行政機關負責人出庭應訴與法治政府建設

顧雙彥，李店標

(1.大慶市中級人民法院，黑龍江 大慶 163311；2.大慶師范學院 法學院，黑龍江 大慶 163712)

2015年5月1日起施行的《行政訴訟法》第3條新增行政機關負責人出庭應訴的規定，2018年2月8日起施行的《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》(以下簡稱《行政訴訟法解釋》)第128條至第132條對上述規定予以細化。“從某種意義上說，行政機關負責人出庭應訴制度的高調寫入，與《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》有關‘堅持從中國實際出發’的法治建構原則是完全契合的。”[1]149但目前理論界關于這一問題的研究成果并不多見，而且大部分文章仍然停留在價值引導、規范宣傳和實效贊譽層面，功能反思、實踐檢討和制度完善的視角比較匱乏。實際上，行政機關負責人出庭應訴的研究不僅要結合價值、規范、實踐三個層面，而且應當明確該制度的重要價值在于助力法治政府建設。

一、規范與價值：行政機關負責人出庭應訴對法治政府建設之回應

任何一項制度都有其基本價值取向，也離不開現實政治、經濟、社會和文化背景的支撐。作為“實踐智慧、本土經驗和中國特色”的一項制度，行政機關負責人出庭應訴在我國確立經歷一個自下而上、由邊緣到中心的演進過程，并伴隨著對法治政府建設的回應而不斷成長。

1.地方實踐先行：行政機關負責人出庭應訴的經驗積累

需要明確的是，我國行政機關負責人出庭應訴制度的建立并非起步于中央層面的立法，而是地方法制實踐和經驗積累的產物。1988年全國首例“民告官”案件，溫州市蒼南縣縣長黃德余參加了訴訟，使行政機關負責人出庭應訴制度走上了地方先行的路徑。這種通過地方創新性的實踐，在一定程度上彌補了《行政訴訟法》的不足，從而掀起了一場自下而上的制度變革熱潮。行政機關負責人出庭應訴制度萌芽于20世紀90年代的三個事件：一是1996年浙江省平陽縣人民政府發布的《行政首長出庭應訴工作暫行辦法》；二是1998年陜西省合陽縣人民法院向縣委、縣政府提交的行政機關負責人出庭應訴的司法建議；三是1999年陜西省合陽縣人民政府和人民法院聯合下發的《關于“貫徹行政首長出庭應訴制度”的實施意見》。進入21世紀后，行政機關負責人出庭應訴制度在我國普遍推開，北京、上海、廣東、浙江等地相繼頒布行政機關負責人出庭應訴規定。據學者不完全統計，至2014年11月1日新《行政訴訟法》通過之日，全國各地共頒布230多個有關行政機關負責人出庭應訴問題的規范性文件[2]。江蘇省所產生的示范意義最大，被最高人民法院副院長江必新稱為“海安樣本、南通現象、江蘇經驗，具有標本意義”。回顧這場形式多樣、悄然興起、傳播迅速和影響深遠的行政機關負責人出庭應訴制度演進過程會發現，由于該制度本身蘊含著多元法治價值，才使其體現出頑強的生命力和廣泛的認同度。也正是由于地方法律意識的確立、法治思維的提升、權利意識的增強，使制度滿足了法治發展的需求和回應了人民的呼聲。

2.立法和司法解釋：行政機關負責人出庭應訴的制度定型

在現代法治社會，一項國家制度的正式確立往往以立法確認為標志。2014年《行政訴訟法》修改正是行政機關負責人出庭應訴制度完善的時機，但在修改過程中頗具周折。全國人大常委會法工委起草的一審稿、二審稿比較保守和謹慎，正式通過的三審稿變化很大[3]。在草案一審稿中，沒有“行政機關負責人出庭應訴”的表述，僅在總則中體現“行政機關應當依法應訴”字樣；在草案二審稿中，有現行《行政訴訟法》第3條第3款內容類似的表述，即“被訴行政機關負責人應當出庭，不能出庭的，也可以委托相應的工作人員出庭”；在草案三審稿審議過程中，不少學者對草案二審稿規定的上述內容提出質疑，并提出修改建議，最終在全國人大常委會委員主持下對上述條款進行修改，并增設相應的監督措施。但是，《行政訴訟法》上述規定過于原則，尤其作為最核心內容的第3條第3款，并沒有明確行政機關負責人的范圍、出庭的條件、應訴的要求等關鍵內容，這導致實踐操作的不統一、不規范等問題，在理論界也引發較大爭議。2018年施行的《行政訴訟法解釋》,在一定程度上完善了行政機關負責人出庭應訴制度。通過獨立部分，用5條內容(第128條至132條)，分別對涉及的出庭人員范圍、應當出庭的情形、相應工作人員的范圍、出庭提供材料要求、不出庭的后果進行明確規定。盡管《行政訴訟法》和《行政訴訟法解釋》相關規定在某些方面還有待于進一步細化，但總體上從國家層面重構了較為完善的行政機關負責人出庭應訴制度，對全面依法治國起到了積極的推動作用。

3.法治政府建設：行政機關負責人出庭應訴的價值取向

在《行政訴訟法》修改和實施過程中，行政機關負責人出庭應訴制度被寄予厚望，其中對于法治政府建設的價值追求最為強烈。因為法治對于政府而言就是要維護和執行法律與秩序，而且政府本身也要服從法律規則[4]。法治政府建設是一個內外兼修的過程，也是動力和壓力雙重作用的產物，而行政機關負責人出庭應訴無疑可以作為突破口和著力點。行政機關負責人出庭應訴助力法治政府建設，主要體現在提供引導力和推動力兩個方面，具體分為四個環節：一是開庭前認真學法，為應訴工作做好充分準備，掌握法律知識和提高法治思維；二是庭審時模范守法，按照法定程序參與庭審，就事實、證據和法律適用發表意見；三是庭審后科學用法，及時整改執法過程中出現的問題，預防和控制執法過程中的矛盾糾紛；四是結案后帶頭崇法，自覺落實法院裁判文書的內容，維護司法的權威性和提升司法的公信力。這四個環節分別立足于掌握法律知識、樹立法治觀念、吸收經驗教訓和落實應訴成果，每個環節都是法治政府建設必不可少的內容。在國家政策層面，《法治政府建設實施綱要(2015—2020年)》《關于加強和改進行政審判工作的意見》《關于當前形勢下做好行政審判工作的若干意見》等系列文件進一步明確法治政府建設的目標，而且將法治政府建設與行政訴訟或者行政機關負責人出庭應訴有機結合起來。在地方規范層面，各地相關規定在制定目的上都明確助力法治政府建設，如河南省、湖北省孝感市、黑龍江省大慶市和伊春市出臺的相關政府文件，分別規定“促進法治政府建設”“加快建設法治政府”“深入推進法治政府建設”和“為全面推進依法行政，加快法治政府建設”等內容。

二、理想與現實：行政機關負責人出庭應訴助力法治政府建設之回視

在全面依法治國背景下，行政機關負責人出庭制度由邊緣走向中心，成為“新寵”并正名的緣由在于其蘊含著豐富的法治價值[1]149。那么，以行政機關負責人出庭應訴助力法治政府建設在理想與現實之間是否會存在差距呢？

1.行政機關負責人出庭應訴功能上的認識沖突

在《行政訴訟法》修改之前，行政機關負責人出庭應訴被當作推進法治政府建設一項重要舉措。但在《行政訴訟法》修改過程中，對這一制度設立卻存在極大爭議，爭議的焦點之一就是這項制度能否達到助力法治政府建設的目的。從目前情況來看，行政機關負責人出庭應訴對于法治政府建設的功能認識沖突主要限于制度的可行性，即功能大小問題，而非功能有無問題。筆者認為，導致上述爭議的原因主要包括：第一，從新《行政訴訟法》立法目的來看，相比舊法條文表述，體現一改、一增和一刪：改寫“正確”為“公正”，增加“解決行政爭議”表述，刪去“維護”表述，而立法目的的修改難免會導致認識的不同或者轉變。第二，從地方有關行政機關負責人出庭應訴的規范文件來看，雖然大部分明確以推進法治政府建設為目的，但也存在“貫徹和實施《行政訴訟法》”“促進社會和諧穩定”“提高行政應訴水平”等不同表述，在規范文件表述上呈現出認識的不同。第三，從現實訴訟情況來看，雖然有些地方實施情況較好，但一些地方并沒有呈現線性上升趨勢，反而有“高開低走”的危險，如湖北恩施州2016年第一季度9個市縣的行政機關負責人出庭應訴率最低為21%，最高為71%[5]。

2.行政機關負責人出庭應訴規范上的利弊兼具

在新《行政訴訟法》出臺后，一些人曾就該法關于行政機關負責人出庭應訴的兩款規定進行探討，而《行政訴訟法解釋》的施行在一定程度上彌補了立法的不足，增強了針對性和可操作性。事實上，在我國立法思路“宜粗不宜細”影響下，任何立法都不可能事無巨細，在具體實施過程中都需要配套的規定加以輔助，而具有法律效力的司法解釋則以其獨特的優勢承擔這一主要職責。《行政訴訟法》和《行政訴訟法解釋》關于行政機關負責人出庭應訴的規定尚存在可討論的空間，如行政機關負責人出庭可以另行委托訴訟代理人的意義和目的何在，“重大公共利益、社會高度關注”的判斷標準是什么，“正當理由”包括什么，“阻止案件的效果”如何理解？但總體上看，該制度優點在于：規范了行政審判工作，明確了法治價值導向，解決了“告官不見官”司法難題，強化了糾紛解決力度，提高了干部責任意識等；不足之處在于：賦予了司法機關自由裁量權，加劇了行政案件的增長，指標式考核容易被異化，部分案件出庭的形式大于實質等。

3.行政機關負責人出庭應訴理論上的肯否交織

當前理論界對行政機關負責人出庭應訴是否助力法治政府建設存在肯定論和否定論兩種對立觀點，而且并沒有因為《行政訴訟法》的修改而終止。肯定論認為有助于緩解對方情緒，化解實質爭議，增強依法行政意識，改進執法方式，是尊重司法和崇尚法治的象征。如有學者認為，該制度的預期功能包括預防與化解行政爭議、提升法治政府建設與依法行政能力、優化行政審判司法環境[6]。否定論認為很大程度上這是“走秀”，實際問題很難解決，而且可能給法院帶來壓力和麻煩，好看但不中用。如有學者認為，行政訴訟參與雙方的主體地位是平等的，該制度的設計導致了程序上的權利義務不平等，不能將首長負責制的管理方式等同于凡事必須負責人親躬[7]。其實，上述分歧的根源在于對行政機關負責人出庭應訴功能的認識，雙方分析問題的立足點不同，都能在現實中找到相應的例證。筆者認為，理論爭議的存在有其合理性，理論研究的出發點在于通過對制度和現實的分析，從而尋求解決問題的答案。如果盲目追隨相關的政策導向，而不進行客觀全面的思考，會喪失研究者的精神獨立性和立場中立性，長遠來看對國家和社會的發展也不利。當然，行政機關負責人出庭應訴功能上的認識沖突容易影響該制度的實施效果，對法治政府建設所起的作用也會不同。

4.行政機關負責人出庭應訴實踐中的虛實共存

行政機關負責人出庭應訴從文義上理解應當包含“出庭”和“應訴”兩個層次，前者是形式要求，后者是實質要求。但從不少地方的報道來看，很多地方行政機關負責人出庭應訴，僅僅是宣讀由下屬事先準備好的答辯狀和陳述意見，在法庭調查、法庭辯論環節極少發言。甚至有些行政機關負責人在法庭上紋絲不動、一言不發，即便在審判人員明確詢問其是否有意見發表時仍然表示不做任何發言，從而導致行政機關負責人應訴制度在一些地方實踐過程中流于形式，國家的法律規定被“虛置”，沒有實現制度設計的初衷，也無法實現助力法治政府建設的目的。此外，從出庭層面來看，各地對制度的落實差別很大。例如，陜西安康鐵路運輸法院發布的《2016—2017年行政案件司法審查報告》顯示：全年244起行政訴訟案件僅有100人次行政機關負責人出庭應訴，僅1人次是正職，其余均為副職負責人，甚至部分行政機關基本全年無負責人出庭[8]。而2017年4月至10月，黑龍江省法院行政機關負責人出庭應訴率最低為64.68%，最高為99.03%，平均為91.24%，其中3個地市法院已經連續7個月出庭應訴率達到100%[9]。

三、解析與建構：行政機關負責人出庭應訴助力法治政府建設之回歸

行政機關負責人出庭應訴在我國很有爭議，它的產生原因必須放在中國情境中才能理解，而它的實際效果有待觀察[10]。基于行政機關負責人出庭應訴助力法治政府建設的理想與現實之間存在一定差距，有必要分析當前實現兩者契合所面臨的障礙，并建構可行的回歸路徑。

1.行政機關負責人出庭應訴助力法治政府建設的主要障礙

一是法治觀念不強。很多行政機關負責人基于身份的特殊性以及法律知識和法治思維的欠缺，對出庭應訴持抵觸或者排斥情緒，不僅不愿意放下身段，而且懼怕出庭和敗訴有損形象。尤其在新聞媒體報道、電視轉播直播的情況下，更是寧愿敬而遠之。二是行政事務繁忙。必須承認的是，行政機關負責人承擔著本單位的各項具體工作，日常行政事務較為繁雜、工作壓力也較大，出庭應訴需要投入大量的時間和精力，需要抽出時間系統學習出庭應訴知識和了解具體案情。三是聯動機制缺乏。不少法院由于擔憂行政機關干預司法而不能正確對待行政訴訟案件，導致法院與行政機關缺乏常規性的溝通和協調，也難以相互支持。四是考核流于形式。不少地方在行政機關負責人出庭應訴制度設計上只將出庭應訴納入依法行政考核的范圍，即對“出庭”進行考核，而無對“應訴”情況進行衡量。“很多地方政府為了推進所謂的法治政府建設，制定了依法行政考核指標體系或法治政府建設指標體系，但我們實在看不到這些做法對于法治政府建設產生了什么積極作用，反倒更像是地方官員制造政績的表現形式。”[11]五是定位認識偏差。行政機關負責人出庭應訴定位應當與《行政訴訟法》立法目的保持一致，即保障權利和監督行政機關依法行政，而不能強制賦予行政機關負責人過多的義務，這在實質上有悖于訴訟平等原則，也不符合權利和義務的對等性。

2.行政機關負責人出庭應訴助力法治政府建設的基本原則

一是出庭原則。《行政訴訟法解釋》中的“委托相應工作人員”和“有正當理由”規定，為行政機關負責人逃避出庭應訴提供了相應的依據，尤其是“委托相應工作人員”規定造成制度內部規范和目的沖突，因為相應工作人員并不是行政機關負責人。因此，在制度落實過程中，盡量限制“委托相應工作人員”和“有正當理由”條款的使用，確保正職和分管副職負責人出庭應訴。二是出聲原則。這里所言的“出聲”并非簡單地宣讀答辯狀和陳述最后意見，而應根據證據質證、法定程序和適用法律發表有針對性的意見。行政機關負責人出庭應訴“出聲”，必須加強自身能力建設，做好開庭準備工作，不委托訴訟代理人。三是出實效原則。這就要求被告出庭數據“實”，把提高行政機關負責人出庭比例和應訴效果作為制度落實的關鍵；原告認可口碑“實”，行政機關負責人要積極答辯、釋法闡理、平等對話和尊重司法；糾紛解決成果“實”，既要關注糾紛解決的效率性和公平性，又要本著對群眾和政府雙重負責的態度平穩處理爭議；發現問題整改“實”，在庭審中發現本單位行政執法中的問題要積極整改，對群眾關心的問題要妥善處理。

3.行政機關負責人出庭應訴助力法治政府建設的具體措施

第一，培養法治觀念。行政機關負責人出庭應訴要做到出庭、出聲和出實效，注重法治觀念的培養，將信仰法治、堅守法治、踐行法治作為行政機關負責人出庭應訴助力法治政府建設的重要價值追求。第二，完善制度規范。要使行政機關負責人出庭應訴成為常態，應當努力建構工作操作指南：(1)細化出庭事項范圍，行政負責人必須出庭應訴的案件包括涉及社會公共利益、民生、港澳臺地區及外國人、有重大社會影響、具體行政行為引起的訴訟，有較大影響或有特殊宣傳教育意義、上級明示下級出庭、建議行政機關負責人出庭的案件[12]；(2)明確出庭最低次數或者比例，彰顯制度實施的剛性，避免為“正當理由”開脫，使負責人出庭應訴成為自覺的常態；(3)規范庭審過程中的言行，對時間、禮儀、紀律、參與環節和相關責任進一步明確；(4)地方規范性文件應當根據《行政訴訟法》和《行政訴訟法解釋》及時調整內容，保持制度體系內部規范的協調性和一致性。第三，搭建互動平臺。目前，各地采用的法院和行政機關聯席會議制度值得進一步推廣，行政機關負責人出庭“臺賬”通報、應訴培訓、應訴通知、庭審旁聽、典型案例發布等形式也具有重要的價值，“行政審判白皮書、法院工作報告、法制新聞播報、新媒體網上公示、當地黨委或人大常委會專題匯報會等渠道”[13]也值得參考和借鑒。第四，健全配套機制。(1)健全案件排期機制，就開庭時間等問題事先與行政機關負責人和原被告進行溝通協調，確保應訴雙方都能按時參審；(2)加強審判公開機制，對行政機關負責人施加出庭應訴壓力和提供形象塑造動力，以增強出庭應訴的效果；(3)推行行政訴訟案件旁聽制度，邀請其他行政機關負責人、行政復議工作人員、下屬事業單位工作人員參與旁聽，擴大案件的影響范圍；(4)落實履職問責機制，把行政機關負責人出庭應訴情況納入法治政府和執法責任考核體系，對其存在的問題出具司法建議和向紀檢監察部門通報，對行政機關負責人未出庭、未舉證導致敗訴的案件及時追責，涉及違法犯罪案件依法移送司法機關。

本文通過回應、回視和回歸三個視角，分析行政機關負責人出庭應訴與法治政府建設的關系。如果說舊《行政訴訟法》標志著我國法治政府建設進入實質發展階段[14]，那么新《行政訴訟法》和《行政訴訟法解釋》所確立的行政機關負責人出庭應訴制度，則預示著全面推進我國法治政府建設步伐在不斷加快。需要進一步指出的是，觀念轉變、立法跟進、政府努力、司法重視、群眾呼應、學術界關注都將不斷推進行政機關負責人出庭應訴的發展，從而助力法治政府建設目的的實現。