農地流轉背景下土地信托助推養老保障的困境與對策

李 蕾 張美嬌/文

一、引言

近年來，隨著經濟發展和社會進步，我國社會保障體系不斷完善，但老齡化問題也日趨嚴重。第六次全國人口普查數據顯示，我國60歲及以上人口占總人口的13.26%，其中65歲以上人口占比8.87%，且多數集中在農村地區。由于城市化進程的加快，農村大量青壯年勞動力外流，傳統的家庭養老模式日漸衰微，農村空巢老人逐年增多。受傳統養兒防老思想的影響，農村老年人嚴重缺乏自我養老意識，幾乎不會在青壯年時期積累養老資金，又由于現階段我國養老保障制度體系仍不健全，新農保的保障水平偏低，難以完全滿足老年人的基本生活需要，農村養老保障問題亟待改善。

2018年中央一號文件提出實施鄉村振興戰略，聚焦農村社會保障改革與農村金融創新，引導金融資源向廣大農村地區聚集，通過金融支持來促進農村養老事業的發展。“以地養老”以農地特有的多種屬性和時代背景應運而生，對于非農化程度低的農戶來說，農地的生產功能是其養老的主要保障，因此農地間接承擔醫療保險、養老保險等部分功能。目前農地流轉形式多樣，主要有出租、轉讓、互換、轉包、租賃、入股等形式，其中土地信托作為一種新興的農地流轉模式，為養老保障提供了部分資金來源，從而促進養老保險“三支柱”的發展，最終成為農村社會養老保障體系的有效補充。將土地信托納入養老保障體系，擁有土地和養老需求的農民通過土地信托流轉模式獲得養老金或者養老服務，既有利于引入資本實現農業現代化，又有利于完善農村養老保障體系。

二、文獻綜述

土地信托作為一種新型的農村土地流轉形式，在實踐中已經顯示出與其他農地流轉方式不同的特點和優勢，但因其主體關系的多樣性仍有很多不足，因此許多學者從不同的角度對土地信托模式進行探討并尋找優化路徑。王駿、李艷婷、何紫衍等從法學角度梳理農民在土地信托中的權利以及土地信托的若干特性，探討土地信托模式中農民權益保護等相關問題；羅穎、羅必良、張忠明等通過對農戶參與土地信托的意愿與行為選擇偏差進行研究，得到不同特征的主體在參與土地信托流轉中受到經濟、制度、心理等多種因素的影響并且呈現出明顯的區域差異；柳建閩、羅亞等對當前實踐中的不同土地信托模式進行對比總結，從而提出改進策略。

將土地信托與養老保障相聯系成為近年來學界在土地養老方面熱議的話題。土地信托模式能夠為養老保障提供部分資金來源，而信托公司又能通過土地互換、土地置換等方式歸并零散土地，在一定程度上破解土地破碎化問題。楊建海認為土地信托養老可以利用其金融屬性，以反向抵押的方式，用未來較長期限的土地經營權換取當下所需的養老資金，為農村養老提供支持；王藝超提出了土地信托養老保險的制度構想，即農民將自己的土地經營權轉包給保險公司，保險公司作為信托人和受益人將集聚的土地信托給第三方經營管理，然后將土地經營所得轉化為農民需要的養老金或者養老服務；白玉琴建議，為防范和應對以養老為目的的土地信托中存在的各種風險，有必要制定《土地信托管理辦法》并設立統一的監察人制度來對土地信托市場進行規范。

以上專家學者從不同角度對土地信托的現狀以及土地信托對養老保障的作用進行了分析，并提出了土地信托養老保險等新型金融保障方式。鄉村振興戰略的實施以及國家在農村的政策傾斜為土地養老信托提供了利好的政策支持，“三權分置”在一定程度上厘清了土地產權交易，為土地養老信托提供了依據，并且農村經濟、信托業、新型農業經營主體的發展為土地養老信托提供了一定的經濟基礎，但土地養老信托作為一種新興的養老途徑依然面臨不少問題。本文通過分析、總結現階段土地養老信托的困境，提出針對性建議。

三、土地養老信托困境探究

我國部分地區先后對農村土地信托進行有益嘗試和探索，并相繼涌現出三種典型的農村土地信托模式，分別是由政府主導充當農地流轉中介機構并且設立土地信托基金和土地信托公司的湖南益陽“草尾模式”、由公司主導的政府將土地集中流轉委托給信托公司進行出租的安徽“宿州模式”以及由有流轉意愿的農民組成土地股份專業合作社統一將土地委托給信托公司從而將土地經營權證券化的“桃園模式”。這三種模式都有各自的優勢，但是在各地的實踐中，都未曾將土地信托與養老保障聯系起來考慮，未從養老保障的角度出發對土地信托模式的構建提出針對性舉措。當前土地信托的推進依然面臨諸多問題，而土地養老信托的模式構想更是未付諸實際，依然面臨諸多困境。

（一）土地養老信托存在諸多風險

在土地養老信托中，農民、信托公司、農地經營者不僅面臨信用風險、定價風險、農業生產經營風險，還面臨土地信托作為一種市場行為的各種市場風險。從最突出的農業生產經營風險來看，農業生產活動與其他經濟活動相比具有一定的特殊性，易受自然災害等不確定性因素的影響。一方面，農業保險尚未全面覆蓋且保障程度低；另一方面，農地承擔著確保國家糧食安全的重任，土地信托流轉后的用途管制以及糧食的“天花板價格”導致農地流轉后糧食作物收益小，較高的經營風險和較低的成本回報無法得到穩定預期，在一定程度上導致土地信托流轉盈利存在阻礙，影響農民養老權益的實現。

（二）土地養老信托市場機制不健全

當前我國土地金融市場尚未健全，土地信托流轉的定價缺乏科學的評估標準。由于農地具有多重效用和功能價值，土地信托流轉轉出方和轉入方在進行土地價格評估中采用了不同維度的評價，從而阻礙土地信托的后續發展。在土地信托流轉后，部分農民可能受主客觀因素的影響想要退出，但目前來看退出機制尚不健全。我國養老保險長期依賴于第一支柱的作用，忽視了第二、三支柱的均衡發展，盡管近年來企業年金制度有所發展，但是第三支柱養老金尚未真正建立。現階段我國養老金融剛剛起步，農村土地金融市場尚未健全，因此養老金融的營利性難以得到預期，金融機構對于土地養老信托仍處于觀望階段。

（三）土地養老信托社會認可度低

受傳統觀念影響，大部分農村老人的養兒防老觀念根深蒂固，且他們將土地視為最寶貴的財富。土地于他們而言不僅是物質財富的來源，更是一份精神依靠，通常在年老之時更傾向于將土地交由自己的兒子或者其他直系親屬耕種。同時，由于自身知識水平的限制，農民對于土地信托養老項目運行機制缺乏了解，并且參與度低，從而導致無法對于土地信托養老項目進行有效監督，不能判斷自己是否能夠從中獲益。同時存在種種顧慮，如受托人會不會不能依照約定按時給付養老金或提供養老服務、會不會給付的養老金金額越來越少、會不會“地財兩空”等，因此他們不愿冒風險去嘗試，仍會對土地信托持觀望態度。

四、土地養老信托的路徑分析

（一）建立土地養老信托風險防控機制和監督機制

在土地養老信托市場尚不健全的情況下，政府作為公共利益的維護者應推動建立土地養老信托的風險防控和風險監督機制，以推動土地養老信托的穩健發展。政府應對市場中的委托公司資質進行審批把關，提高土地養老信托準入門檻，規避相關信用風險，并且運用法律手段和行政手段對土地養老信托中各主體行為進行監督。同時還應加快建立多層次的農業保險體系，探索實施稻谷、玉米、小麥三大作物完全成本保險和收入保險，減輕委托公司、農業企業、農業生產經營合作社等主體的擔憂，引入社會資本，盤活農地“沉睡資產”，加快土地信托流轉，保障農戶基本收入收益，更好地發揮農地養老信托的積極作用。

（二）完善土地養老信托的相關法律制度，保護農民合法權益

為充分發揮土地信托在農村養老保障方面的作用，維護農民的合法權益，首先，必須完善土地信托的相關法律體系，構建土地養老信托的法律框架，明確土地養老信托當事人之間的權利和義務，為土地養老信托的實施奠定堅實的法律基礎。其次，要建立科學合理的土地經營權信托流轉價值評估機制，在維護農戶合法權益的同時平衡農地經營者的成本收益，對土地信托流轉價格進行動態化管理，進一步完善農地養老信托市場發展。最后，應該完善土地信托流轉退出機制，通過制度設計在農戶可以退出的同時保障信托公司、農地經營者的合法利益。

（三）加強政府引導，鼓勵信托機構開展土地信托，增強社會認同感

土地信托具有較強的專業性和較大的風險性，必須交由專業的信托機構來實施，社會資本直接介入土地流轉和養老服務，在缺乏相關配套政策支持的情況下必然會面臨微利性與高風險性并存的困局。因此，“以地養老”真正得以實現，離不開政府發揮重要作用。政府有必要通過稅收優惠和財政補貼加以引導和扶持，提高金融資本參與農村土地養老信托的積極性；進行科學、有效的宣傳，使農民了解土地養老信托的相關政策，增強農民對“以地養老”的認同感并積極主動地參與其中，在農地能夠實現高效流轉的同時從根本上解決農村的養老問題。