居住證制度的過渡性特征及改革路徑

摘要：為了促進戶籍制度改革，提高戶籍人口城鎮化率，2010年中央出臺了用居住證代替暫住證的制度，并要求盡快覆蓋所有城市常住人口。持有居住證的農業轉移人口，即可與市民享受同等基本公共服務，問題是頒發居住證很容易，但要落實基本公共服務，要受一系列條件尤其是地方政府財力的制約，因而難以付諸實施。與此同時，如果農業轉移人口持有居住證可以與市民享受同等基本公共服務，也就沒有必要在城市落戶了。況且隨著改革的深化及農村要素市場化程度的提高，農村戶籍的含金量還會持續提高，繼續保留農村戶籍可以享受不斷增進的改革紅利。所以實行居住證制度不一定有利于提高戶籍人口城鎮化率。小城鎮是“以城帶鄉”的重要載體，落戶的成本低，有利于促進城鄉融合發展、加快戶籍人口城鎮化速度。

關鍵詞：戶籍制度改革;居住證制度;雙重城鎮化率

中圖分類號：C93? ? 文獻標志碼：A? ? ?文章編號：1004-3160（2020）02-0081-07

習近平同志2015年12月指出：“推進城鎮化要回歸到推動更多人口融入城鎮這個本源上來，促進有能力在城鎮穩定就業和生活的農業轉移人口舉家進城落戶，這既可以增加和穩定勞動供給、減輕人工成本上漲壓力，又可以擴大房地產等消費。這也是縮小城鄉差距、改變城鄉二元結構、推進農業現代化的根本之策。”[1]36為了加快戶籍制度改革，不斷提高戶籍人口城鎮化率，2010年中央出臺了居住證制度的新政策，并要求盡快覆蓋城鎮所有常住人口。農業轉移人口只要在城鎮有合法穩定就業或合法穩定住所，即可申請辦理居住證。用居住證替代暫住證，其含金量表現在居住證持有人可以享受與市民同等的基本公共服務。如義務教育服務、基本公共就業服務、基本公共衛生服務、計劃生育服務、公共文化體育服務、法律援助和其他法律服務以及國家規定的其他基本公共服務。那么，如何從理論與實踐的結合上看待居住證制度呢？

一、共享基本公共服務是落實居住證制度的關鍵

2010年5月27日國務院轉發國家發改委《關于2010年深化經濟體制改革重點工作的意見》，首次在國務院文件提出在全國范圍內實行居住證制度。此后中央有關文件多次提到要把居住證制度覆蓋城市所有常住人口。一旦農業轉移人口在城市持有居住證，就可以與當地市民享受同等基本公共服務。居住證制度是由兩個環節組成的：一是頒發居住證;二是落實基本公共服務。頒發居住證是公安部門的職責，支付的成本很低，幾乎所有的城市都能做到。而落實基本公共服務均等化，讓農民工與市民享受同等的基本公共服務，包括就業、教育、醫療、住房、保險、養老等，涉及一系列職能部門，且需要相當一筆財政支出作保障。不言而喻，用居住證代替暫住證是中央提出來的，或者說是中央政府對地方政府的要求。地方政府是否能夠做到，在很大程度上取決于地方政府的財力。有研究表明，城鎮化戰略可以促進經濟增長，提高經濟增長的長期均衡水平，但也會加快地方政府債務積累速度。[2]特別需要指出，1994年的分稅制改革，雖然方向是正確的，但是實施的過程中，出現財權上移、事權下推，導致中央財政收入占財政總收入的比重提高三成左右，反之，地方政府財政收入占總收入的比重，相應降低三成左右。但是地方政府的事權不僅沒有減少，還有所增加。出現財權與事權、收入來源與支出責任不匹配，中央財政轉移力度小，迫使地方政府不得不從預算外收入尋找出路。這就是我們通常所說的“土地財政”。

問題的復雜性還在于用居住證代替暫住證，讓所有常住人口享受與市民同等的基本公共服務，其成本費用如何在中央、地方、企業、農民工之間分攤，至今還沒有形成明確的實施方案與細則。全面落實農業轉移人口的基本公共服務也就無從談起。我國財稅體制改革，從某種意義上說是重構中央和地方的財政關系，權責清晰是前提，財力協調是保障，區域均衡是方向。近幾年來，財政事權和支出責任改革以及稅制改革，已著力推進，但中央與地方的收入劃分的改革尚待全面啟動。只有完成這一步改革，才能形成中央和地方合理的財力格局，為各級政府履行事權和支出責任提供有力保障。但是由于這方面改革尚未全面啟動，地方政府因此承擔巨大的財政支出壓力。況且，長期以來，中央財政對地方的轉移支付，都是按戶籍人口計算，城市建設用地也是按戶籍人口指標下達。這意味著落實基本公共服務的過程，是以降低市民基本公共服務的標準為代價，阻力是相當大的。所有這些都不利于居住證制度的貫徹落實。加上隨著農村土地制度改革的深入，征地范圍的縮小，征地補償標準的提高，以及農村集體經營性建設用地與國有土地同等入市，地方政府“土地財政”的收入還會明顯減少。由此可見，落實基本公共服務是一個復雜的系統工程，涉及重新調整中央與地方、城市與鄉村、農民工與市民等一系列利益關系，阻力和困難可想而知。重重困難與阻力使這項改革處于僵持的狀態。當前戶籍制度改革的成本，很大程度上落在地方政府身上，由于各個地區的經濟發展水平不同和地方財政承受能力不一樣，區域間居住證的含金量差別較大，要實現常住人口與市民享受同等基本公共服務的目標任重道遠。

二、居住證制度是戶籍制度改革的過渡性措施

居住證制度只能視為戶籍制度改革進程中的過渡性措施，或者說是權宜之計。因為居住證與戶籍本還有質的差別，意味著在城鎮中仍然存在著戶籍人口與外來人口的差別，意味著外來人口還沒有完全融入城鎮，還存在城鄉二元戶籍制度以及常住人口城鎮化率與戶籍人口城鎮化率的雙重城鎮化率的差別。解決外來人口問題的根本出路有賴于徹底的戶籍制度改革。黨的十八大以來，我國已有9000多萬農業轉移人口落戶成為城鎮居民。但是，截至2018年底，我國仍有2.26億已成為城鎮常住人口但尚末落戶的農業轉移人口。客觀上要求加快推進戶籍制度改革，徹底解決外來人口的落戶問題。按照現行國家政策規定，居住證的持有人符合居住地地方政府規定的落戶條件，即可遵循本人的意愿，將常住戶口由原戶口所在地遷入居住地。根據各類城區規模的大小，《居住證暫行條例》具體規定：只要擁有合法穩定住所，就可以落戶小集鎮或城區人口50萬以下的小城市;只要擁有合法穩定就業、合法穩定住所、參加城鎮社會保險達到一定年限，即可以落戶城區人口50～100萬的中小城市;只要擁有合法穩定就業達到一定年限、有合法穩定住所、參加城鎮社會保險達到一定年限（超過5年），即可以落戶城區人口100～500萬的大城市;對于城區人口500萬以上的特大城市和超大城市，要建立完善的積分落戶制度，并以具有穩定合法就業和合法穩定住所、連續居住年限以及參加城鎮社會保險年限等主要指標為依據。2019年12月，全面取消城區常住人口300萬以下的城市落戶限制，全面放寬城市常住人口300萬至500萬的大城市落戶限制。[3]

從中央出臺的系列具體政策說明，落戶小城鎮的門檻最低。即只要擁有合法穩定住所，就可以落戶小城鎮。這是因為，小城鎮是城鄉結合部，與鄉村的基本公共服務差別不大，落戶的成本很低。但是，從另一個角度看，落戶成本很低意味著其戶籍含金量很低。而戶籍含金量低，對農民的吸引力就小，農民落戶的積極性就低。現行我國戶籍制度政策面臨如下悖論，即農民落戶積極性越高的城市，落戶成本與門檻越高;農民落戶積極性越低的小城鎮和小城市，落戶成本與門檻越低。這就不利于提高我國的戶籍人口城鎮化率。那么，如何解決這個問題呢？客觀上要求我們必須把城市化的重心放在強化小城鎮建設上，擴大小城鎮規模，提高小城鎮的質量。也就是中央主管部門提出的著力建設特色小城鎮。沒有特色就沒有競爭力和生命力。相對于大中城市，我國小城鎮建設明顯滯后了。之所以會出現這種情況，是因為財政資金投入，是依據城市級別高低及城市規模大小來安排的，城市級別越高、城市規模越大，中央財政投入越多，導致小城鎮建設嚴重滯后，兩極分化越來越嚴重，城鄉差別也隨之擴大。這就要求我國的財政體制，必須改變重城市、輕農村以及重大城市、輕小城市和小城鎮的傾向。新中國成立70年來，我國財稅運行格局經歷了從國有財政、城市財政、生產建設財政向多種所有制財政、城鄉一體化財政、公共服務財政以及現代財政轉變，正是適應逐步理順城鄉關系的客觀要求。特別需要指出，十八屆三中全會的《決定》，首次提出建立現代財政制度，把財政的功能上升到“國家治理的基礎和重要支柱”，是“優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安的制度保障。”只有建立現代財政制度，才能在更廣闊范圍內、更高層次上發揮財政對于國家治理的基礎性作用和重要支柱作用。[4]

三、居住證制度不可能加快提高戶籍人口城鎮化率

作為頂層設計的制度供給即居住證制度，其出發點是自上而下地促使地方政府積極創造條件，把城鎮基本公共服務盡快覆蓋到全部常住人口，以加快農業轉移人口市民化進程，達到提高戶籍人口城鎮化率的目的。改革開放以來的實踐經驗證明，凡是制度供給型的改革，其效果都不顯著，阻力都比較大;凡是制度需求型的改革，其效果都比較顯著，地方政府和廣大群眾的積極性都比較高。

這里首先要肯定的是，實行居住證制度，客觀上起著自上而下促使地方政府積極創造條件，努力解決戶籍制度改革所面臨的實質性問題，即常住人口與一般市民之間存在的基本公共服務不均等的問題。但是，假設地方政府有足夠財力把基本公共服務普及到全部常住人口，當農業轉移人口持有居住證并與市民享有同等基本公共服務后，是否都會有意愿把戶籍從農村轉移到城鎮落戶呢？這又涉及農村戶籍與城鎮戶籍的含金量高低的問題。如果城鎮戶籍的含金量遠遠超過農村戶籍的含金量，農業轉移人口自然樂意把農村戶籍遷出并落戶城鎮，這是沒有任何疑問的。然而，城鎮戶籍與農村戶籍含金量的差別，主要體現在基本公共服務不均等方面。一旦農業轉移人口持有居住證，就可以享受城鎮居民同等的基本公共服務，即使戶籍還在農村，和一般市民的差別也就不大了。因為居住證制度的核心，即基本公共服務均等化，是戶籍制度改革所面臨的最大難題。一旦這個難題被破解了，戶籍制度改革的目標就達到了，落戶不落戶也就沒有多大差別了，不落戶還可持續享受農村改革的紅利。雖然現行政策規定，不能以退出土地承包權作為農民進城落戶的條件，但其前提條件是“現階段”，即有明確的時間性，并明確提出：“對承包農戶進城落戶的，引導支持其按照自愿有償原則依法在本集體經濟組織內轉讓土地承包權或將承包地退還集體經濟組織，也可鼓勵其他形式流轉承包地經營權。”[5]

進入新時代，我國城鄉經濟體制改革進入全面深化的階段，傳統體制遺留下來的城鄉戶籍的福利性差別，明顯呈現逐步縮小的趨勢。換一種說法，隨著城鄉改革的持續深化，城鎮基礎設施逐步向農村延伸，基本公共服務逐步向農村覆蓋，以及農村產權制度逐步完善，農民財產性收入不斷增加，農村戶籍的含金量也會逐步提高，城鄉戶籍含金量的差別將會越來越小。在這種情況下，農業轉移人口如果一方面持有城鎮居住證，另一方面又繼續保留農村戶籍，既可以享受城鎮居民同等的基本公共服務，又可以獲得農村改革的紅利。隨著農村改革的深入推進，農村要素市場化程度的提高，農村承包地、宅基地以及集體經營性建設用地的價值，將會較大幅度地增值。農民的財產性收入會明顯增加。這就很難得出這樣的結論，即實行居住證制度一定有利于加快提高戶籍人口城鎮化率。

還必須指出，農業轉移人口落戶城鎮的積極性，與城市文明的普及率之間有著密切的聯系。這里所說的城市文明，包括先進的生產方式、生活方式以及政治、經濟、社會、文化等等方面。雖然城市文明的普及率是由城市化（指有形城市化）水平決定的，但是并不是與城市化（指有形城市化）水平同步推進的。大量實際資料的比較分析結果顯示，當城市人口占總人口的比重超過50%，城市文明普及率將達到70%左右;當城市人口占總人口的比重超過70%，城市文明普及率可能達到90%以上。從某種意義上說，城市文明普及率就是無形城市化率。一旦在農村也可以享受城市文明的成果，就會降低農民在城鎮落戶的積極性。我國城市化的極限是城市化（指有形城市化）率達到100%，但是這個指標只能具有理論意義，實際上是不可能實現的。我國當前的城市化率（包括常住人口）已接近60%，估計最高水平是70%左右。因為當城市化發展到一定階段，還會出現“逆城市化”現象，即包括人口在內的各種要素由城市向農村流動，直至在城鄉之間處于相對均衡狀態。我國城鎮化發展到今天，還沒有改變農村要素向城市單向流動的狀況，導致城鄉差別很難出現明顯縮小的態勢。隨著新時代全面深化改革的不斷推進，以及與其相聯系的城鄉融合發展體制機制的形成，城鄉要素雙向流動的時代就會到來。不可避免會出現“逆城市化”現象。

四、促進城鄉人口雙向流動：城鎮化而不僅僅是城市化

由于我國農村土地仍然具有社會保障功能，為了鼓勵農業轉移人口落戶城鎮，現行政策規定，不得以退出土地承包權作為農民進城落戶的條件。換句話說。即使從農村戶口轉變為城鎮戶口，仍然可以保留在農村的土地承包權、宅基地使用權以及集體收益分配權，進城落戶的農民因此獲得雙重社會保障，把城鎮的社會保障和農村的社會保障融合起來。正因如此，至今我國已有2.8億農民工進城務工經商，卻沒有產生許多發展中國家普遍存在的貧民窟。我國進城農民工之所以能長期穩定在一定的規模，在于隨著“以人為本”的新型城鎮化的推進，中央和地方政府為農民工提供更多、更好的公共服務，包括子女教育、醫療衛生、就業服務、養老保險等等。這就保證了我國工業化、城鎮化能夠得到平穩的發展，并使新舊體制轉換在保障農民利益基礎上得以平穩實現。此外，還有一個重要原因，就是我國幾乎所有的城市都普遍存在“城中村”，“城中村”是城鄉二元體制在城市的縮影。“農民工”“城中村”“小產權房”，是中國特色城鎮化進程中出現的特殊現象。我國的城市，房價、房租持續上漲，為何低收入的農民工能夠在城市生存下來，就在于他們大多聚集在“城中村”，“城中村”的低房價、低房租，為農民工提供廉價的生活條件。[6]如果沒有這些配套條件，一、二線城市的農民工就很難有立足之地，更談不上長期生存下來。近年來改造“城中村”、取締“小產權房”的呼聲很高，但卻很難下手，除了涉及的范圍很廣，阻力很大，還有一個重要原因，就是一旦“城中村”和“小產權”房被消滅了，農民工在城鎮生存、發展的低成本基礎就被瓦解了，農民工的再生產就會中斷，后果是不堪設想的。

推進城鄉一體化發展，是解決“三農”問題的根本途徑。黨的十九大報告指出，要“建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，加快推進農業農村現代化。”當前我國農村發展之所以嚴重滯后于城市，很重要的原因就是包括勞動力在內的農村要素，單方面地向城市流動，導致農村嚴重“失血。”針對這種現象，習近平同志指出：“要著力抓好招才引智，促進各類人才上山下鄉，投身鄉村振興。現在的城里人，往上數三代，大都來自農村，只要有機會，很多人都有回報家鄉的愿望。”[1]39-40我國城鄉關系發展到一定階段，人才的流動必然從當前的單向流動，演變為城鄉之間的雙向流動，這是不以人們的意志為轉移的。從這個角度考慮，現行戶籍政策允許保留在城鎮落戶的農業轉移人口在農村的承包地和宅基地的承包權或使用權以及集體收益分配權，從更深遠的意義看，還有利于使那些已經在城市落戶的農業轉移人口，重新回到農村，為鄉村振興貢獻力量，即為實現城鄉要素雙向流動提供條件。目前全國已有800多萬農民工返鄉創業。當前促進城鄉要素雙向流動，面臨的一個突出問題，是城鎮居民要到農村創業、生活，既沒有承包地的承包權和使用權，又沒有宅基地的使用權，困難重重，因為農村的土地是屬于農民集體所有。

五、小城鎮沒有必要設計居住證制度

長期以來，流行這樣一種觀點，只要加快推進城鎮化，大量農村人口轉移到城市，農村勞動生產率就會提高，“三農”問題就迎刃而解。我國改革開放以來的實踐并沒有印證這個結論。我們一定要清醒地認識到，城鎮化是城鄉協調發展的過程，不能以農業萎縮、鄉村凋零為代價。城鎮和鄉村的關系，是互促共進、共生共存的關系。當前我國最大的不平衡，是城鄉發展不平衡，最大的不充分是農村發展不充分，要從根本上解決這個問題，很大程度上要依靠城鄉融合發展和實施鄉村振興戰略。習近平同志指出：“我們一開始就沒有提城市化，而是提城鎮化，目的就是促進城鄉融合。”[1]45城市化與城鎮化二者只有一字之差，為的是突出小城鎮的戰略地位。習近平同志指出：小城鎮“把城鎮和鄉村貫通起來。”[1]31這意味著小城鎮是城鄉融合的重要載體。國家“十五”規劃綱要在闡述中國城鎮化發展戰略時指出：“要遵循客觀規律，與經濟發展水平和市場發育程度相適應，循序漸進，走符合我國國情、大中小城市和小城鎮協調發展的多樣化城鎮化道路，逐步形成合理的城鎮體系。”黨的十六大報告指出：“要逐步提高城鎮化水平，堅持大中小城市和小城鎮協調發展，走中國特色城鎮化道路。”十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》指出：“促進大中小城市和小城鎮協調發展，形成城鎮化和新農村建設互促共進。”十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“堅持走中國特色新型城鎮化道路，推進以人為核心的城鎮化，推動大中小城市和小城鎮協調發展、產業和城鎮融合發展，促進城鎮化和新農村建設協調推進。”突出小城鎮重要性的中國特色城鎮化道路的真諦，就在于它是和解決中國的“三農”問題緊密聯系在一起的。城鄉分割與城鄉差別是相輔相成的。城鄉分割就是為了維護城鄉差別，并且會進一步導致城鄉差別擴大。這是傳統的城鄉二元體制的特征。城鄉差別越大，城市化的成本越高。那么，如何縮小城鄉差別呢？很重要的一條途徑，就是通過發展小城鎮，“重塑城鄉關系，走城鄉融合發展之路。”[1]38

小城鎮的發展是建立在農村發展的基礎上，同時小城鎮的發展又會帶動農村的發展。小城鎮的發展過程就是城鄉融合發展的過程。城市對農村的輻射帶動，在很大程度上是通過小城鎮這個載體“把城鎮和鄉村貫通起來”。改革開放以來，浙江省始終堅持強省先強縣、強縣先強鎮的發展戰略，并把發展小城鎮作為解決“三農”問題的切入點，形成以城帶鄉、工農聯動、城鄉互動的新機制，增強了小城鎮對縣域經濟的支撐作用和對農村的輻射帶動作用。在浙江省經濟總量中，縣域經濟占了70%。浙江省的實踐經驗表明，以小城鎮經濟為支撐的縣域經濟，是城鄉融合的區域性經濟，縣域經濟發展了，城鄉一體化以及城鄉融合發展的進程也會加快。浙江省的經濟總量在全國名列第四位，但其面積在全國則名列第二十九位，其成功的重要原因在于較好地調節城鄉關系，促進城鄉協調發展。浙江省城鄉居民收入差別比全國平均水平低一個百分點，在全國強縣、強鎮的評選中，浙江省所占的比重均位于前列。通過發展小城鎮帶動農村發展的運行機制，使得勞動力轉移在很大程度上表現為就地轉移，也就是就地城鎮化。由于小城鎮是城鄉融合發展的載體，小城鎮發展程度越高，城鄉差別越小，既然在小城鎮中城鄉戶籍含金量的差別不大，這就沒有必要設計居住證制度。況且中央已明確規定，全面放開農村人口落戶小城鎮的限制。中央設計居住證的初心，是為了自上而下促使地方政府著力改善農民工的基本公共服務，盡快縮小農民工和市民基本公共服務待遇差別。農民工與市民基本公共服務差別越大，居住證的價值越高;農民工與市民基本公共服務差別越小，居住證的價值越低。對于城鄉基本公共服務差別不大的小城鎮，居住證制度近乎形同虛設。我國農村勞動力轉移，在過去的二、三十年，主要表現為異地轉移，即向沿海大中城市轉移，近年來越來越多地表現為就地轉移，即就地向小城鎮轉移，在這種情況下，居住證制度的作用就越來越小。當然，用居住證代替暫住證也有正效應，即承認這部分外來人口，和其他市民一樣，都是城鎮的主人，而不是來去匆匆的過客。

參考文獻：

[1]習近平關于“三農”工作論述摘編[M].北京：中央文獻出版社，2019.

[2]周澤炯，楊勇.新型城鎮化背景下地方政府債務與區域經濟增長[J].湖南科技大學學報：社會科學版，2019（5）：53-59.

[3]中共中央辦公廳國務院辦公廳印發《關于促進勞動力和人才社會性流動體制機制改革的意見》[DB/OL].新華網，2019-12-25.

[4]中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定[J].黨建，2013（12）：13.

[5]中共中央國務院.關于保持土地承包關系穩定并長久不變的意見[N].經濟日報，2019-11-27（01）.

[6]許經勇.我國農村土地制度改革的演進軌跡[J].湖湘論壇，2017（2）：79-83.

責任編輯：詹花秀