監(jiān)察體制改革的制度邏輯與基本脈絡(luò)

郭世杰

(國際關(guān)系學(xué)院，北京 海淀 100091)

1993年中共中央認(rèn)為反腐敗斗爭的形勢“依然嚴(yán)峻”，2013年習(xí)近平在中央政治局常委會聽取巡視工作五年規(guī)劃時作出了反腐敗斗爭形勢“依然嚴(yán)峻復(fù)雜”的基本判斷，此后取得的“壓倒性態(tài)勢”或者“壓倒性勝利”等表述，也均未改變這一基本判斷。例如，黨的十八大以來，“經(jīng)黨中央批準(zhǔn)立案審查的省軍級以上黨員干部及其他中管干部440人，其中，十八屆中央委員、候補委員43人，中央紀(jì)委委員9人。全國紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)共接受信訪舉報1218.6萬件(次)，處置問題線索267.4萬件，立案154.5萬件，處分153.7萬人，其中廳局級干部8900余人，縣處級干部6.3萬人，涉嫌犯罪被移送司法機關(guān)處理5.8萬人”。[1]中國共產(chǎn)黨中部分高級干部的嚴(yán)重違紀(jì)、違法和犯罪案件，不僅影響黨在人民群眾心中的形象、破壞黨的事業(yè)、沖擊社會的公平正義法則和道德底線，而且還在無時無刻地警醒我們“我們過去發(fā)生的各種錯誤，固然與某些領(lǐng)導(dǎo)人的思想、作風(fēng)有關(guān)，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這方面的制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵妗！薄邦I(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性。”[2]因此，以反腐敗為核心任務(wù)的新時期監(jiān)察制度的改革與完善要特別關(guān)注體制和制度層面，要特別注意理清和把握其中的制度邏輯與基本脈絡(luò)。

一、規(guī)劃兼容的監(jiān)察制度體系

我國權(quán)力架構(gòu)中的監(jiān)察力量曾經(jīng)較為分散，專門性的監(jiān)察制度各自為戰(zhàn)，沒有形成相互配合、協(xié)調(diào)銜接的制度體系。在宏觀層面上，我們有國家的監(jiān)察制度群和黨的紀(jì)律檢查制度群兩套并行的組織架構(gòu)，都以規(guī)制和治理腐敗為目標(biāo)。在微觀層面上，國家的監(jiān)察制度群既包括行政性質(zhì)的行政監(jiān)察、審計監(jiān)察等，還包括司法性質(zhì)的檢察院的反貪、反瀆等，造成了監(jiān)察職能的疊床架屋、監(jiān)察力量的支離分散和監(jiān)察效率的低下喪失等問題。

例如，在涉及腐敗的案件查辦過程中，國家的監(jiān)察機關(guān)與黨的紀(jì)律檢查機關(guān)、審計機關(guān)、檢察機關(guān)在線索移送、證據(jù)認(rèn)定和轉(zhuǎn)換等事宜上不僅程序繁瑣復(fù)雜，而且容易出現(xiàn)重復(fù)調(diào)查、串案翻供等情況。事實上，為加強在反腐敗斗爭中的密切配合與協(xié)作，中共中央紀(jì)委、最高人民檢察院和監(jiān)察部早在1993年就聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)和檢察機關(guān)在反腐敗斗爭中加強協(xié)作的通知》，明確要求各省(自治區(qū)、直轄市)紀(jì)委、監(jiān)察廳(局)、人民檢察院、軍委紀(jì)委和軍事檢察院，中央和地方的各級紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)和檢察機關(guān)建立聯(lián)席例會制度，及時移送屬于對方管轄的案件并互相通報情況、密切配合，及時轉(zhuǎn)送屬于對方管轄的舉報材料，特定情形下可以協(xié)商案件調(diào)查的主導(dǎo)機構(gòu)或聯(lián)合調(diào)查，協(xié)商決定交叉案件是否公開報道，區(qū)分違反黨紀(jì)政紀(jì)和刑事犯罪并協(xié)調(diào)或報告上級機關(guān)來解決存在的問題。1996年中國共產(chǎn)黨第十屆中央紀(jì)律檢查委員會第六次全體會議公報明確提出，各省、自治區(qū)、直轄市都要在黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，成立由有關(guān)執(zhí)法、執(zhí)紀(jì)部門主要領(lǐng)導(dǎo)參加的反腐敗協(xié)調(diào)小組，加強對查處大案要案的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)。其中，中央反腐敗協(xié)調(diào)小組由中共中央紀(jì)委、中共中央組織部、最高人民法院、最高人民檢察院和公安部等部門組成，各個國家部委和地方省、市、縣(區(qū))也設(shè)置有不同級別的協(xié)調(diào)小組。2008年中共中央印發(fā)的《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2008—2012年工作規(guī)劃》，要求由紀(jì)委書記擔(dān)任同級黨委反腐敗協(xié)調(diào)小組組長，加強對重大案件的協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和督辦。加強紀(jì)檢、審判、檢察、公安、監(jiān)察、審計等執(zhí)紀(jì)執(zhí)法機關(guān)的協(xié)作配合，完善跨區(qū)域協(xié)作辦案及防逃、追逃、追贓機制，進一步形成懲治腐敗的整體合力。2014年中央反腐敗協(xié)調(diào)小組新設(shè)國際追逃追贓辦公室，由中共中央紀(jì)委、最高人民法院、最高人民檢察院、外交部、公安部、國家安全部、司法部和中國人民銀行等單位組成，初步形成了專門性的國際追逃追贓工作協(xié)調(diào)機制。2015年中共中央辦公廳還印發(fā)了《關(guān)于在查辦黨員和國家工作人員涉嫌違紀(jì)違法犯罪案件中加強協(xié)作配合的意見》，詳細規(guī)定了案件線索和案件的通報、移送等程序與案件查辦過程中的配合、協(xié)調(diào)機制和紀(jì)律等事項，目的在于加強紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)和公安機關(guān)在查辦黨員和國家工作人員涉嫌違紀(jì)、違法、犯罪案件中的協(xié)作配合。但這些措施多屬權(quán)宜之計，實質(zhì)上是國家的政策性規(guī)定或黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范性文件，并未形成穩(wěn)定的制度，仍然亟須籌建統(tǒng)一的國家監(jiān)察體制。

在統(tǒng)一的國家監(jiān)察體制尚未建成的制度安排下，國家的監(jiān)察機關(guān)與黨的紀(jì)律檢查機關(guān)無法實現(xiàn)兼容配合、銜接協(xié)調(diào)。一方面，原《中華人民共和國行政監(jiān)察法》(以下簡稱《行政監(jiān)察法》)賦予國家各級行政監(jiān)察機關(guān)“兩指”的實施權(quán)力，《中華人民共和國刑事訴訟法》(以下簡稱《刑事訴訟法》)則賦予國家各級檢察機關(guān)職務(wù)犯罪的偵查權(quán)力，就理論層面而言，均可以在未獲得同級黨委、紀(jì)委同意的情形下直接查辦相關(guān)案件。盡管在實踐中，各級行政監(jiān)察機關(guān)在重大決策、重要干部任免、重要項目安排和大額度資金使用等“三重一大”事項上，一般依附于同級紀(jì)委，并且最終受到同級黨委的領(lǐng)導(dǎo)。但是，檢察機關(guān)卻可以按照司法程序直接查辦中央國家機關(guān)的司局級干部和省、區(qū)、市黨委管理的干部，往往造成違紀(jì)并且同時違法的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部在未受到黨紀(jì)處分之前就被司法程序控制，從而出現(xiàn)有的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部“帶著黨籍、黨內(nèi)職務(wù)蹲監(jiān)獄”等尷尬情形。這既違背了“紀(jì)在法前”的黨內(nèi)法規(guī)與國家法律關(guān)系的基本原則，也與“黨管干部”的政治慣例相抵觸。而自黨的十八大以來，在國家審計領(lǐng)域，審計工作實現(xiàn)了對黨的機關(guān)和人大機關(guān)、行政機關(guān)等審計監(jiān)督的全覆蓋，同時嚴(yán)格執(zhí)行“紀(jì)在法前”“黨管干部”“黨的領(lǐng)導(dǎo)”等基本原則和政治慣例，在審計監(jiān)督涉及黨政領(lǐng)導(dǎo)干部時事先報告同級黨委決定。另一方面，各級政府在開展綜合性的具體業(yè)務(wù)工作時，往往設(shè)立領(lǐng)導(dǎo)小組、協(xié)調(diào)小組、聯(lián)席會議等議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，并將監(jiān)察機關(guān)和黨的紀(jì)律檢查機關(guān)共同納入其中，承擔(dān)監(jiān)督功能以滿足形式合規(guī)。例如，中央紀(jì)委、監(jiān)察部參與的各類議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的數(shù)量曾經(jīng)達到了125個，各省級紀(jì)律檢查機關(guān)參與的各類議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的數(shù)量更是達到了4619個，[1]造成了“主責(zé)、主業(yè)不清”“耕了別人的田，荒了自己的地”等職責(zé)錯位現(xiàn)象。此外，議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的日益增多，還直接導(dǎo)致了“錢穆制度陷阱”,在一個制度出現(xiàn)問題時，制定另一個制度以彌補，長此以往，制度越來越繁密但問題卻層出不窮，形成了有限的社會資源與龐大的制度需求之間的巨大張力，這也是2014年紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)全面推行內(nèi)設(shè)機構(gòu)調(diào)整的實踐背景。

因此，兼容的國家監(jiān)察制度體系要求，國家監(jiān)察機關(guān)與黨的紀(jì)律檢查機關(guān)在新時期繼續(xù)實行合署辦公，向同級黨委全面負責(zé)。統(tǒng)籌設(shè)立內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員調(diào)配，實行“一套工作機構(gòu)、兩個機關(guān)名稱”，既履行黨內(nèi)監(jiān)督職責(zé)，也承擔(dān)國家監(jiān)察職能。國家監(jiān)察機關(guān)與黨的紀(jì)律檢查機關(guān)，既是國家監(jiān)察的主體，也是黨內(nèi)監(jiān)督的主體，兩者在對象、職責(zé)范圍和手段措施等方面存在著一定范圍的重合。同時，國家監(jiān)察和黨內(nèi)監(jiān)督又各有側(cè)重，國家監(jiān)察，更多地突出國家公職特征，側(cè)重于監(jiān)察對象遵守憲法、法律、政紀(jì)等情況的監(jiān)察；黨內(nèi)監(jiān)督，則以政治紀(jì)律、組織紀(jì)律、廉潔紀(jì)律、群眾紀(jì)律、工作紀(jì)律、生活紀(jì)律為監(jiān)督的核心內(nèi)容，強調(diào)“把紀(jì)律、規(guī)矩挺在前面”。實現(xiàn)國家監(jiān)察和黨內(nèi)監(jiān)督的銜接協(xié)調(diào)，應(yīng)當(dāng)本著“不沖突、不留白”的原則，以整合反腐敗力量為目標(biāo)，獨特性、個別性的黨內(nèi)法規(guī)不妨自成一體，重要性、普遍性的黨內(nèi)法規(guī)要實現(xiàn)與國家法律的有機銜接和運行協(xié)調(diào)，[3]最終形成真正“有效管用”的國家監(jiān)察制度體系。

二、形成統(tǒng)一的國家監(jiān)察立法

《行政監(jiān)察法》的制定、修正及其實施條例的頒布，并未構(gòu)建起統(tǒng)一的行政監(jiān)察法制體系。事實上，在國家監(jiān)察法治體系方面，除了《行政監(jiān)察法》之外，我們從中央到地方，從不同部門到不同領(lǐng)域，還多頭并舉地制定和頒布了數(shù)量龐大、種類繁雜的監(jiān)察法律法規(guī)和規(guī)范性文件體系，導(dǎo)致監(jiān)察立法領(lǐng)域出現(xiàn)了碎片化、零散化甚至互相矛盾、沖突等不科學(xué)、不合理的立法現(xiàn)象。[4]

例如，在一般性監(jiān)察規(guī)定領(lǐng)域，我們不僅制定有適用于國家行政機關(guān)及其依法委托的組織、法律法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織以及它們的工作人員的《行政監(jiān)察法》，還制定有主要適用于具體司法工作領(lǐng)域的《人民法院監(jiān)察工作條例》《人民檢察院監(jiān)察工作條例》等部門規(guī)章；相應(yīng)地，在違反一般性監(jiān)察規(guī)定時應(yīng)當(dāng)接受的懲罰方面，我們不僅制定有《行政機關(guān)公務(wù)員處分條例》，還制定有《人民法院工作人員紀(jì)律處分條例》《檢察人員紀(jì)律處分條例(試行)》《關(guān)于黨的機關(guān)、人大機關(guān)、政協(xié)機關(guān)、各民主黨派和工商聯(lián)機關(guān)公務(wù)員參照執(zhí)行〈行政機關(guān)公務(wù)員處分條例〉的通知》等部門規(guī)章和規(guī)范性文件。這些與監(jiān)察制度相關(guān)的法律法規(guī)和規(guī)范性文件，不僅存在著大量的重復(fù)性規(guī)定，而且基于效力位階、工作領(lǐng)域等因素的不同還采取了不同的制定標(biāo)準(zhǔn)，亟待通過制定、修改、廢止等法律制定程序，對其進行科學(xué)整合、統(tǒng)一立法，增強其系統(tǒng)性和科學(xué)性，形成統(tǒng)一的國家監(jiān)察立法體系。

首先，鑒于監(jiān)察立法分散、立法滯后于實踐等情況，我們應(yīng)當(dāng)將《行政監(jiān)察法》升格為統(tǒng)一的國家監(jiān)察法。將行政監(jiān)察上升為國家監(jiān)察，能夠使其全部涵蓋中國共產(chǎn)黨各級機關(guān)、各級人民代表大會及其常務(wù)委員會機關(guān)、各級行政機關(guān)、中國人民政治協(xié)商會議各級委員會機關(guān)、各級審判機關(guān)、各級檢察機關(guān)、各民主黨派和工商聯(lián)的各級機關(guān)等7大類機關(guān)及其工作人員，以及承擔(dān)行政職能、生產(chǎn)經(jīng)營職能和公益服務(wù)職能的事業(yè)單位及其工作人員，做到對全體行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)察全覆蓋，避免《行政監(jiān)察法》下構(gòu)建的行政監(jiān)察體制只能監(jiān)察行政權(quán)力而無法監(jiān)察政黨、人大、政協(xié)、法院、檢察院、事業(yè)單位等主體的弊端。這一任務(wù)，隨著2018年《中華人民共和國監(jiān)察法》的制定出臺，已經(jīng)基本宣告完成。

其次，整合具有相同功能的法律法規(guī)、部門規(guī)章和規(guī)范性文件，提升其法律位階。例如，將散落在《中華人民共和國公務(wù)員法》《行政監(jiān)察法》《行政機關(guān)公務(wù)員處分條例》《人民法院監(jiān)察工作條例》《人民法院工作人員紀(jì)律處分條例》《人民檢察院監(jiān)察工作條例》《檢察人員紀(jì)律處分條例(試行)》《關(guān)于黨的機關(guān)、人大機關(guān)、政協(xié)機關(guān)、各民主黨派和工商聯(lián)機關(guān)公務(wù)員參照執(zhí)行〈行政機關(guān)公務(wù)員處分條例〉的通知》等法律法規(guī)、部門規(guī)章和規(guī)范性文件中關(guān)于公職人員行為規(guī)范、紀(jì)律處分的內(nèi)容整合起來，制定頒布統(tǒng)一的公職人員行為規(guī)范及其處分法，并確立除非有特別需要，其他法律法規(guī)部門規(guī)章和規(guī)范性文件一般不得設(shè)定任何關(guān)于公職人員行為規(guī)范和處分的內(nèi)容。這一任務(wù)，在2020年《中華人民共和國公職人員政務(wù)處分法》中基本實現(xiàn)。

再次，注重與相關(guān)法律法規(guī)、部門規(guī)章和規(guī)范性文件的銜接和協(xié)調(diào)，例如國家監(jiān)察法治體系的建立和健全，離不開其配套規(guī)定或者實施細則以細化其原則性、概括性規(guī)范，離不開完善的《中華人民共和國刑法》(以下簡稱《刑法》)、《刑事訴訟法》等與反腐敗密切相關(guān)的法律，以形成制度完備、內(nèi)容齊全、銜接協(xié)調(diào)和運行有效的監(jiān)察法治體系。

此外，2014年，黨的十八屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》將“完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”與“完備的法律規(guī)范體系”“高效的法治實施體系”“嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系”和“有力的法治保障體系”相提并論，共同納入中國特色社會主義法治體系，作為全面推進依法治國的總目標(biāo)。[5]我們還應(yīng)當(dāng)特別注意到，在反腐敗斗爭領(lǐng)域，黨內(nèi)法規(guī)多于國家法律的現(xiàn)狀決定了我們要在梳理現(xiàn)有相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)的基礎(chǔ)上，按照成熟一項、制定一項的原則，適時將相關(guān)的黨內(nèi)法規(guī)上升為國家法律，[6]為完善的國家監(jiān)察法治體系提供相應(yīng)的輔佐和保障體系，務(wù)實有效地推進國家監(jiān)察體制的改革與完善。例如，自黨的十八大以來，我們制定和頒布了許多行之有效的黨風(fēng)廉政建設(shè)法規(guī)制度，可以在條件成熟時轉(zhuǎn)化為國家法律，也可以嘗試在整合《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》等實質(zhì)上具有調(diào)節(jié)和規(guī)范黨的和非黨的組織及其工作人員的問責(zé)規(guī)定的基礎(chǔ)上，制定出臺統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任追究法，實現(xiàn)政黨政治的法治化。

三、建立高效的國家監(jiān)察機構(gòu)

《行政監(jiān)察法》由第八屆全國人大常委會審議通過并由中華人民共和國主席令予以公布，在位階上屬于一般法律，在性質(zhì)上屬于行政監(jiān)察，因而存在著監(jiān)察范圍過窄、監(jiān)察手段單一等弊端，未能建構(gòu)起高效、權(quán)威的監(jiān)察機構(gòu)和統(tǒng)一、全面的國家監(jiān)察制度體系。

例如，《行政監(jiān)察法》第4章“監(jiān)察機關(guān)的權(quán)限”存在著對行政監(jiān)察機關(guān)授權(quán)不充分、不全面的問題，為彌補其不足，《行政監(jiān)察法》第22條規(guī)定：“監(jiān)察機關(guān)在辦理行政違紀(jì)案件中，可以提請公安、審計、稅務(wù)、海關(guān)、工商行政管理等機關(guān)予以協(xié)助。”于是，監(jiān)察機關(guān)在實施監(jiān)察或者查辦案件的過程中，常常由于缺乏相應(yīng)權(quán)限或手段而需要請求其他機關(guān)予以協(xié)助，在涉及財政、財務(wù)等事項時向?qū)徲嫏C關(guān)請求審計手段協(xié)助，在涉及稅務(wù)等事項時向稅務(wù)機關(guān)請求稅務(wù)稽查手段協(xié)助，等等。此外，從字面含義解釋的角度出發(fā)，我們還能夠合乎邏輯地推出，監(jiān)察機關(guān)的請求協(xié)助對象只能是公安、審計、稅務(wù)、海關(guān)、工商行政管理等典型意義上的行政機關(guān)，而并不包括履行刑事偵查、案件檢察、審判等司法職能時的公安機關(guān)、檢察機關(guān)和審判機關(guān)。更為重要的是，第22條的規(guī)定使用了允許性的“可以”而非強制性的“應(yīng)當(dāng)”或“有權(quán)”，并且在公安、審計、稅務(wù)、海關(guān)、工商行政管理等機關(guān)拒絕提供協(xié)助時，也沒有設(shè)定相應(yīng)的救濟措施。監(jiān)察工作的效率和權(quán)威，很大程度上在向各個機關(guān)請求協(xié)助以及被拒絕的過程中消磨殆盡。

此外，《行政監(jiān)察法》第20條第3項規(guī)定，監(jiān)察機關(guān)在調(diào)查違反行政紀(jì)律行為時，可以根據(jù)實際情況和需要“責(zé)令有違反行政紀(jì)律嫌疑的人員在指定的時間、地點就調(diào)查事項涉及的問題作出解釋和說明，但是不得對其實行拘禁或者變相拘禁”。監(jiān)察機關(guān)的這項權(quán)力在學(xué)界被簡稱為“兩指”，飽受批評，充滿爭議。因為，根據(jù)《中華人民共和國立法法》第8條和第9條的規(guī)定，“兩指”是限制人身自由的強制措施，屬于司法制度事項，必須由全國人大及其常委會制定法律予以規(guī)定，且依據(jù)一般法治理念，實質(zhì)上涉及限制、剝奪人身自由的措施，均應(yīng)當(dāng)由諸如《刑法》《刑事訴訟法》等基本法律加以規(guī)定，即應(yīng)當(dāng)由全國人大審議通過，并且為行為人設(shè)置相應(yīng)的司法救濟措施；而《行政監(jiān)察法》在位階上屬于一般法律，由全國人大常委會通過，并且在司法救濟措施的規(guī)定上也基本付之闕如。對此，中共中央紀(jì)律檢查委員會和監(jiān)察部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)依法采用“兩指”“兩規(guī)”措施若干問題的通知》(中紀(jì)發(fā)〔1998〕7號)，特意將“兩指”措施與司法手段加以區(qū)別：不準(zhǔn)使用司法手段，不準(zhǔn)使用司法機關(guān)的辦公、羈押場所和行政部門的收容遣送場所；不準(zhǔn)修建用于采用“兩指”措施的專門場所；嚴(yán)禁搞逼供、誘供，嚴(yán)禁體罰或者變相體罰，嚴(yán)禁打罵、侮辱人格和使用械具。但這并沒有阻止和平息學(xué)界對“兩指”措施的批評。實際上，“兩指”措施并沒有得到普遍性的適用，而是在很大程度上被中共中央紀(jì)律檢查委員會于1994年發(fā)布的《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機關(guān)案件檢查工作條例》第28條第3項規(guī)定的“兩規(guī)”措施所替代和架空了：“凡是知道案件情況的組織和個人都有提供證據(jù)的義務(wù)。調(diào)查組有權(quán)按照規(guī)定程序，采取以下措施調(diào)查取證，有關(guān)組織和個人必須如實提供證據(jù)，不得拒絕和阻撓……要求有關(guān)人員在規(guī)定的時間、地點就案件所涉及的問題作出說明”。

因此，新時期國家監(jiān)察體制的改革與完善，亟須統(tǒng)籌規(guī)劃，在整體上提高監(jiān)察的效率，確立監(jiān)察的權(quán)威。具體來說，我們應(yīng)當(dāng)關(guān)注如下幾個方面：首先，提高監(jiān)察機關(guān)的法律地位，強調(diào)其行使職權(quán)的相對獨立性。按照《中華人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》)第3章“國家機構(gòu)”的設(shè)計，在《行政監(jiān)察法》時代里，監(jiān)察部隸屬于國務(wù)院，對國務(wù)院負責(zé)，其部長由中華人民共和國主席根據(jù)全國人民代表大會的決定和全國人民代表大會常務(wù)委員會的決定予以任免；縣級以上地方行政監(jiān)察機關(guān)則隸屬于各級政府，對各級政府負責(zé)。但這種監(jiān)察體制下，監(jiān)察機關(guān)的地位較低，這一點在與中共中央紀(jì)律檢查委員會合署辦公時體現(xiàn)得最為明顯，因為“中央紀(jì)委監(jiān)察部”的提法實際上存在著級別、地位不對等的問題。提高監(jiān)察機關(guān)的法律地位，就要求修改相關(guān)憲法條文，確立各級監(jiān)察機關(guān)由作為權(quán)力機關(guān)的同級人民代表大會產(chǎn)生，向同級人民代表大會及其常務(wù)委員會負責(zé)并接受其監(jiān)督，也就是將各級監(jiān)察機關(guān)置于與同級政府、人民檢察院、人民法院等相同的地位。監(jiān)察機關(guān)依法行使監(jiān)察權(quán)，應(yīng)當(dāng)具備相對獨立、超然的地位，可以仿照對人民檢察院、人民法院的規(guī)定，賦予監(jiān)察機關(guān)獨立行使監(jiān)察權(quán)，并且不受“行政機關(guān)、社會團體和個人”干涉的保障。

其次，擴大監(jiān)察機關(guān)權(quán)限，整合與監(jiān)察、反腐敗等相關(guān)機構(gòu)的職能。通過體制改革和制度創(chuàng)新，將行政監(jiān)察部門和預(yù)防腐敗機構(gòu)的全部職能，與檢察機關(guān)的部分反腐敗職能進行整合，以優(yōu)化反腐敗資源配置，克服反腐敗工作政出多頭、力量分散等弊病，提高監(jiān)察效率和反腐敗質(zhì)量。一方面，應(yīng)當(dāng)賦予監(jiān)察機關(guān)更多、更大的權(quán)限，例如賦予其證據(jù)搜集權(quán)、搜查權(quán)、訊問詢問權(quán)等與監(jiān)察職能相契合的權(quán)力；將“兩指”措施以一種更合理、更正當(dāng)?shù)姆绞揭?guī)定在新的監(jiān)察機關(guān)權(quán)力體系之中。另一方面，與職責(zé)權(quán)限的擴大相適應(yīng)，監(jiān)察對象的范圍也應(yīng)當(dāng)適度擴張，不應(yīng)再局限于行政機關(guān)及其工作人員與行政機關(guān)授權(quán)的其他工作人員，而應(yīng)當(dāng)全面覆蓋到一切行使公權(quán)力的組織及其工作人員，例如國有企業(yè)、事業(yè)單位和基層群眾性自治組織等。此外，還應(yīng)當(dāng)注意整合職能后的監(jiān)察機關(guān)，與執(zhí)法部門和司法部門之間在職能上的銜接、配合和制約。

再次，新成立的國家監(jiān)察機構(gòu)要能夠?qū)崿F(xiàn)國家監(jiān)察與黨的紀(jì)律檢查之間的銜接協(xié)調(diào)，能夠?qū)崿F(xiàn)依法治國和依規(guī)治黨的和諧統(tǒng)一，能夠體現(xiàn)黨對國家監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)。《憲法》在“總綱”部分第1條第2款中規(guī)定：“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征”。《中國共產(chǎn)黨章程》“總綱”部分也明確表示：“中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，是中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢。黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。”考察中國的政治實踐與黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作，黨都發(fā)揮著全面、直接或間接的領(lǐng)導(dǎo)作用。因此，確立黨對國家監(jiān)察工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，有利于從決策層面、組織架構(gòu)、職能定位等方面整體規(guī)劃，從而順利實現(xiàn)黨領(lǐng)導(dǎo)的監(jiān)察和反腐敗工作體系更加科學(xué)完備。

四、架構(gòu)科學(xué)的權(quán)力制約機制

兼容的監(jiān)察制度體系和統(tǒng)一的國家監(jiān)察立法，是從制度層面和宏觀架構(gòu)上討論中國監(jiān)察制度的改革與完善。高效的國家監(jiān)察機構(gòu)，則是從執(zhí)行機制著眼，賦予監(jiān)察機關(guān)及其工作人員充分地履行監(jiān)察職責(zé)和行使監(jiān)察權(quán)力的手段，以有效地制約和打擊腐敗。科學(xué)的權(quán)力制約機制，則是從監(jiān)察權(quán)力運行的角度入手，旨在建立對權(quán)力的監(jiān)督制約機制，消除權(quán)力行使的真空地帶，排斥權(quán)力行使的恣意任性，形成事前預(yù)防、事中約束、事后追責(zé)的防止監(jiān)察權(quán)力濫用機制，推進監(jiān)察權(quán)力運行過程的法治化，以有效地保障監(jiān)察對象的合法權(quán)利與權(quán)益。因為，“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不變的一條經(jīng)驗”[7]；雖然強大而集中的監(jiān)察權(quán)力有利于快速高效地打擊貪腐行為，但是權(quán)力的整合并不一定會增加組織效能，在缺乏有效的制約機制時，組織效能反而會由于權(quán)力的膨脹而得到顯著降低。[8]

科學(xué)的權(quán)力制約機制，要保證國家監(jiān)察機構(gòu)，嚴(yán)格依照法定權(quán)限和法定程序行使監(jiān)察權(quán)力，決不允許其擁有超越憲法法律的特權(quán)，即國家監(jiān)察機構(gòu)的活動必須被約束在憲法法律的范圍之內(nèi)，這是國家監(jiān)察體制改革和完善的最基本前提。這就要求我們在國家監(jiān)察體制改革的過程中，注意把握對監(jiān)察權(quán)力運行全過程及監(jiān)察工作人員監(jiān)督的全覆蓋：以監(jiān)察權(quán)力運行的各個環(huán)節(jié)為發(fā)力點，在科學(xué)配置權(quán)力和合理分解權(quán)力的基礎(chǔ)上，建立權(quán)力清單制度和厘定職責(zé)權(quán)限，實現(xiàn)監(jiān)察機構(gòu)、監(jiān)察職責(zé)、監(jiān)察權(quán)限、監(jiān)察程序和監(jiān)察責(zé)任的法定化，管到關(guān)鍵處、管在關(guān)鍵時，及時發(fā)現(xiàn)問題和糾正問題。抓住黨員領(lǐng)導(dǎo)干部這個“關(guān)鍵少數(shù)”，尤其是解決好“一把手”的權(quán)力監(jiān)督和制約問題，管好關(guān)鍵人，教育其時刻謹(jǐn)記權(quán)力來源于人民，做到依法用權(quán)、秉公用權(quán)、廉潔用權(quán)、為民用權(quán)。完善“三重一大”決策監(jiān)督機制，管住關(guān)鍵事，督促認(rèn)真落實民主集中制，確保權(quán)力的行使和決定的做出上下有界、左右受控。當(dāng)然，權(quán)力制約機制的科學(xué)架構(gòu)，最根本的目的還是保障監(jiān)察權(quán)力的正確行使，因此，我們一方面要嚴(yán)格約束濫用職權(quán)行為，懲治“亂作為”，保證監(jiān)察工作人員履職盡責(zé)。另一方面也要注意規(guī)制玩忽職守行為，懲治“不作為、慢作為”，保證監(jiān)察工作人員干事創(chuàng)業(yè)。

事實上，在國家監(jiān)察體制改革進程中，黨和國家特別關(guān)注監(jiān)察權(quán)力監(jiān)督制約機制的建立健全。2016年11月7日，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點方案》，同年12月25日，第十二屆全國人大常委會審議通過《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定》，將“人民政府的監(jiān)察廳(局)、預(yù)防腐敗局及人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等部門的相關(guān)職能整合”到監(jiān)察委員會，開始從體制、機制層面在3省市探索監(jiān)察體制改革的制度路徑。各監(jiān)察委員會在按照管理權(quán)限對“對本地區(qū)所有行使公權(quán)力的公職人員依法實施監(jiān)察”的同時，還應(yīng)當(dāng)“強化對監(jiān)察委員會自身的監(jiān)督制約”：規(guī)定各級監(jiān)察委員會由本級人民代表大會產(chǎn)生，“對本級人民代表大會及其常務(wù)委員會和上一級監(jiān)察委員會負責(zé)，并接受監(jiān)督”；探索與司法機關(guān)的協(xié)同配合和監(jiān)督制約機制，大致形成了監(jiān)察委員會履行調(diào)查、人民檢察院審查起訴、人民法院主管審判的工作流程；在各級監(jiān)察委員會內(nèi)部，建立監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)范，嚴(yán)格執(zhí)行集體決策、請示報告和涉案款物管理等規(guī)定，嚴(yán)防“燈下黑”，形成了相對嚴(yán)密的自我監(jiān)督體系，確保監(jiān)察權(quán)力在正確的軌道上運行。

因此，國家監(jiān)察體制在未來的深化改革和全面完善過程中，要仿照憲法法律確立的人民檢察院、人民法院等機構(gòu)的設(shè)置，建立起“分工負責(zé)，互相配合，互相制約”的監(jiān)督制約機制，以保證準(zhǔn)確有效地執(zhí)行法律，在辦理案件時，要大體遵循現(xiàn)有公安機關(guān)、人民檢察院、人民法院依據(jù)《刑事訴訟法》等法律法規(guī)所確立的辦案規(guī)則，以最大限度地避免冤假錯案，卓有成效地保障人權(quán)。

首先，我們要確立對監(jiān)察機關(guān)及其監(jiān)察工作人員行使職權(quán)時的全方位的內(nèi)外監(jiān)督。就外部監(jiān)督而言，各級監(jiān)察委員會及其工作人員要受到同級黨委、黨委常委會、紀(jì)委的監(jiān)督，例如國家監(jiān)察委員會就要受到中共中央及其政治局、政治局常委會和中紀(jì)委的監(jiān)督；要受到作為產(chǎn)生機關(guān)和負責(zé)機關(guān)的各級人大及其常委會的監(jiān)督；鑒于上下級監(jiān)察機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，要受到上級監(jiān)察委員會的監(jiān)督；依據(jù)憲法法律規(guī)定，要受到各級政協(xié)、各民主黨派、社會組織和公民個人等的監(jiān)督；此外，鑒于職責(zé)和職能的劃分，還要受到公安機關(guān)、人民檢察院、人民法院等的監(jiān)督。[9]就內(nèi)部監(jiān)督而言，各級監(jiān)察委員會履行監(jiān)察職責(zé)、行使監(jiān)察權(quán)力必須嚴(yán)格遵循既定的法定程序，在單位內(nèi)部大體形成對問題線索的接收、處置、調(diào)查、審理等各部門之間的相互協(xié)調(diào)、相互制約的工作機制。

其次，在案件的調(diào)查、審理等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，要參照現(xiàn)行《刑事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定，設(shè)計出嚴(yán)格的、規(guī)范的工作程序。例如，區(qū)分不同情形而分別采取訊問或詢問措施，在采取搜查、查封、扣押、勘驗、檢查等調(diào)查措施時要出示證件、二人以上進行、形成書面材料等，在涉及限制、剝奪監(jiān)察對象人身自由的措施出現(xiàn)適用疑難問題時要注意參照刑事案件中的拘留、逮捕等規(guī)定。

再次，參照《刑事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定，嚴(yán)禁以威脅、引誘、欺騙及其他違法方式收集證據(jù)，嚴(yán)禁侮辱、打罵、虐待、體罰或者變相體罰被調(diào)查人，否則可能涉及紀(jì)律責(zé)任、行政責(zé)任、刑事責(zé)任和國家賠償責(zé)任。

五、結(jié)語

新中國自成立以來，監(jiān)察體制的改革先后歷經(jīng)高規(guī)格組建、降格為國務(wù)院組成部門、“文革”期間被撤銷、改革開放階段恢復(fù)重建、與黨的各級紀(jì)律檢查機構(gòu)合署辦公等階段，但在性質(zhì)上始終都屬于“行政監(jiān)察”的格局。這種監(jiān)察體制，一方面，由于很難擺正監(jiān)察機關(guān)與黨的紀(jì)律檢查機關(guān)的地位高低和隸屬關(guān)系，而無法正確處理兩者在開展具體工作時的主從關(guān)系，而在政治實踐過程中，基于黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨管干部等政黨政治原則，監(jiān)察機關(guān)逐漸演化為黨的紀(jì)律檢查機關(guān)的輔佐單位和工作助手。另一方面，由于單純的行政監(jiān)察體制現(xiàn)實地存在著監(jiān)察法規(guī)的體系龐雜、各專門監(jiān)察機構(gòu)的設(shè)立沒有形成制度合力、監(jiān)察對象的范圍不周全、監(jiān)察手段的種類及其合法性和合理性不足等弊端，與全面從嚴(yán)治黨的新時期要求、與黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭的新時期任務(wù)不相適應(yīng)。也正是基于上述問題，中共中央才啟動國家監(jiān)察制度改革，謀求反腐敗體制機制的深化改革與發(fā)展完善。