比例原則在失信懲戒機(jī)制領(lǐng)域的適用研究

摘? 要：失信懲戒機(jī)制的施行，利于建設(shè)社會(huì)信用體系，同時(shí)對(duì)于提升國(guó)家治理現(xiàn)代化水平，推進(jìn)政府管理和社會(huì)治理模式創(chuàng)新有著突出優(yōu)勢(shì)。但根據(jù)比例原則三階理論分析，失信懲戒機(jī)制中部分措施不能通過(guò)其審查。需重視在失信懲戒機(jī)制中貫穿比例原則，調(diào)整相關(guān)政策，保障公民的基本權(quán)利不受侵犯，方可確保措施的合理性。

關(guān)鍵詞：失信懲戒機(jī)制;比例原則;合理性

一、前言

近年發(fā)生的種種市場(chǎng)亂象，歸根結(jié)底都是因?yàn)檎\(chéng)信缺失，長(zhǎng)期累積演變成危機(jī)。為了確保我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)穩(wěn)定，十八屆三中全會(huì)《決定》提出，要建立健全懲戒失信的機(jī)制。面對(duì)各級(jí)政府和監(jiān)管部門接踵而至的政策抑或行政法規(guī)行政命令，不禁想弄清失信懲戒機(jī)制其中具體的措施是否合理——為了社會(huì)信用體系的建設(shè)從而保證經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的穩(wěn)定，為了達(dá)到懲戒失信的目的而對(duì)失信者及其關(guān)聯(lián)人施以的負(fù)擔(dān)是否得當(dāng)？在下文首先對(duì)失信懲戒機(jī)制的必要性和比例原則的含義和內(nèi)容為起點(diǎn)，接著以此為基礎(chǔ)探討失信懲戒機(jī)制中的限制失信人子女入學(xué)、限制失信考生報(bào)考等具體措施在手段和目的上的妥當(dāng)性、必要性、法益相稱性進(jìn)行探討，進(jìn)而提出完善建議。

二、失信懲戒機(jī)制適用比例原則的理論依據(jù)

失信懲戒機(jī)制具備適用比例原則的理論基礎(chǔ)，將比例原則作為衡量標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審查具有理論上的可行性。失信懲戒機(jī)制作為國(guó)家為構(gòu)建誠(chéng)信社會(huì)而限制失信人權(quán)利的手段，在以國(guó)家強(qiáng)制力為后盾的懲戒關(guān)系中，體現(xiàn)了公權(quán)力與個(gè)人私權(quán)利的直接對(duì)抗，因此負(fù)責(zé)人的失信懲戒行為不僅應(yīng)當(dāng)具有正當(dāng)性，還應(yīng)當(dāng)合乎比例性。比例原則在失信懲戒機(jī)制中的適用，體現(xiàn)的是對(duì)國(guó)家權(quán)力進(jìn)行約束的價(jià)值取向。更為特殊的是，比例原則的三個(gè)子原則，在理念上體現(xiàn)了其對(duì)平等和人性關(guān)懷等價(jià)值的追求，且為制度的運(yùn)行提供了衡量標(biāo)準(zhǔn)。從邏輯層面上看，妥當(dāng)性原則與必要性原則類似于法律規(guī)則，可以用假定條件、行為模式和法律后果的形式進(jìn)行闡述，其中存在著相當(dāng)明確的判斷標(biāo)準(zhǔn)。而均衡性原則這一“價(jià)值導(dǎo)向”原則，需要在考察客觀事實(shí)的基礎(chǔ)上，還要作出一定的價(jià)值判斷.

失信懲戒機(jī)制限制失信人的權(quán)利，使得公權(quán)力部門與私主體之間充滿矛盾與沖突，將比例原則適用于失信懲戒機(jī)制領(lǐng)域，根據(jù)比例原則的內(nèi)涵進(jìn)行審查，才能使公私主體關(guān)系更加和諧。失信懲戒機(jī)制已經(jīng)給失信人及其相關(guān)人員帶來(lái)了極大的影響，加之當(dāng)前民事執(zhí)行實(shí)踐之中對(duì)失信被執(zhí)行人懲戒性措施適用較為廣泛，必會(huì)對(duì)社會(huì)關(guān)系產(chǎn)生巨大影響。因此，依據(jù)比例原則三子原則對(duì)失信懲戒機(jī)制進(jìn)行合理約束，才能保證失信人積極配合，同時(shí)保證社會(huì)誠(chéng)信體系的順利建立，實(shí)現(xiàn)公私主體關(guān)系的平衡。

三、比例原則在失信懲戒機(jī)制中的實(shí)際運(yùn)用

（一）適當(dāng)性原則審查：要求失信懲戒機(jī)制達(dá)到構(gòu)建社會(huì)信用體系的目的

在現(xiàn)代社會(huì)治理過(guò)程中，對(duì)有監(jiān)管的現(xiàn)實(shí)必要性領(lǐng)域，必須進(jìn)行監(jiān)管且對(duì)違法違規(guī)者采取必要的懲戒措施。依法依規(guī)對(duì)失信者進(jìn)行必要懲戒，是維護(hù)我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)穩(wěn)定，保護(hù)公民合法權(quán)益的重要保證。尤其是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)中，誠(chéng)信的重要性不容置疑，不誠(chéng)實(shí)守信的行為可能引發(fā)“多米諾骨牌效應(yīng)”，給國(guó)家、社會(huì)和公民的權(quán)益造成嚴(yán)重侵害。

施行失信懲戒機(jī)制能夠構(gòu)建社會(huì)信用體系，保障國(guó)家功能的實(shí)現(xiàn)，由此看來(lái)，失信懲戒機(jī)制應(yīng)該是符合妥當(dāng)性原則的。不過(guò)，在現(xiàn)實(shí)中對(duì)這一結(jié)論提出如下質(zhì)疑：失信懲戒機(jī)制能否達(dá)到構(gòu)建社會(huì)誠(chéng)信體系的目的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)一定的數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)判斷。判斷失信懲戒機(jī)制是否滿足妥當(dāng)性原則的要求，還需要考慮兩個(gè)因素。首先，失信被執(zhí)行人的財(cái)產(chǎn)狀況。在當(dāng)前，采取多種聯(lián)合懲戒措施的情況下，失信人不履行義務(wù)將會(huì)寸步難行，基于此，如果在失信人財(cái)產(chǎn)狀況允許的情況下，失信人一般都會(huì)選擇優(yōu)先履行義務(wù)。其次，失信被執(zhí)行人履行義務(wù)的比例并非是判斷失信懲戒機(jī)制是否符合妥當(dāng)性原則的標(biāo)準(zhǔn)。在比例原則審查的框架下，判斷失信懲戒機(jī)制是否有助于社會(huì)誠(chéng)信體系的建設(shè)，不得提出數(shù)量上的硬性要求。只要失信懲戒機(jī)制能夠督促失信人履行義務(wù)，無(wú)論所履行的比例是否達(dá)到百分之百，就應(yīng)當(dāng)認(rèn)為失信懲戒機(jī)制能夠促進(jìn)所追求的目的實(shí)現(xiàn)，符合適當(dāng)性原則的要求。

（二）必要性原則審查：要求失信懲戒機(jī)制應(yīng)采取對(duì)公民權(quán)利影響最小的手段

失信懲戒機(jī)制必須符合必要性原則，即沒(méi)有對(duì)公民權(quán)利侵害更小而同等有效的手段。是否符合必要性原則，取決于失信懲戒機(jī)制與其他替代手段之間在侵害成都和有效性方面的比較。

為了構(gòu)建社會(huì)誠(chéng)信體系，國(guó)家可以不采取失信懲戒措施，而是采取公法責(zé)任作為其治理工具。[4]然而，公法責(zé)任的治理模式并不溫和。首先，公法責(zé)任中行政責(zé)任成效低。在當(dāng)前執(zhí)法資源不足的情況下，這必將導(dǎo)致在一定時(shí)期監(jiān)管過(guò)度，一定時(shí)期監(jiān)管不足，對(duì)失信行為查處的幾率低必和加大對(duì)失信行為的懲罰力度都不符合法治原則。若采取公法責(zé)任中刑法責(zé)任治理，有“高射炮打蚊子”的效果。刑法適用于嚴(yán)重的違法犯罪，對(duì)于一般的失信行為，完全沒(méi)有適用刑法的必要。一味讓失信人承擔(dān)一定的刑法責(zé)任，必然過(guò)分干預(yù)其私人權(quán)利，因此采取公法責(zé)任的治理模式難以達(dá)到構(gòu)建誠(chéng)信體系和保護(hù)私權(quán)的效果。

另外一個(gè)似乎同等有效而侵害較小的手段，是采取私法責(zé)任的治理模式。私法責(zé)任是指通過(guò)私法訴訟，主要是使失信人承擔(dān)民事責(zé)任。在多數(shù)情況下，訴訟成本高，賠償金額低，判決難執(zhí)行;反觀失信人，其承擔(dān)的訴訟負(fù)擔(dān)和風(fēng)險(xiǎn)要小得多。在這種情況下，對(duì)主張權(quán)利人苛刻，而失信人承擔(dān)的責(zé)任偏小。同時(shí)，在案件激增的大背景下，司法資源有限，現(xiàn)實(shí)中失信行為頻發(fā)，若采取純粹的民事治理模式，首先會(huì)讓受侵害人承擔(dān)更多的責(zé)任，與公平正義的理念不符，同時(shí)與比例原則的內(nèi)涵相悖。

（三）法益相稱性原則審查：要求互失信懲戒中應(yīng)兼顧公益和私益

在失信懲戒機(jī)制中，法益相稱性原則的判斷標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)是目標(biāo)實(shí)現(xiàn)與受損價(jià)值達(dá)到平衡。在將實(shí)施失信懲戒措施所需要的成本與實(shí)施該懲戒措施后所獲得的效益相比較，若實(shí)施失信懲戒措施所損害的利益大于所獲得的效益，即違反了法益相稱性原則。

隨著失信懲戒機(jī)制的施行，中央和地方采取了多樣的懲戒措施，但是基于地方對(duì)“失信懲戒”理解出現(xiàn)偏差，導(dǎo)致問(wèn)題層出不窮。如2018年河南省明確了對(duì)違背志愿失信行為的懲戒措施，即對(duì)于在2018年普通高招錄取中不履行志愿約定的失信考生，明年高考志愿填報(bào)數(shù)量將受限。對(duì)這一規(guī)定我們發(fā)現(xiàn)：考生不入學(xué)即納入到不誠(chéng)信檔案中，在法律上找不到合法的依據(jù)，河南省招辦懲戒考生的政策，缺乏基本的法律依據(jù)，教育行政部門制定的行政措施，必須特別遵循公正、公平、公開(kāi)的原則，注重正當(dāng)?shù)男姓绦?，可是這一懲戒措施與法治精神完全相悖。此時(shí)對(duì)失信者采取的懲戒措施已經(jīng)造成了對(duì)公民合法權(quán)益的侵害，這一措施直接侵犯了考生的受教育權(quán)，與《憲法》第四十六條所規(guī)定的中華人民共和國(guó)公民有受教育的權(quán)利和義務(wù)不符，對(duì)失信考生的基本權(quán)利造成損害，從這可以判斷出，其懲戒措施對(duì)私權(quán)利造成的負(fù)面影響已經(jīng)超出所要維護(hù)的公共利益，與法益相稱性的原則明顯不符。

四、比例原則下完善我國(guó)失信懲戒機(jī)制

（一）懲戒前：立法支持

隨著公民對(duì)自由權(quán)利的表達(dá)愿望越來(lái)越強(qiáng)烈，比例原則也越來(lái)越受到關(guān)注和重視。而無(wú)論是在行政法中，還是在憲法中，比例原則即使作為上述部門法的一項(xiàng)重要原則，但是在諸法中均無(wú)比例原則的明確規(guī)定，無(wú)法像法律規(guī)則一樣有具體實(shí)用的操作方法。在失信懲戒機(jī)制中，比例原則的具體運(yùn)用仍有存在巨大的阻礙，這就導(dǎo)致負(fù)有懲戒職責(zé)的部門或機(jī)構(gòu)不能明確比例原則在實(shí)施失信懲戒過(guò)程中的操作程序。在失信懲戒中，對(duì)失信者的懲戒一旦懲戒過(guò)度，雖社會(huì)秩序達(dá)到了一定的安定狀態(tài)，但是會(huì)侵害到失信者及其關(guān)聯(lián)人的基本權(quán)益，比如上文提到的河南高考新政，監(jiān)管過(guò)嚴(yán)，考生的受教育權(quán)得不到保障;再者，過(guò)松則誠(chéng)信普遍缺乏，長(zhǎng)期以往，公民的私人權(quán)利也會(huì)被濫用或被他人侵犯。因此，鑒于比例原則的重要地位，以及失信懲戒機(jī)制中對(duì)于失信者實(shí)施的懲戒具有主觀性，可將比例原則加以細(xì)化，這對(duì)于公權(quán)私權(quán)平衡具有重要意義。

（二）懲戒中：“執(zhí)法”保障

比例原則的適用是實(shí)施懲戒的主體是在一定的懲戒權(quán)限內(nèi)，運(yùn)用主觀價(jià)值判斷對(duì)失信者的失信行為進(jìn)行具體分析，根據(jù)不同的失信行為采取不同的懲戒措施，因此，對(duì)于比例原則的現(xiàn)實(shí)適用，具有一定的主觀性和靈活性。這就要求實(shí)施懲戒的人員在實(shí)施失信懲戒中能夠正確分析所實(shí)行的懲戒措施對(duì)實(shí)現(xiàn)構(gòu)建誠(chéng)信機(jī)制的作用，并且對(duì)公益和私益進(jìn)行衡量，采取對(duì)公民私權(quán)利影響最小的措施。另外，還需要提升“執(zhí)法”的專業(yè)素質(zhì)，使其具備理性的分析判斷能力。在失信懲戒過(guò)程中，懲戒人員能合理運(yùn)用比例原則，對(duì)失信者的失信行為作出恰當(dāng)處理。另外，必須加強(qiáng)數(shù)據(jù)分析建設(shè)。在失信懲戒過(guò)程中，僅靠懲戒人員的判斷分析，在數(shù)據(jù)收集方面可能存在偏差，因此加快頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌規(guī)劃，打破層級(jí)、地域、系統(tǒng)、部門限制，建立一個(gè)覆蓋全國(guó)、統(tǒng)一接入的數(shù)據(jù)開(kāi)放共享平臺(tái)勢(shì)在必行，這能提高數(shù)據(jù)收集和實(shí)施懲戒的效率，而且能夠保證對(duì)失信者公平處理。這對(duì)于適用比例原則、減少對(duì)私權(quán)利的負(fù)面影響有重要意義。

（三）懲戒后：救濟(jì)機(jī)制

程序性權(quán)利指一定主體行使、主張或保障其實(shí)體性權(quán)利而具有的資格。在失信懲戒領(lǐng)域，程序性權(quán)利缺乏保障正是導(dǎo)致程序失范，私人權(quán)利受損的重要原因。因而，要保證失信懲戒機(jī)制的合理性，明確并保障失信人的程序性權(quán)利就成為一個(gè)重要的選擇。首先，必須保障失信人知情權(quán)。實(shí)施懲戒的部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)向被采取懲戒措施的失信者進(jìn)行相關(guān)的信息處理公開(kāi)。通過(guò)保障失信人的知情權(quán)，有助于失信人依法作出理性的選擇，增加其及時(shí)履行義務(wù)的概率。其次，保障失信人申辯權(quán)。失信人在懲戒部門對(duì)自己作出不利的決定時(shí)，有發(fā)表相關(guān)意見(jiàn)的權(quán)利。在失信懲戒過(guò)程中，失信人認(rèn)為自己不應(yīng)當(dāng)受到懲戒，可以向懲戒部門提出異議。

失信懲戒機(jī)制是公權(quán)對(duì)私權(quán)的限制，私權(quán)處于弱勢(shì)一方，往往容易受到侵害。若缺乏懲戒救濟(jì)機(jī)制，則無(wú)法監(jiān)督實(shí)施失信懲戒的部門和人員的懲戒行為。因此，建立健全的救濟(jì)監(jiān)督機(jī)制，對(duì)于保障公民私權(quán)和比例原則的適用具有重要意義。一般的懲戒措施一般不會(huì)對(duì)失信主體的核心權(quán)益造成損害，故不具有行政法上的可訴性。但對(duì)于帶有行政處罰性質(zhì)的懲戒措施，比如市場(chǎng)準(zhǔn)入限制、任職資格限制等，則應(yīng)當(dāng)賦予失信人提起行政復(fù)議和行政訴訟的權(quán)利。[6]另外，對(duì)于失信人及時(shí)履行相關(guān)義務(wù)，相關(guān)機(jī)關(guān)和組織應(yīng)當(dāng)及時(shí)采取刪除失信信息等措施，為失信人修復(fù)信用。

五、結(jié)語(yǔ)

在建立健全社會(huì)征信體系的社會(huì)大背景下，為了平衡公權(quán)和私權(quán)，必須在失信懲戒機(jī)制中適用比例原則。但當(dāng)前我國(guó)并未明確規(guī)定比例原則，同時(shí)比例原則的具體適用仍然具有相當(dāng)大的主觀性。因此，有必要在失信懲戒機(jī)制中細(xì)化操作措施，提高“執(zhí)法”人員的專業(yè)素質(zhì)和加強(qiáng)大數(shù)據(jù)建設(shè)，在公開(kāi)透明的懲戒中建立健全救濟(jì)途徑，以此達(dá)到構(gòu)建社會(huì)誠(chéng)信體系和權(quán)力權(quán)利平衡的目的。

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作者簡(jiǎn)介

吳風(fēng)云（1995.08—），男，四川省巴中人，成都市雙流區(qū)四川大學(xué)憲法學(xué)與行政法學(xué)碩士研究生。