中國農地制度變遷70年：歷程與邏輯

郭哲　曹靜

摘要：以產權變革的角度而言，新中國成立70年來，中國農地制度經歷了農民私有型、計劃控制型、兩權分離型到三權分置型的變遷歷程。運用歷史制度主義分析范式考察中國農地制度，可以發現該制度創立、延續和變更背后穩定存在的一些規律性、機制性的邏輯。具體說來，共時性的制度情境是促使農地制度生成的結構動力;歷時性的路徑依賴是維系農地制度存續的歷史慣性;即時性的關鍵節點和歷史否決點是影響農地制度變遷的機會結構。制度情境、路徑依賴、關鍵節點和歷史否決點貫穿中國農地制度變遷的整個過程，它們共同繪制和造就農地制度特定的變遷圖景與變遷邏輯，型塑出農地制度獨有的特征，并帶來一系列改革難題。未來需進一步理順農地產權關系和完善產權權能，改革“雙軌制”的農地制度安排，不斷優化農地治理結構，推動中國農地制度的良序變遷。

關鍵詞：農地制度;歷史制度主義;制度變遷;變遷邏輯

中圖分類號：F321? ?文獻標志碼：A? ? 文章編號：1004-3160（2020）02-0116-13

在縱向的歷史發展脈絡中，從制度變遷的慣常性和廣泛性來看，一部新中國發展史，就是一部反復調試、突進以釋放活力與能量的制度變遷史。建國70年來，主要的制度變遷幾乎都落定在政治、經濟和社會領域。值得注意的是，有一項制度變遷貫穿政治、經濟和社會領域，即中國農地制度變遷①。作為黨內最資深的農村問題專家之一，杜潤生先生始終認為，“中國最大的問題是農民問題，而農民最大的問題是土地問題”[1]。土地問題的解決與土地制度的安排息息相關，作為一個集“政治意義、經濟意義和社會意義”于一體的制度安排，中國農地制度走過了70年的變遷史，對中國發展產生了極其重要的影響。無論在革命、建設還是改革年代，中國農地制度變遷都成為撬動各領域改革的有力杠桿。文章把建國后中國農地制度的變遷歷程分為農民私有型-計劃控制型-兩權分離型-三權分置型四個階段，將新制度主義政治學中的歷史制度主義引入中國農地制度變遷分析之中，以期從一個宏闊的歷史視野檢視中國農地制度的生成、存續與變遷的進程，探究中國農地制度變遷的基本邏輯。

一、歷史制度主義：理論內涵、主要觀點與適用性分析

（一）歷史制度主義的理論內涵

20世紀80年代以來，政治學領域掀起了一場以批判行為主義和理性選擇主義為標志的“國家復歸”運動，制度重新回到政治學研究的中心舞臺，促使新制度主義政治學的興起。政治學中的新制度主義主要包括社會學制度主義、理性選擇制度主義和歷史制度主義三個流派，而“最早成為方法論意義上的新制度主義并產生重大影響的就是歷史制度主義（Historical Institutionalism）”[2]。歷史制度主義的概念首次出現在特倫（Thelen）和史泰默（Steinmon）1992年出版的《建構政治學：比較分析中的歷史制度主義》（Structure Politics：Historical Institutionalism in Comparative Analysis）一書中，而“霍爾、泰勒于1996年發表的《政治科學與三個制度主義》一文標志著歷史制度主義以公認的理論身份出現了。”[3]34

從理論淵源來說，歷史制度主義是在完善傳統制度研究、吸收集團理論與結構功能主義的基礎上產生。一方面，歷史制度主義打破了傳統制度研究的靜態觀，以動態的歷史視角分析制度;另一方面，歷史制度主義接受集團理論的觀點，將政治起源歸結于各個集團競爭稀缺資源所產生的沖突，汲取結構功能主義的結構觀，“將某一政體的制度組織或政治經濟結構看作構造集體行為，并產生差異性結果的主要因素。”[4]從理論張力來說，“在廣泛意義上，歷史制度主義代表了這樣一種企圖，即闡明政治斗爭是如何受到它所得以在其中展開的制度背景的調節和塑造的”[5]。就此而言，作為描述、解釋和預測政治現象的歷史制度主義，其最大特色是將歷史維度納入制度變遷分析，從歷史棱鏡中折射制度變遷，從制度變遷中探尋歷史規律，從而形成一種縱向的、動態的制度研究觀。從理論層次來說，歷史制度主義是一種架通宏大理論和具體經驗分析之間的中層理論分析范式，它將目光集中在影響微觀行為的基本制度的次一級制度——中層制度——之上。有學者認為，“歷史制度在中觀層面，向下整合微觀的心理分析和行為分析，用于分析集團運動和政策網絡，向上整合宏觀的結構分析和法律分析，用于分析制度變遷和變遷結構。”[6]

（二）歷史制度主義的主要觀點

對于制度如何產生、發展和變化的問題，歷史制度主義學者進行了深入探究，進而促使歷史制度主義成為一個富有解釋力的制度變遷理論。就制度變遷而言，歷史制度主義的主要觀點集中于結構觀和歷史觀之中。

就結構觀而言，歷史制度主義著力分析制度變遷背后的結構性因果關系。任何制度都同與之相關的諸多要素處于結構性關系之中，結構反映的是制度與相關諸要素在互動過程中所形成的固定化、穩定化的關系形態。制度與諸多相關因素的結構性互動是引起制度選擇的重要原因，這樣的結構性因果關系包括：（1）宏觀制度背景與具體制度之間結構性關系，包括政治、經濟、社會等基本制度與具體制度安排之間的關系;（2）影響政治結果的政治變量與具體制度之間的結構性關系，包括經濟、利益、意識形態與觀念等因素與具體制度安排之間的關系。

就歷史觀而言，歷史制度主義著力分析維系制度長期運轉和推動制度變革的歷史性因果關系，探究制度如何一步一步走過來的原因，在此基礎上嘗試回答以下三個問題：（1）制度為什么能夠在一段時期內保持相對穩定？（2）什么因素阻礙了制度變革？（3）制度在什么時候能夠實現變革？這三個問題分別對應歷史制度主義的路徑依賴、歷史否決點和關鍵節點思想。具體而言，歷史制度主義認為，前一階段的制度安排在運行中會產生自我強化機制，對后一階段制度選擇產生某種制約，這表明制度變遷過程中存在路徑依賴;制度變革難以發生是因為受到“歷史否決點”的牽制，“制度變遷存在著歷史否決點，即一套制度的脆弱之處。在歷史否決點上，反對力量的動員可以阻撓政策的革新”[7];制度變革往往在關鍵歷史時刻由特定事件觸發，關鍵時刻的制度選擇很大程度上會框定了制度之后的變遷路徑，這意味著制度變遷中存在關鍵節點。

（三）歷史制度主義在分析中國農地制度變遷中的適用性

歷史制度主義分析范式在解釋中國農地制度變遷中的適用性，體現在三個方面。首先，歷史制度主義關注政治領域中的制度變遷現象，將政治制度的構建與完善置于分析的核心地位。中國農地制度本質上是一項關涉領域極廣的政治制度，其制度變遷無疑是重大的政治現象，將歷史制度主義引入中國農地制度變遷的分析具有合理性。其次，作為一種中層理論，歷史制度主義著重對中層制度進行分析，“其主要議題在于國家內部的制度安排與公共政策之間的關系，在于中層制度安排的績效。”[8]作為國家基本制度框架內的一項具體政治制度，中國農地制度深刻影響中央政府、農民、地方政府等多元主體的行為與利益。因此，中國農地制度是一種介于宏觀制度與微觀行為之間的中層制度，處于歷史制度主義的研究范疇之內。再次，歷史制度主義中的制度背景、政治變量、關鍵節點與歷史否決點等理論內容所表述的制度變遷觀點，與中國農地制度的變遷實際具有內在契合性，比如，中國農地制度產生于一定的環境，變遷過程中受制于既有的制度安排，受到特定因素的阻礙，并且階段性的出現變革的關鍵時機。

一般來說，制度變遷過程包含三個循環往復的環節：制度生成、制度延續和制度變遷。那么，什么是制度變遷邏輯？文章認為，制度變遷邏輯就是制度變遷過程中穩定存在的機制和規律，它們塑造出相應的行為方式，探究制度變遷邏輯實際是回答制度如何一步一步走過來的問題。在制度生成、制度延續和制度變遷的每個環節背后，都有一些穩定存在的機制性、規律性的邏輯因素，它們是解釋制度變遷邏輯的關鍵。從歷史制度主義結構觀與歷史觀的理論內容中，可以抽取和提煉出制度變遷過程背后一些穩定存在的邏輯因素，探究中國農地制度的變遷邏輯，這些因素是：（1）制度情境，即農地制度面臨的階段性情境，包括宏觀制度背景、經濟、利益和觀念等因素，制度情境是促使農地制度生成的結構動力;（2）路徑依賴，它是維系農地制度存續的歷史慣性;（3）關鍵節點和歷史否決點，它們形成了影響農地制度變遷的機會機構。綜上，可以將制度情境、路徑依賴、關鍵節點與否決點作為切入點，探究中國農地制度變遷的邏輯，如下圖1所示。

二、中國農地制度的歷史演變（1949-2019年）

從歷史的長時段來看，新中國建立以來，中國農地制度經歷了復雜而曲折的演變。對于中國農地制度的變遷歷程，學界多以時間軸和重大歷史事件為準對其進行階段性劃分①。文章在吸收已有劃分標準的基礎上，以產權變革為切入點，以重大歷史事件或關鍵性政策文件為依據，將建國70年來中國農地制度的演變歷程分為四個產權發展時期。

（一）農民私有型：農民土地所有制（1949-1955年）

1949年10月中華人民共和國成立后，為恢復和發展生產，鞏固新生的人民政權，在《中國人民政治協商會議共同綱領》（1949年9月）基本精神的指導下，國家于1950年6月頒布《中華人民共和國土地改革法》，發起了大規模的“土改”運動，廣大農民分到了土地，“至1952年底，國家通過制度供給和強制力量使3億無地、少地農民獲得了7億多畝土地。”[9]地主土地所有制被廢除，農民土地所有制得以建立，實現了廣大農民“耕者有其田”的樸素愿望。不久之后，在農地仍屬于農民私有的前提下，為提高農業生產率，國家大力發展農業生產互助組和初級社。1954年的憲法，進一步鞏固了農地屬于農民私有的產權合法地位。農民土地所有制的建立不僅產生了巨大的政治績效，增強了民眾對新生政權的認同和支持，更釋放出顯著的經濟績效，“在農業生產方面，1952年與1949年相比，農村收入增加了48%，糧食生產增加了36%，其他生產也都有所發展。”[10]這一時期，黨和國家相繼出臺一系列政策性文件，對農民私有型的農地產權制度確認、鞏固與完善。

（二）計劃控制型：國家控制下的土地集體所有制（1956-1981年）

隨著國家工業化的推進，農民土地所有制逐漸產生種種弊端：（1）小農經濟的分散經營限制了農業大規模生產，在農田水利設施不完備的情況下難以抵御自然災害，影響農業生產率的提高;（2）農業生產率難以提高、農產品私人收購以及農民的惜糧情節與滿足城市和工業化巨大糧食需求之間矛盾突出，有學者認為，“在本質上，這是一個地租被農民平分完畢的小農經濟與雄心勃勃的工業化目標之間的矛盾沖突”[11];（3）農村出現兩極分化現象，在1955年《關于農業合作化問題》的報告中，毛澤東指出，農村出現“新富農”，資本主義勢力抬頭，兩極分化日益嚴重。為消除這些弊端與隱患，經過互助組-初級社-高級社的農業合作化運動，到1956年國家基本完成了對農業的社會主義改造，將農民土地所有制改造為集體土地所有制。1958年人民公社化運動將土地集體所有的產權形態發揮到極致，經過三年嚴重困難后，1962年土地制度退回“三級所有、隊為基礎”的集體土地所有制，并由“人民公社六十條”予以確立[12]157。集體土地所有制下的農地受到國家嚴格控制與干預，在“統購統銷”制度和“人民公社”體制的配合之下，國家利用農地制度為國家工業化提供了大量農業剩余，使得這一時期的農地制度呈現計劃控制型的產權形態。

（三）兩權分離型：土地集體所有、家庭承包經營制（1982-2015年）

集體土地所有制雖在短期內促進了農業生產率的提高，推動了國家工業化，但長期來看，這項制度缺乏有效的生產激勵，挫傷了農民生產積極性，反而造成農業生產率長期低下，給農民帶來嚴重的生存危機，進而牽制了國家各個領域的發展。嚴峻的形勢迫使底層農民尋求變革之法，安徽小崗村農民發起的“包產到戶”和“包干到戶”沖破了既有農地制度的鉗制，產生了巨大的效果。之后經過地方的大膽試驗與極力爭取，中央對“包產到戶”和“包干到戶”的態度由堅決反對、妥協讓步轉向默許承認。1978年十一屆三中全會審議通過的《中共中央關于加快農業發展若干問題的決定（草案）》明確規定，“不許分田單干”和“不許包產到戶”。1979年《農村工作座談會議紀要》指出，包產到戶是歷史倒退，要堅決糾正。1979年《中共中央關于加快農業發展若干問題的決定》將“不許分田單干”和“不許包產到戶”改為“不許分田單干”和“不要包產到戶”，對“包產到戶”態度發生微妙變化。1980年《關于進一步加強和完善農業生產責任制的幾個問題》規定包產到戶只能在邊遠山區和貧困落后山區實行。1982年到1986年連續五年發布的五個“中央一號文件”確立了包產到戶的合法地位，推動了家庭聯產承包責任制的形成、穩定和完善。作為取代集體土地所有制的新型農地制度，家庭聯產承包責任制將農地所有權賦予集體，使用權交給農戶，以農戶家庭為單位進行承包經營，使得農地制度呈現“兩權分離”型的產權形態。此后，為推動工業化、城鎮化、農業現代化發展，在“兩權分離”的前提下，國家在承包期限、流轉、征地與耕地保護等方面對農地制度做出了一系列調整。

（四）三權分置型：土地確權賦能基礎上的三權分置（2016-2019年）

農地“三權分置”被視為繼家庭聯產承包責任制之后農村改革的又一重大制度創新。所謂三權分置是指農地所有權、承包權和經營權分別設置并行，在落實集體所有權的基礎上，穩定農戶承包權、放活經營權。三權分置的前提是對農地確權賦能，只有農地產權權屬明確之后，才能保證所有權、承包權和經營權各自主體權利和利益的實現，釋放完善的農地產權權能的最大功效。2016年之前，農地確權賦能工作已經陸續展開。2008-2016年“中央一號文件”相繼對農地確權登記頒證工作的展開、完善、落實做出了要求和部署。農地確權工作為明確產權權屬提供了堅實的基礎，推動了農地三權分置的出現。2016年印發實施的《關于完善農村土地所有權承包經營權分置辦法的意見》標志農地三權分置的正式形成。此后，就農地制度的推行和完善，國家做出了一系列決策部署：2017-2018年的“中央一號文件”要求完善和落實三權分置方案;2018年修改的土地承包法進一步將農地三權分置制度化;2019年“中央一號文件”要求完善“三權分置”的法律法規和政策體系。

三、歷史制度主義視角下中國農地制度變遷邏輯的分析

建國70年來，中國農地制度經歷了農民私有型、計劃控制型、兩權分離型與三權分置型的變遷歷程。那么，農地制度如何一步一步走過來的？即農地制度變遷的邏輯是什么？為探究這一問題，文章從歷史制度主義理論內容中抽取和提煉出決定或影響農地制度生成、延續和變遷的邏輯因素——制度情境、路徑依賴和關鍵節點與歷史否決點，對中國農地制度變遷的邏輯進行解釋。

（一）制度情境：農地制度生成的結構動力

任何制度都處在它與相關因素構成的結構性關系之中，受相關因素的影響和制約。這些因素是制度在發展變化過程中面臨的具體情境，它們與制度的結構性互動促使了制度的生成。作為貫通政治、經濟和社會領域的農地制度，必然與諸多因素發生結構性關聯，其變遷受到這些因素所構成的制度情境的影響與制約。廣義上講，制度情境比制度環境的外延更廣，制度環境是一系列用來建立生產、交換與分配基礎的基本的政治、社會和法律基礎規則，而制度情境不僅包括政治、經濟和社會等基本制度，還涉及意識形態、觀念等因素。就中國農地制度來說，它在歷史變遷的不同時期受到宏觀制度背景、經濟、利益、意識形態與觀念等制度情境的影響，共時性的制度情境在與農地制度的結構性互動中推動農地制度產生，成為中國農地制度生成的結構動力。

建國初期，農民私有型的農地制度作為一項現實的制度選擇，主要取決于以下制度情境。（1）新民主主義政治經濟制度的內在要求。1919年新民主主義革命開啟后，解決農民的土地問題一直是新民主主義不變的制度基調和實踐內容。1949年新民主主義革命勝利后，繼續完成“廢除地主土地所有制，建立農民土地所有制”的目標是新民主主義歷史邏輯、理論邏輯和實踐邏輯的必然要求。（2）經濟壓力。1949年新中國成立后，新生政權面臨嚴峻的經濟形勢：國內經濟凋零，百廢待興;國外經濟封鎖，敵對打壓。為鞏固新生人民政權，恢復和發展國民經濟成為迫切任務，而“地主階級對土地的壟斷嚴重影響農民從事農業生產的積極性，制約著其他行業的發展。”[13]因此，將土地分給農民，建立農民土地所有制成為恢復和發展國民經濟的突破口。（3）意識形態和觀念訴求。1940年《新民主主義論》將“沒收地主的土地，分配給無地或少地的農民，實行孫中山先生“耕者有其田”的口號，掃除農村中的封建關系，把土地變為農民的私產”作為建立新民主主義經濟的核心內容。從1919年到1949年新民主主義革命的三十年，實現“耕者有其田”的目標是中國共產黨一以貫之的革命型意識形態，這樣的意識形態與廣大農民“平均地權”的思想觀念相契合。可以說，廢除地主私有、建立農民土地所有制是新民主主義革命革命型意識形態的邏輯延續和廣大農民思想觀念的必然訴求。

由農民私有型的農地制度轉向計劃控制型的農地制度是基于以下制度情境。（1）社會主義制度的本質要求。為建立社會主義制度，1953年黨中央提出過渡時期的總路線，“一化三改”正式啟動，將農民土地所有制變為集體土地所有制成為國家對農業進行社會主義改造的基本要求。（2）實現國家利益的需要。通過工業化將中國從貧窮落后的農業國變為強大的工業國符合整個國家利益，而小農經濟的局限性、農產品私人收購以及農民的惜糧情節與國家工業化對糧食的巨大需求產生矛盾。為此，將農民土地所有制轉為集體土地所有制便于國家對農業生產的控制，推動國家工業化的發展。（3）意識形態和觀念的影響。“建設社會主義”是當時主流的意識形態，為順利實現“一化三改”，黨和國家做了大量的政策宣傳工作。同時，廣大分地農民對新生政權心存感激，“一體化”和“革命化”的思想觀念較為強烈。在上層意識形態和底層農民思想觀念的互動下，1956年國家將農民土地所有制改造為集體土地所有制。

改革開放之后，中國農地制度由計劃控制型走向兩權分離型，其制度選擇取決于以下制度情境。（1）農民的利益訴求。填飽肚子，維持基本生存是農民底線利益，但是隨著集體土地所有制的深化，農民的底線利益受到嚴重挑戰。計劃控制型農地制度由于存在監督和計量困難、缺乏激勵機制等難以克服的問題，造成“大呼隆”“大鍋飯”等“多干少干都一樣”的現象，嚴重挫傷農民的生產積極性，導致糧食大幅度減產，直接威脅到農民的基本生存。在保證集體所有權不變的前提下，以“包產到戶”和“包干到戶”為標志的家庭聯產承包責任制將農地使用權交給農民，極大調動了農民的生產積極性，成為解決農民溫飽問題，維護農民底線利益的現實選擇。（2）經濟危機與合法性危機。有學者認為，改革開放之前的農業發展并沒有向非農業部門提供足夠的勞動力、向消費者提供充足的糧食、向工業提供豐富的原材料和提高人們的收入。計劃控制型農地制度造成農業生產率的大幅度下降，不僅削弱了各個行業發展的基礎，引發全局性的經濟危機，而且威脅到農民的基本生存，導致農民的長期貧困，進而引發嚴重的政權合法性危機。為化解經濟危機與合法性危機，能夠激勵農民生產行為、釋放農地能量的家庭聯產承包責任制逐漸被國家認可和制度化。（3）意識形態與觀念的影響。改革開放之后，“以經濟建設為中心”取代“以階級斗爭為綱”而成為黨和國家的建設型意識形態。此時，“解放思想，實事求是”“實踐是檢驗真理的唯一標準”成為改變人們僵化思想觀念的有力武器。意識形態與思想觀念的更新為打破計劃經濟體制創造了有利的條件，在此背景之下，兩權分離型農地制度得以沖破障礙，走上制度前臺。

經過20世紀八九十年代和21世紀初的發展，中國農地制度開始由兩權分離型走向三權分置型，具體的制度情境如下。（1）社會主義市場經濟體制的內在要求。1992年中國提出建立社會主義市場經濟體制的目標，這一經濟體制要求要素的自由流動和市場化配置，以釋放最大的經濟效能。然而，在兩權分離型農地制度下，農地“細碎化”和“分散化”問題突出，承包經營權權能殘缺，限制了土地要素的有效流轉和規模化經營。在農地確權賦能基礎上的所有權、承包權和經營權“三權分置”有利于土地要素的流動與市場潛能的發揮，符合社會主義市場經濟的基本精神。（2）農民和國家的利益訴求。兩權分離型農地制度造成承包經營權權能殘缺（例如沒有抵押權、擔保權和繼承權），限制了土地的市場化流動，是引發城鄉收入差距、征地矛盾等問題的重要原因。在確權賦能基礎上，以落實所有權、穩定承包權和放活經營權為主要內容的三權分置，有利于農地的市場化流轉，促進農地的集約化和規模化經營，確保國家糧食安全，增加農民的財產性收入，推動城鄉統籌發展。（3）意識形態和觀念影響。進入21世紀，“和諧社會”“科學發展觀”“以人民為中心發展觀”等成為黨和國家發展型意識形態，“全面深化改革”“讓市場在資源優化配置中起決定性作用”等成為人們普遍的思想觀念，深化農地制度改革的思想困擾逐漸消除，三權分置型農地制度得以試點和推行。

（二）路徑依賴：農地制度存續的歷史慣性

新制度經濟學認為，“路徑依賴指的是一種制度一旦形成，不管是否有效，都會在一定時期內持續存在。”[14]借鑒新制度經濟學的路徑依賴思想，歷史制度主義聚焦制度低效或無效運轉所形成的路徑依賴，關注歷史的無效性和偶然性。具體而言，制度在初始階段呈現報酬遞增狀態，從中獲利的人們會學習和適應制度，其他相關制度也會同方向配合，進而形成制度的自我強化機制。當報酬遞減的出現時，自我強化機制仍會維系制度初始路徑的變遷方向，使得制度陷入低效或無效的“鎖定”狀態，阻礙了新制度的生成。歷史制度主義認為，報酬遞增形成之后，學習效應、協同效應、適應期預期和退出成本增大等因素是制度自我強化機制形成的重要原因，由此造成制度沿初始方向變遷的路徑依賴。從歷史維度審視中國農地制度，可以發現，它經歷了曲折的變遷歷程。之所以曲折，一個重要原因在于變遷過程中歷時性的路徑依賴造成某個階段農地制度存續的歷史慣性，阻礙了農地制度的進一步變革。

唐宋之后，作為封建統治根基的地主土地所有制保持了長期的“超穩定”運轉。雖然地主土地所有制造成勞動和分配極為不公、廣大農民生活貧困與地位低下，引發無數次社會矛盾和農民戰爭，但每一個新生政權卻無法撼動土地的產權格局，只能維持地主土地所有制。之所以如此，是因為地主土地所有制在幾千年的發展中產生了自我強化機制，形成“惡性”的路徑依賴，新中國成立初期，這樣的惡性路徑依賴嚴重阻礙了社會生產力的發展。我們可以從以下四個方面分析地主土地所有制路徑依賴形成的原因。（1）學習效應。地主土地所有制在形成初始階段呈現報酬遞增狀態，從中獲利的地主和農民主動學習它，積累生產和生活經驗，由此維系了這項制度的運轉。（2）協同效應。由于存在報酬遞增，與地主土地所有制配套的制度安排（如賦稅制度和勞役制度）被創造出來，它們與既有農地制度相互支撐，形成“制度矩陣”，保持地主土地所有制的存續。（3）適應性預期。幾千年來，地主和農民對地主土地所有制給他們帶來的有利和不利之處已有穩定預期，形成獲取利益和規避風險的能力。農地制度的根本性變革會使地主和農民難以產生穩定預期，所以他們寧愿維持既有農地制度不變。（4）退出成本增大。與地主土地所有制共生共在的利益群體（如地主階級）極力維護既有農地制度的穩定，加大了農地制度的變革成本，有學者認為，“直到1949年，平均地權的主張非但沒能實現，土地問題反而比任何時期都嚴重。”[12]156

建國初期的土地改革運動打破了地主土地所有制的路徑依賴，建立了農民土地所有制。農地屬于農民私有的制度安排在初始階段產生報酬遞增效應，在短期內釋放出巨大的制度紅利：糧食增產，農民收入增加，國民經濟迅速恢復，民眾對新生政權充滿信心。隨著農民私有型農地制度的進一步發展，其弊端逐漸凸顯：小農經濟限制了農業規模化經營;農民對土地產出的自由支配無法滿足國家工業化的需求;農村重新出現兩極分化現象。從1950年到1956年，農民土地所有制雖然存續時間不長，但依然產生了自我強化機制，造成不利的路徑依賴，原因在于兩個方面。（1）學習效應。農民從農地私有的制度安排中積極學習，找到最有利于自己的方案，例如，將土地產出出售給市場比國家收購或以更大等。因而，他們維護這項土地制度。（2）適應性預期。在農民私有型農地制度安排下，農民能根據自我需求安排生產，形成穩定的生產和收益預期，他們已經適應了這項制度。對農民來說，維護農民土地所有制就是維護自己利益。改變農地產權歸屬必然受到農民的一定阻礙，這從合作化時期“拉牛退社”風潮和“互助組-初級社-高級社”的漸進改革中可以看出。

通過農業的社會主義改造，國家克服了農民土地所有制的路徑依賴，將農地制度由農民私有型轉為計劃控制型。計劃控制型農地制度在初始階段促進了農業規模化經營，推動了國家工業化。長期來看，這項制度導致農業大幅減產，農民基本生存受到威脅，農民常年貧困，國民經濟增長乏力。雖然存在以上嚴重問題，但計劃控制型農地制度卻產生了自我強化和自我捍衛機制，造成惡性的路徑依賴，使得農地制度從1956年到1978年延續了20多年的低效運轉，其原因可以從以下四個方面分析。（1）學習效應。計劃控制型農地制度便于國家為推動工業化和滿足城市糧食需求而提取農業剩余，由于存在巨大的獲利機會，國家通過學習，不斷強化這項制度，使其沿著初始路徑不斷運轉;（2）協同效應。由于初始階段存在報酬遞增效應，國家又推出統購統銷、戶籍制度和人民公社體制等制度安排與計劃控制型農地制度同方向匹配，相互拱衛，形成牢固的制度矩陣，極大的維系了計劃控制型農地制度的穩定。（3）適應性預期。對國家來說，計劃控制型農地制度能產生穩定的預期收益（如滿足工業化需求）。對農民來說，常年在計劃控制型農地制度下生產生活，已形成了規避風險和適應形勢的能力，在成本和收益不明確的情況下，他們不愿冒險變革農地制度。（4）退出成本增大。隨著計劃控制型農地制度在意識形態和思想觀念層面合法性的形成，變革這一制度涉及路線問題，政治風險巨大。另外，變革這一制度會觸動既有的利益格局，牽一發動全身，成本巨大。

改革開放之后，上下互動的制度變遷方式沖破了集體土地所有制，中國農地制度由計劃控制型走向兩權分離型。以家庭聯產承包責任制為標志的兩權分離型農地制度在一段時間內呈現報酬遞增狀態，釋放出驚人的制度紅利：極大地解放和發展了生產力，化解了農民的生存危機、國家的經濟危機與合法性危機。隨著這項制度的深入發展，一些問題逐漸浮現：人口增長、分地以及農地流轉之間的矛盾;承包經營權權能殘缺阻礙農地有序流轉，損害農民利益。兩權分離型農地制度在發展過程中受到學習效應、協同效應和適應性預期的影響，產生自我強化機制，導致不利的路徑依賴，給農地制度的進一步革新造成障礙。（1）學習效應。國家和農民從農地家庭承包制中學到了促進發展和化解危機的經驗，革新現有制度與既有經驗有所出入。（2）協同效應。為鞏固、擴大農地家庭承包制的制度紅利，一系列配套制度安排應運而生：憲法對農地家庭承包制的確認;土地管理法對農地家庭承包制的保護;土地承包法對土地家庭承包制的制度化;征地制度形成等，它們強化了既有農地制度的穩定。（3）適應性預期。無論國家還是農民均能從農地家庭承包制中獲利，形成穩定的生產生活預期，革新兩權分離型農地制度會暫時擾亂人們的預期，因而會受到一些思想和行為的牽絆。

（三）關鍵節點與歷史否決點：制度變遷的機會結構

一項制度生成之后，往往會經歷制度存續的正常時期和制度斷裂的“關鍵節點”時期，前者對應制度的路徑依賴，后者對應制度的變遷。有學者認為，“關鍵節點是指在歷史發展過程中某個特殊的時間點，在這個點上發生了重大的政治事件，對后面的歷史發展產生了重大影響”[15]。在“關鍵節點”時期，制度運行存在多種可能的更新、修改或改變的方向，關鍵節點上的選擇有可能將相關的制度安排置于一種隨后不大容易改變的路徑或軌跡之中[3]52。當即時性的關鍵節點出現時，能夠實現制度創新，除了取決于路徑依賴的強弱，更取決于“歷史否決點”的大小。所謂歷史否決點，“是一套制度之中的脆弱之處，在政策運動的這一否決點上，反對力量的動員可以阻撓政策的創新。”[7]簡言之，歷史否決點就是阻撓制度革新的因素或力量。制度能否變遷很大程度上取決于關鍵節點上的變革力量與歷史否決點的博弈結果，關鍵節點和歷史否決點的互動構成了制度變遷的機會機構。從力學原理分析，關鍵節點上的變革動力大于歷史否決點的阻力時，就會推動制度革新;關鍵節點上的變革動力小于歷史否決點的阻力時，就會阻礙制度革新。建國70年來，在即時性關鍵節點與歷史否決點構成的機會結構下，中國農地制度發生了四次顯著的變遷。

從地主土地所有制到農民土地所有制的轉變階段，農地制度變遷的關鍵節點是新中國的成立。這一關鍵節點上的變革力量有：（1）中國共產黨完成新民主主義“耕者有其田”目標的決心;（2）農民對“平均土地”的強烈愿望;（3）恢復和發展國民經濟的需要。與此相對，地主土地所有制既得利益者的反對是農地制度變革的歷史否決點。新中國成立后，國家通過強力的土地改革打破歷史否決點，建立農民土地所有制，由此農地制度變遷進入農民私有型的路徑之中。

從農民土地所有制到集體土地所有制轉變階段，農地制度變遷的關鍵節點是過渡時期總路線提出的“一化三改”。這一關鍵節點上的變革力量有：（1）國家為工業化發展提取農業剩余;（2）消除農村兩極分化的需要;（3）提高農業生產率。由于農民在農地私有的情況下能夠自主決定土地的利用方式，獲取利益更加便捷，因而許多人不愿意將土地交給集體，形成農地變革歷史否決點。通過強力推行和說服教育相結合的農業改造運動，國家克服了歷史否決點的阻礙，將土地產權收歸集體所有，由此農地制度變遷進入20多年難以改變的計劃控制型路徑。

從集體土地所有制到家庭聯產承包責任制的轉變階段，農地制度變遷的關鍵節點是1978年十一屆三中全會的召開。這一關鍵節點上的變革力量有：（1）《實踐檢驗真理的唯一標準》所引發的真理標準問題大討論與“解放思想，實事求是”宣言所開啟的思想解放運動，撼動了僵化的意識形態和思想觀念;（2）生存危機迫使農民冒險改革農地制度;（3）地方政府默許和支持農地制度變革;（4）經濟危機與合法性危機倒逼上層對底層農地制度創新合法化。與此同時，阻礙農地制度變革的歷史否決點有：（1）計劃經濟體制僵化的意識形態和思想觀念束縛;（2）上層政府、地方政府與底層農民規避政治風險;（3）集體土地所有制獲益群體的反對。在誘致性和強制性制度變遷力量的交互影響下，底層農民發起的“包產到戶”和“包干到戶”的農地制度創新沖破層層障礙，經過了最初的私下偷偷進行，上層明令禁止到小范圍允許再到普遍的制度化過程，由此，農地制度變遷走向了兩權分離型路徑。

從兩權分離型到三權分置型轉變階段，農地制度變遷的關鍵節點是“社會主義新農村建設”、“城鄉統籌發展”和“農業現代化”戰略的提出與推行。在這一關鍵節點上，農地制度變遷有三個選擇：保持家庭聯產承包責任制原封不動;完善農地產權權能，推動農地有序市場化;農地私有化。在集體所有權不變前提下，完善產權權能以推動農地有序市場化成為現實選擇，其變革力量有：（1）推動農業規模化經營，確保國家糧食安全;（2）釋放農地活力，縮小城鄉貧富差距;（3）維護農民產權權益，減少社會矛盾。與此同時，阻礙農地制度革新的歷史否決點有：（1）農民因擔心無法收回農地承包權而不愿流轉土地;（2）一些地方政府和企業的“共謀”導致農民喪失農地，引起中央在農地制度變革上的謹慎;（3）農民集體成員權觀念的強化引起頻繁的調地，妨礙產權排他性功能的行使[12]76。地方農地制度的改革實踐釋放出顯著的改革紅利：農民收入增加，糧食產量增加等，由此堅定了中央調整現有農地制度的決心，改革動力逐漸大于阻力。經過農地確權賦能工作的扎實推進，2016年中央頒布《關于完善農村土地所有權承包經營權分置辦法的意見》，正式提出和試行三權分置型農地制度。

四、結論與討論

借助歷史制度主義分析范式，從縱向的、長時段的歷史維度檢視中國農地制度變遷，可以發現，中國農地制度的變遷歷程包含制度生成、制度存續和制度變遷三個緊密相連的邏輯環節，呈現出特定的變遷邏輯：在每一個歷史時段，由宏觀制度背景、經濟、利益、意識形態與觀念等因素構成的制度情境是決定農地制度生成的結構動力;每一個時段的農地制度生成之后，在學習效應、協同效應、適應性預期和退出成本增大的影響下產生維系農地制度存續的歷史慣性，即路徑依賴，進而牽制了農地制度的變革;在某一時期，即時性的關鍵節點與歷史否決點構成了農地制度變遷的機會結構，關鍵節點上變革力量與歷史否決點的博弈推動了農地制度的變遷。