側(cè)角度

財政支持政策補需方，可以使補貼政策更具有針對性，老年群體可以用獲得的財政補貼購買適宜的養(yǎng)老服務(wù)，按照弗里德曼花錢矩陣，這無疑是效率更高的一種方式。建議取消“普惠型”補貼方式，建立養(yǎng)老服務(wù)對象評估機制，綜合考慮老年人的經(jīng)濟條件、身體狀況、子女照料情況等因素逐步擴大補貼范圍，不斷提高財政補貼標(biāo)準(zhǔn)；完善稅收激勵措施，繼續(xù)實行老年人個人所得稅減免政策，對老年人購買的特定消費品免征消費稅，對贍養(yǎng)老人的家庭，子女繳納個人所得稅可以享受一定量的稅前扣除，減輕子女養(yǎng)老負(fù)擔(dān)、引導(dǎo)家庭養(yǎng)老。老年群體財政補貼標(biāo)準(zhǔn)固然受到政府可支配資源的限制，更重要的還有財政支出結(jié)構(gòu)的安排，財政支出結(jié)構(gòu)應(yīng)以地方政府轄區(qū)內(nèi)常住人口的年齡結(jié)構(gòu)變化為準(zhǔn)則進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整，更好保障老年人的生活需要。隨著我國老齡化程度加深，政府對養(yǎng)老服務(wù)投入的比例也要相應(yīng)增加。補貼需求方可以使老年群體有更多的自主選擇權(quán)，允許老年人“用腳投票”，遠(yuǎn)離服務(wù)質(zhì)量不好的養(yǎng)老供給主體，為養(yǎng)老服務(wù)市場注入更多的競爭機制。

3.養(yǎng)老服務(wù)市場角度

供需結(jié)合進(jìn)行考慮，即從養(yǎng)老服務(wù)市場角度來看，財政支持政策要與養(yǎng)老服務(wù)市場動態(tài)發(fā)展相適應(yīng)，養(yǎng)老服務(wù)市場發(fā)展也遵循一般的市場發(fā)展規(guī)律，在起步階段，非常依賴于政府提供的財政資金和政策支持，但在成長和成熟階段會有不同的發(fā)展規(guī)律，這時財政支持政策必須隨之做出適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，養(yǎng)老服務(wù)市場化進(jìn)程是必然趨勢，公共財政要回歸保基本養(yǎng)老服務(wù)的功能定位。表面看市場化價格機制的形成似乎不利于降低養(yǎng)老服務(wù)價格，但價格管制的結(jié)果往往是過剩或短缺的出現(xiàn)，市場化價格機制可以避免價格管制帶來的社會福利損失。應(yīng)根據(jù)政策評估效果建立規(guī)范的養(yǎng)老服務(wù)財政政策支持機制，將績效評估作為養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的關(guān)鍵內(nèi)容，建立科學(xué)的評價指標(biāo)體系，探索引入第三方評估，避免養(yǎng)老服務(wù)績效評估流于形式，逐步減少財政資金直接投資建設(shè)、經(jīng)營養(yǎng)老機構(gòu)，適當(dāng)增加養(yǎng)老服務(wù)購買支出、財政補貼支出比例，引導(dǎo)養(yǎng)老服務(wù)逐步走上市場化、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的道路。