國(guó)家治理能力現(xiàn)代化視閾下突發(fā)事件治理制度構(gòu)建研究

胡劍

摘要：傳統(tǒng)治理視閾下突發(fā)事件治理呈現(xiàn)治理主體相對(duì)單一、治理理念有待調(diào)整、治理模式有待改進(jìn)、治理手段較為單一等現(xiàn)狀。國(guó)家治理能力現(xiàn)代化對(duì)突發(fā)事件治理提出了新要求：突發(fā)事件治理主體應(yīng)從“單一治理”轉(zhuǎn)向“多元治理”，突發(fā)事件治理理念應(yīng)從“事中管理”轉(zhuǎn)向“全程治理”，突發(fā)事件治理模式應(yīng)兼采“刺激處理”與“預(yù)先治理”，突發(fā)事件治理應(yīng)從“線下處理”轉(zhuǎn)向“線上線下并舉”。國(guó)家治理能力現(xiàn)代化視域下各級(jí)政府、各突發(fā)事件應(yīng)對(duì)部門、各主流媒體、各微媒體等應(yīng)健全突發(fā)事件多元主體治理制度、建立突發(fā)事件全程疏導(dǎo)治理制度、完善突發(fā)事件預(yù)防預(yù)警治理制度、構(gòu)建突發(fā)事件信息智能治理制度。

關(guān)鍵詞：國(guó)家治理能力;突發(fā)事件;治理;制度建設(shè)

中圖分類號(hào)：D6? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? 文章編號(hào)：1004-3160（2020）02-0072-09

突發(fā)事件作為突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴(yán)重社會(huì)危害的事件，不僅會(huì)對(duì)公眾的生命健康、財(cái)產(chǎn)安全、人身自由度、生活質(zhì)量造成威脅，還會(huì)對(duì)社會(huì)的穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)的運(yùn)轉(zhuǎn)造成重大影響。特別重大的突發(fā)事件甚至嚴(yán)重威脅國(guó)家安全。這就對(duì)國(guó)家治理能力提出了更高的要求。我國(guó)亟需構(gòu)建與國(guó)家治理能力現(xiàn)代化要求相適應(yīng)的突發(fā)事件治理制度。

一、傳統(tǒng)治理視閾下突發(fā)事件治理的現(xiàn)狀

隨著國(guó)家治理能力的提升，我國(guó)在突發(fā)事件治理方面取得了顯著成績(jī)。總體而言，面對(duì)突發(fā)事件，各級(jí)政府及各突發(fā)事件應(yīng)對(duì)部門應(yīng)對(duì)效率更強(qiáng)、處置效果更好。但也應(yīng)該看到受傳統(tǒng)治理理念影響，在突發(fā)事件治理上仍存在一些不足。

（一）突發(fā)事件治理主體相對(duì)單一

傳統(tǒng)國(guó)家治理視閾下，政府被賦予全能主義的角色，總是被看作突發(fā)事件防治的唯一主體，承擔(dān)著突發(fā)事件治理的全部責(zé)任。[1]當(dāng)前，一些地方政府仍然按照全能主義角色進(jìn)行自我定位，將治理工作僅作為政府的權(quán)能，認(rèn)為一切與突發(fā)事件有關(guān)的處理或處置行為都應(yīng)該聽(tīng)從政府的指揮或安排。突發(fā)事件具有特殊性，不同于一般的社會(huì)治理事件。自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件等突發(fā)事件一旦發(fā)生，需要極高的資源調(diào)配能力和極強(qiáng)的事件處置能力。這需要政府的處置力、決斷力，需要政府行使職權(quán)，因此，各級(jí)政府在突發(fā)事件處置中發(fā)揮的核心作用是毋庸置疑的。但政府作為突發(fā)事件的核心治理主體并不意味著突發(fā)事件的處理不需要其他主體的介入與參與。在突發(fā)事件治理過(guò)程中，一些地方政府忽視人民群眾的主觀能動(dòng)性，忽視個(gè)體、公司、其他社會(huì)組織在突發(fā)事件預(yù)警、資源調(diào)集及配置、突發(fā)事件信息傳遞、災(zāi)區(qū)支援與援助等方面具有的積極性和行動(dòng)力，在一定程度上造成治理過(guò)程中的被動(dòng)局面。這既不利于針對(duì)突發(fā)事件的聯(lián)防聯(lián)控，也不利于突發(fā)事件的統(tǒng)籌治理和整體解決。

（二）突發(fā)事件治理理念有待調(diào)整

從整體國(guó)家治理思路看，黨中央的理念發(fā)生了從統(tǒng)治到管理到治理的重大變化。[2]32各級(jí)政府據(jù)此也進(jìn)行了一系列改革，施政理念和施政水平有了很大提升。但也應(yīng)該看到一些地方政府在突發(fā)事件處理過(guò)程中仍沿襲傳統(tǒng)的管理理念和管理模式。如在對(duì)待突發(fā)事件的預(yù)警和吹哨問(wèn)題上，一些地方政府不僅對(duì)專業(yè)技術(shù)人員基于專業(yè)的預(yù)警行為、吹哨行為不夠重視，還對(duì)其行為采取行政處罰措施或其他行政管理措施，挫傷了吹哨人的積極性和主動(dòng)性。再如對(duì)公眾自發(fā)采取的災(zāi)區(qū)援助行為，一些地方政府通過(guò)硬性要求將其納入較為單一的援助軌道，這既可能會(huì)違背公眾意愿，也干涉了其自由選擇權(quán)。這些管理痕跡很強(qiáng)的措施、規(guī)定雖然可能使行政效率有所提升，但在具體實(shí)施過(guò)程中缺乏人文關(guān)懷和心理疏導(dǎo)。突發(fā)事件治理面對(duì)的情況較為緊急，更需要各級(jí)政府及相關(guān)部門在處理過(guò)程中顯示出更多的耐心和智慧，更需要在具體事宜的處置上落實(shí)新的治理理念。

（三）突發(fā)事件治理模式有待改進(jìn)

傳統(tǒng)治理模式總體屬于“刺激—反應(yīng)”式。雖然治理主體在治理之前也會(huì)進(jìn)行預(yù)先謀劃、預(yù)先計(jì)劃，但從總體而言，傳統(tǒng)治理主體因?yàn)樘幱谌苤髁x角色面臨大量的社會(huì)治理事務(wù)，其應(yīng)激管理色彩較為濃厚。傳統(tǒng)治理視域下，治理對(duì)象也習(xí)慣將各種社會(huì)事務(wù)提交給治理主體予以處理或處置。此種觀念長(zhǎng)此以往地延續(xù)下去，會(huì)導(dǎo)致治理模式形成路徑依賴。路徑依賴一旦形成，會(huì)使后期的制度設(shè)計(jì)、制度變革、制度創(chuàng)新尤為困難。發(fā)展路徑一旦被設(shè)定在一個(gè)特定的進(jìn)程上，網(wǎng)絡(luò)外部性、組織的學(xué)習(xí)過(guò)程以及得自于歷史的主觀模型，就將強(qiáng)化這一進(jìn)程。[3]對(duì)于突發(fā)事件，一些地方政府的治理模式仍然沿襲“刺激—反應(yīng)”式。一些地方政府對(duì)于突發(fā)事件發(fā)生的征兆關(guān)注不夠，對(duì)于突發(fā)事件的預(yù)先防范重視不夠;一些地方政府極其關(guān)注經(jīng)濟(jì)建設(shè)，非常重視城市規(guī)模的擴(kuò)大，但對(duì)于如何應(yīng)對(duì)城市擴(kuò)大后的公共衛(wèi)生等突發(fā)事件則重視不夠。如2020年1月7日在武漢市第十四屆人民代表大會(huì)第五次會(huì)議上，武漢市人民政府工作報(bào)告針對(duì)公共衛(wèi)生及疾病防治工作只籠統(tǒng)提到“完善公共衛(wèi)生服務(wù)體系，加強(qiáng)疾病預(yù)防控制體系建設(shè)，提高突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置和醫(yī)療救治能力”[4]。相對(duì)于其在經(jīng)濟(jì)等事務(wù)上的長(zhǎng)篇規(guī)劃和重點(diǎn)布置，此種針對(duì)突發(fā)事件的治理模式和應(yīng)對(duì)措施仍需改進(jìn)。地方政府在突發(fā)事件發(fā)生時(shí)才針對(duì)具體情況進(jìn)行應(yīng)激施策的行為，也許可以應(yīng)對(duì)一般級(jí)別的突發(fā)事件，但一旦發(fā)生重大或特別重大的突發(fā)事件，仍沿襲此種治理模式將會(huì)存在心理準(zhǔn)備、物資準(zhǔn)備、人員準(zhǔn)備等不足。武漢市在此次新型冠狀病毒疫情應(yīng)對(duì)中出現(xiàn)的亂象已經(jīng)深刻說(shuō)明這一點(diǎn)。

（四）突發(fā)事件治理手段較為單一

傳統(tǒng)治理視閾下突發(fā)事件的治理手段主要以線下為主。信息技術(shù)的發(fā)展、網(wǎng)絡(luò)通訊設(shè)備的普及雖然給線上治理提供了所需的硬件設(shè)備，但在實(shí)際運(yùn)用中這些技術(shù)和設(shè)備主要用于文書電子化、日常文件傳輸、文件保存與查詢等方面。一些地方政府及相關(guān)部門尚不習(xí)慣針對(duì)突發(fā)事件進(jìn)行實(shí)質(zhì)性線上治理。如：針對(duì)自然災(zāi)害類突發(fā)事件，一些治理部門不能熟練地運(yùn)用大數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)、地理信息系統(tǒng)和衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)進(jìn)行精確化治理;針對(duì)事故災(zāi)難類突發(fā)事件，一些生產(chǎn)型企業(yè)及生產(chǎn)安全管理部門不能充分利用實(shí)時(shí)監(jiān)控技術(shù)、微媒體技術(shù)針對(duì)各生產(chǎn)型企業(yè)的生產(chǎn)特點(diǎn)、潛在風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)等建立相應(yīng)的線上風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)及預(yù)防平臺(tái)。一些突發(fā)事件應(yīng)對(duì)部門雖然進(jìn)行了線上治理系統(tǒng)的開(kāi)發(fā)，但存在線上治理手段運(yùn)用不夠純熟的現(xiàn)象。就拿應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生類突發(fā)事件來(lái)說(shuō)，衛(wèi)生系統(tǒng)雖于2015年4月建成法定傳染病疫情和突發(fā)公共衛(wèi)生事件網(wǎng)絡(luò)直報(bào)系統(tǒng)，并稱此系統(tǒng)可實(shí)現(xiàn)“100%縣級(jí)以上疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)、98%縣級(jí)以上醫(yī)療機(jī)構(gòu)、94%基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)法定傳染病實(shí)時(shí)網(wǎng)絡(luò)直報(bào)”[5]，但從實(shí)際運(yùn)用角度觀之，這一網(wǎng)絡(luò)治理系統(tǒng)尚沒(méi)有發(fā)揮出預(yù)想的治理效果。突發(fā)事件具有緊急性，應(yīng)對(duì)突發(fā)事件需要及時(shí)、快捷、聯(lián)動(dòng)的反應(yīng)，而網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展給預(yù)防、應(yīng)對(duì)突發(fā)事件提供了有力工具，各級(jí)政府和各相關(guān)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)部門應(yīng)改變主要依靠線下治理的手段和方式，加大對(duì)線上治理方式的運(yùn)用。

三、國(guó)家治理能力現(xiàn)代化視域下突發(fā)事件治理制度構(gòu)建

2019年10月31日，中國(guó)共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議對(duì)推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)行全面部署，通過(guò)了《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干問(wèn)題的決定》[10]，要求盡快推進(jìn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化。國(guó)家能力包括資源汲取能力、基層滲透能力、民主鞏固能力、制度治理能力和國(guó)家學(xué)習(xí)能力等。[11]國(guó)家治理能力是國(guó)家能力的重要體現(xiàn)，而制度治理能力又是國(guó)家治理能力的重要組成部分。當(dāng)前應(yīng)著重構(gòu)建與國(guó)家治理能力現(xiàn)代化要求相適應(yīng)的突發(fā)事件治理制度。

（一）健全突發(fā)事件多元主體治理制度

當(dāng)前，各級(jí)政府、各突發(fā)事件應(yīng)對(duì)部門可重點(diǎn)從以下兩個(gè)方面健全突發(fā)事件多元主體治理制度。其一，建立專職或兼職報(bào)告員制度。《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第三十八條規(guī)定：“縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)在居民委員會(huì)、村民委員會(huì)和有關(guān)單位建立專職或者兼職信息報(bào)告員制度。”[12]專兼職報(bào)告員直接面向基層，能積極參與突發(fā)事件的預(yù)防、預(yù)警、協(xié)防、信息傳送、協(xié)助管理等工作。當(dāng)前，各地基層政府應(yīng)建立健全專兼職報(bào)告員制度。具體而言，應(yīng)健全專兼職報(bào)告員常聘制度、專兼職報(bào)告員工作流程常態(tài)化制度、專兼職報(bào)告員績(jī)效工作量評(píng)定及績(jī)效傾斜制度、專兼職報(bào)告員有獎(jiǎng)?lì)A(yù)警制度。專兼職報(bào)告員常聘制度，要求各地將對(duì)專兼職報(bào)告員的聘用落到實(shí)處，各地可以根據(jù)實(shí)際情況確定對(duì)本地基層情況了解并具有責(zé)任心、公益心的人員作為專兼職報(bào)告員。各地應(yīng)特別重視體制外兼職報(bào)告員的聘任。相對(duì)于體制內(nèi)的專職報(bào)告員，體制外的兼職報(bào)告員因其不在本地行政體制內(nèi)，具有相對(duì)獨(dú)立的監(jiān)督地位。考慮到居民委員會(huì)、村民委員會(huì)、有關(guān)單位作為聘用單位的公信力不強(qiáng)，專兼職報(bào)告員由城鄉(xiāng)基層政權(quán)聘用為宜。專兼職報(bào)告員工作流程常態(tài)化制度，要求各地針對(duì)本地基層可能發(fā)生的突發(fā)事件類型制定相應(yīng)的專兼職報(bào)告員工作流程與工作操守，要求專兼職報(bào)告員在工作時(shí)做好工作記錄。專兼職報(bào)告員績(jī)效工作量評(píng)定及績(jī)效傾斜制度，要求各地針對(duì)專兼職報(bào)告員制定相對(duì)合理的工作量評(píng)定和績(jī)效收入發(fā)放制度。鑒于專兼職報(bào)告員在突發(fā)事件發(fā)生前和處置突發(fā)事件過(guò)程中的工作量不同，工作量評(píng)定和績(jī)效收入發(fā)放制度應(yīng)根據(jù)不同時(shí)期制定不同的績(jī)效工作量確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于突發(fā)事件發(fā)生時(shí)處在第一線工作的專兼職報(bào)告員應(yīng)在績(jī)效工作量和績(jī)效收入確定上做出相應(yīng)傾斜，要讓真正能工作、敢工作、善于工作的人員得到相應(yīng)的物質(zhì)鼓勵(lì)。專兼職報(bào)告員有獎(jiǎng)?lì)A(yù)警制度，要求對(duì)發(fā)現(xiàn)突發(fā)事件征兆的專兼職報(bào)告員給予特別獎(jiǎng)勵(lì)。其二，建立突發(fā)事件第三方專業(yè)隊(duì)伍協(xié)同治理制度。突發(fā)事件不同于常規(guī)行政治理事務(wù)，對(duì)其的發(fā)現(xiàn)、預(yù)防、預(yù)警、第一時(shí)間處置措施、專業(yè)對(duì)癥處置措施、緊急配套處置措施等具有極強(qiáng)的專業(yè)性。而且，當(dāng)今世界范圍內(nèi)突發(fā)事件處于較高發(fā)頻次階段，突發(fā)事件應(yīng)對(duì)處置對(duì)技術(shù)的要求越來(lái)越高。在這種情況下，僅僅依靠各級(jí)政府和體制內(nèi)的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)部門是不夠的。當(dāng)前需要建立突發(fā)事件第三方專業(yè)隊(duì)伍協(xié)同治理制度。具體而言，需要建立突發(fā)事件應(yīng)對(duì)部門與科研團(tuán)隊(duì)對(duì)口聯(lián)系制度、突發(fā)事件應(yīng)對(duì)部門與國(guó)內(nèi)外頂尖專業(yè)團(tuán)隊(duì)合作預(yù)防處置制度、國(guó)內(nèi)外頂尖專業(yè)團(tuán)隊(duì)定期咨詢制度。突發(fā)事件應(yīng)對(duì)部門與科研團(tuán)隊(duì)對(duì)口聯(lián)系制度，要求突發(fā)事件應(yīng)對(duì)部門與本地區(qū)的科研團(tuán)隊(duì)建立對(duì)口聯(lián)系，就本地已發(fā)生的突發(fā)事件之原因及本地潛在的突發(fā)事件隱患進(jìn)行研究。突發(fā)事件應(yīng)對(duì)部門與國(guó)內(nèi)外頂尖專業(yè)團(tuán)隊(duì)合作預(yù)防處置制度，要求省級(jí)政府牽頭就一些突發(fā)事件的成因、預(yù)防、預(yù)警、處置等與國(guó)內(nèi)外頂尖科研團(tuán)隊(duì)進(jìn)行合作研究。國(guó)內(nèi)外頂尖專業(yè)團(tuán)隊(duì)定期咨詢制度，要求省級(jí)政府就本省范圍內(nèi)潛在的突發(fā)事件隱患定期向國(guó)內(nèi)外頂尖科研團(tuán)隊(duì)咨詢，并要求國(guó)內(nèi)外頂尖科研團(tuán)隊(duì)出具專業(yè)咨詢報(bào)告。省級(jí)政府應(yīng)將研究咨詢報(bào)告作為政府工作的一項(xiàng)重要內(nèi)容，并據(jù)此制定相應(yīng)的預(yù)防和預(yù)警措施。

（二）建立突發(fā)事件全程疏導(dǎo)治理制度

當(dāng)前，各級(jí)政府、各突發(fā)事件應(yīng)對(duì)部門可重點(diǎn)從以下兩個(gè)方面建立健全突發(fā)事件全程疏導(dǎo)治理制度。其一，完善政府全程疏導(dǎo)治理制度。具體而言，應(yīng)完善政府社會(huì)相互賦權(quán)制度、引導(dǎo)社會(huì)力量全程參與治理制度、政府全程治理績(jī)效核定制度。政府社會(huì)相互賦權(quán)制度，要求政府就突發(fā)事件預(yù)防、預(yù)警、日常管理等相關(guān)事務(wù)向公眾賦權(quán)，特別是向公眾中的專業(yè)技術(shù)人員賦權(quán)，賦予公眾相應(yīng)治理權(quán)限，并建立溝通渠道維持良性高效的溝通。公眾在生產(chǎn)、生活中可能遇到的突發(fā)事件需要政府統(tǒng)籌各方資源進(jìn)行治理，公眾也需要就此向政府賦權(quán)。引導(dǎo)社會(huì)力量全程參與治理制度，要求政府確定自身定位，做好服務(wù)工作，對(duì)于參與突發(fā)事件治理的社會(huì)力量全程進(jìn)行引導(dǎo)，對(duì)于社會(huì)力量的介入與參與采取支持、鼓勵(lì)、合作的態(tài)度，收集從公眾處得到的有效信息，并及時(shí)做好記錄和反饋。政府全程治理績(jī)效核定制度，要求政府改變傳統(tǒng)管理思維、單純維穩(wěn)思維下的績(jī)效工作量核定辦法，要求政府改變以往只將有形的管理、具體事務(wù)的管理作為工作績(jī)效評(píng)定的作法。此種評(píng)定辦法可能將對(duì)社會(huì)穩(wěn)定有影響的事件作為潛在追責(zé)事宜認(rèn)定，這就可能導(dǎo)致突發(fā)事件發(fā)生時(shí)將掩蓋事實(shí)真相作為危機(jī)控制的一種方法加以采用。當(dāng)前，政府績(jī)效考核體系應(yīng)充分考慮預(yù)防工作工作量、挽回?fù)p失工作量、引導(dǎo)社會(huì)力量工作量在績(jī)效體系中的比例和分量，激發(fā)公務(wù)員進(jìn)行相應(yīng)工作的積極性。對(duì)于因預(yù)防工作、預(yù)警工作而挽回重大損失的，應(yīng)給予特別獎(jiǎng)勵(lì)或進(jìn)行績(jī)效量?jī)A斜。其二，完善突發(fā)事件專業(yè)技術(shù)全程治理制度。突發(fā)事件應(yīng)對(duì)部門進(jìn)行全程治理格外重要。具體而言，應(yīng)完善突發(fā)事件應(yīng)對(duì)部門全程專業(yè)化制度、突發(fā)事件應(yīng)對(duì)管理與科學(xué)研究全程結(jié)合制度。突發(fā)事件應(yīng)對(duì)部門全程專業(yè)化制度，要求該部門的工作人員應(yīng)該是本專業(yè)的專業(yè)技術(shù)人員，堅(jiān)持突發(fā)事件專業(yè)領(lǐng)域不可逆的單向任用和選拔機(jī)制。即突發(fā)事件領(lǐng)域工作人員可向其他非專業(yè)行政單位及事業(yè)單位流動(dòng)，但非專業(yè)行政單位及事業(yè)單位工作人員不能向突發(fā)事件專業(yè)領(lǐng)域流動(dòng)。突發(fā)事件應(yīng)對(duì)管理與科學(xué)研究全程結(jié)合制度，要求突發(fā)事件應(yīng)對(duì)部門應(yīng)就預(yù)防、預(yù)警、前期征兆處理、應(yīng)急處理等方面加強(qiáng)與專業(yè)科研機(jī)構(gòu)的全程銜接，以努力實(shí)現(xiàn)科研工作全程應(yīng)用化。

（三）完善突發(fā)事件預(yù)防預(yù)警治理制度

按照工作職責(zé)，各級(jí)政府負(fù)責(zé)突發(fā)事件發(fā)生前的預(yù)防工作及判斷工作，需要在突發(fā)事件有發(fā)生征兆時(shí)進(jìn)行及時(shí)的預(yù)警并適時(shí)監(jiān)測(cè)突發(fā)事件的影響。當(dāng)前，各級(jí)政府、各突發(fā)事件應(yīng)對(duì)部門可重點(diǎn)從以下兩個(gè)方面完善突發(fā)事件預(yù)防預(yù)警治理制度。其一，完善突發(fā)事件預(yù)防前移制度。預(yù)防前移制度要求各級(jí)政府、各突發(fā)事件應(yīng)對(duì)部門將預(yù)防和預(yù)警作為工作重點(diǎn)。“要改革完善疾病預(yù)防控制體系，堅(jiān)決貫徹預(yù)防為主的衛(wèi)生與健康工作方針”[13]。公共衛(wèi)生類突發(fā)事件應(yīng)堅(jiān)持預(yù)防為主，其他突發(fā)事件也應(yīng)如此。各級(jí)政府與各突發(fā)事件應(yīng)對(duì)部門應(yīng)專門就預(yù)防、預(yù)警工作建立切實(shí)可行的工作制度、工作機(jī)制、具體操作規(guī)則、詳細(xì)工作要求及流程。其二，完善“吹哨人”制度。國(guó)務(wù)院在關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范事中事后監(jiān)管的指導(dǎo)意見(jiàn)中指出，要“建立‘吹哨人、內(nèi)部舉報(bào)人等制度，對(duì)舉報(bào)嚴(yán)重違法違規(guī)行為和重大風(fēng)險(xiǎn)隱患的有功人員予以重獎(jiǎng)和嚴(yán)格保護(hù)”[14]。具體而言，各級(jí)政府和各突發(fā)事件應(yīng)對(duì)部門應(yīng)建立完善“吹哨人”舉報(bào)第一時(shí)間登記制度、吹哨人保護(hù)制度、吹哨人保密制度、突發(fā)事件專業(yè)技術(shù)人員吹哨行為主動(dòng)搜集上報(bào)制度、吹哨人吹哨行為不實(shí)不予追究制度、吹哨人吹哨行為物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)制度。“吹哨人”舉報(bào)第一時(shí)間登記制度，要求政府工作部門或突發(fā)事件應(yīng)對(duì)部門設(shè)置專門的機(jī)構(gòu)或熱線接待吹哨人的舉報(bào)，并做好相應(yīng)信息登記工作。登記重點(diǎn)在于突發(fā)事件已經(jīng)存在或潛在的風(fēng)險(xiǎn)、具體表征及詳細(xì)信息等，不應(yīng)違背吹哨人意愿要求吹哨人進(jìn)行個(gè)人信息登記。當(dāng)然，吹哨人要求實(shí)名登記的除外。吹哨人保護(hù)制度，要求加強(qiáng)對(duì)吹哨人的信息保護(hù)、人身保護(hù)、財(cái)產(chǎn)保護(hù)等，可以制定全國(guó)統(tǒng)一的針對(duì)突發(fā)事件的匿名舉報(bào)方法，允許吹哨人通過(guò)電話或網(wǎng)絡(luò)匿名舉報(bào)，并切實(shí)加強(qiáng)對(duì)吹哨人人身財(cái)產(chǎn)安全的保護(hù)，特別是做好對(duì)吹哨人在工作方面的保護(hù)，切實(shí)保障其工作環(huán)境、工作待遇等不受影響。吹哨人保密制度，要求按照吹哨人的意愿不對(duì)外界公布吹哨人的信息，政府相應(yīng)部門和突發(fā)事件應(yīng)對(duì)部門只對(duì)吹哨人提供的突發(fā)事件相關(guān)信息進(jìn)行核實(shí)和調(diào)查，而對(duì)吹哨人許以保密性的保證。與吹哨人的溝通可以通過(guò)密碼或其他保密方式進(jìn)行，對(duì)于獎(jiǎng)金也可按照吹哨人要求的保密方式發(fā)放。突發(fā)事件專業(yè)技術(shù)人員吹哨行為主動(dòng)搜集上報(bào)制度，要求政府相關(guān)部門及突發(fā)事件應(yīng)對(duì)部門針對(duì)社會(huì)中、網(wǎng)絡(luò)上已經(jīng)出現(xiàn)的吹哨行為主動(dòng)收集相關(guān)信息，將此吹哨行為及對(duì)應(yīng)信息納入本單位的應(yīng)急應(yīng)激事宜進(jìn)行研究，并將此吹哨行為對(duì)應(yīng)信息在國(guó)家統(tǒng)一突發(fā)事件信息網(wǎng)絡(luò)中及時(shí)登記。吹哨人吹哨行為不實(shí)不予追究制度，要求對(duì)吹哨人舉報(bào)信息的真實(shí)度和完整度不做過(guò)高要求，吹哨行為發(fā)生時(shí)突發(fā)事件可能只是出現(xiàn)端倪，不能要求吹哨人提供精準(zhǔn)的信息，即使對(duì)于專業(yè)技術(shù)人員身份的吹哨人也不能對(duì)其提供信息的真實(shí)度、完整性進(jìn)行過(guò)高要求。對(duì)于即使不完全真實(shí)的吹哨信息也應(yīng)充分考慮吹哨人的主觀意圖，不予追究民事、刑事責(zé)任及其他責(zé)任，特別避免公安機(jī)關(guān)對(duì)吹哨人采取治安管理處罰措施或其他變相追責(zé)措施。吹哨人吹哨行為物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)制度，要求在切實(shí)挽回公共損失的情況下，應(yīng)從專門設(shè)立的突發(fā)事件舉報(bào)基金、公眾捐助資金或?qū)Υ瞪谛袨榻衣兜牟环ㄐ袨榈牧P沒(méi)款項(xiàng)中按照一定比例對(duì)吹哨人予以物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)。

（四）構(gòu)建突發(fā)事件信息智能治理制度

針對(duì)當(dāng)前突發(fā)事件發(fā)生時(shí)線上治理較為滯后的現(xiàn)狀，各級(jí)政府、各突發(fā)事件應(yīng)對(duì)部門可重點(diǎn)從以下兩個(gè)方面構(gòu)建突發(fā)事件信息智能治理制度。其一，健全突發(fā)事件正向信息快速生產(chǎn)比例投放制度。當(dāng)前，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的快速發(fā)展、微媒體規(guī)模的擴(kuò)大及個(gè)人智能手機(jī)的普及使得各類信息的數(shù)量呈現(xiàn)井噴式的增長(zhǎng)。突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，各種信息涌入公眾的視野，一些不實(shí)信息、虛假信息、謠言信息的傳播及迭次傳播對(duì)突發(fā)事件網(wǎng)絡(luò)治理提出了挑戰(zhàn)。這就迫切需要在突發(fā)事件發(fā)生期間加大正向信息的快速生產(chǎn)及比例投放。具體而言，應(yīng)健全突發(fā)事件發(fā)生時(shí)期正向信息快速生產(chǎn)及不間斷更新投放制度、突發(fā)事件發(fā)生時(shí)期正向信息占比制度。突發(fā)事件發(fā)生時(shí)期正向信息快速生產(chǎn)及不間斷更新投放制度，要求宣傳工作者、新聞工作者根據(jù)微媒體傳播的特點(diǎn)進(jìn)行短、小、快為特征的信息生產(chǎn)，縮短信息生產(chǎn)周期，盡量實(shí)現(xiàn)各地信息每12小時(shí)更新并投放。突發(fā)事件發(fā)生時(shí)期正向信息占比制度，不僅要求各級(jí)政府、各突發(fā)事件應(yīng)對(duì)部門要加大信息生產(chǎn)和信息投放，還應(yīng)鼓勵(lì)網(wǎng)絡(luò)信息生產(chǎn)者制作、復(fù)制、發(fā)布正向信息內(nèi)容，特別要鼓勵(lì)各大型門戶網(wǎng)站、各主要微媒體對(duì)各類信息的信息量占比進(jìn)行規(guī)劃。當(dāng)然，這種占比規(guī)劃應(yīng)鼓勵(lì)各大型門戶網(wǎng)站、各主要微媒體根據(jù)自身特點(diǎn)確定，不應(yīng)進(jìn)行硬性規(guī)定和統(tǒng)一要求。其二，健全突發(fā)事件發(fā)生期間網(wǎng)絡(luò)信息智能治理制度。具體而言，應(yīng)健全突發(fā)事件信息智能分析制度、突發(fā)事件信息智能推送制度。突發(fā)事件信息智能分析制度，要求各級(jí)政府、各突發(fā)事件應(yīng)對(duì)部門運(yùn)用設(shè)施設(shè)備、技術(shù)與手段對(duì)各類信息進(jìn)行集成、挖掘、綜合分析、評(píng)價(jià)、處理與解讀，從中得出突發(fā)事件發(fā)生時(shí)期各類信息的主要內(nèi)容、傳播范圍、主要關(guān)切、主要訴求，并進(jìn)而對(duì)突發(fā)事件發(fā)生時(shí)期的輿論關(guān)注點(diǎn)、各類人群的信息掌握情況進(jìn)行判斷。突發(fā)事件信息智能推送制度，要求在上述智能分析的基礎(chǔ)上針對(duì)不同群體、不同個(gè)體的信息需求、可能的信息失真情況進(jìn)行針對(duì)性的信息推送，利用信息交流和信息推送進(jìn)行心理疏導(dǎo)和心理安撫，從而達(dá)到較好的突發(fā)事件治理效果。

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