“供需管三側聯動”：社會組織參與貧困治理長效機制探索
——以四川省L縣為例

閻茂瑤，馮 佟，王 棟

(重慶工商大學 重慶廉政研究中心，重慶 400067)

一、研究背景與研究綜述

(一)問題緣起及研究路徑

截至2018年底，我國仍有1660萬農村貧困人口。在我國長期的扶貧過程中，主要采取以政府為主體的模式，政府充當扶貧活動的推動者、實踐者與監督者。但以政府為單一主體的扶貧模式，仍存在扶貧政策針對性不足、扶貧效果不可持續、益貧性受限等問題，同時也出現政府扶貧邊際效應逐漸下降的情況。實現貧困治理效用最大化需要發動社會力量的積極參與。《中國農村扶貧開發綱要(2011—2020)》指出，“鼓勵社會組織和個人通過各種方式參與扶貧開發”。2018年四川省共有4100余個社會組織參與扶貧工作，總計投入13.7億元，幫扶困難群眾138萬余人次。(1)資料來源：中國公益新聞網：http://www.cpwnews.com/content-18-26836-1.html。

然而，從我國社會組織參與貧困治理的現狀看，其發展程度還處于不成熟階段。由于引導和約束社會組織參與貧困治理行為的法律和社會政策缺失，在貧困治理中出現了政府與社會組織關系調適、扶貧資源整合、扶貧模式創新、扶貧針對性、持續性及效率等方面的困境；社會組織則出現了依附性強，資源能力不足，內部治理結構不完善，服務范圍小與業余性、合作性不強等問題，影響了社會組織可持續發展及貧困治理效率的發揮。在當前的貧困治理中，如何提高社會組織參與治貧的能力？在貧困治理中如何最大化發揮社會組織的作用？如何提高貧困群眾自主脫貧能力？如何建構社會組織、政府和貧困群眾在貧困治理中的內在聯系機制，實現社會組織參與治貧的長效機制？

針對這些問題，本研究以川渝交界處省定扶貧開發貧困縣L縣為調研地點，通過對該縣社會組織貧困治理現狀進行調研，對該縣政府主要部門工作人員、社會組織工作人員及普通民眾進行個人訪談發現，該縣的貧困治理取得了較好的成果，已初步形成黨和政府、社會組織與貧困群眾多元參與貧困治理的格局，同時該縣也進行了資產收益扶貧試點項目及政府資助社會組織扶貧項目的初步探索。但在該縣的貧困治理中，也存在社會組織參與貧困治理政策缺失，貧困治理角色定位不清，社會組織治貧范圍小、業余化等困境。為了探究社會組織參與治貧的長效機制，實現社會組織貧困治理作用最大化，本文基于L縣已有扶貧治理基礎資源，以及借鑒國內其他貧困地區社會組織承接扶貧服務的經驗，提出了“社會組織承接政府購買扶貧服務+參與式預算”的方式，并構建了黨和政府、社會組織、貧困群眾功能相銜接，目標行動相一致的聯動機制。

(二)調研地及社會組織選取緣由

L縣位于四川省東北部，是秦巴山區連片扶貧開發縣和省定貧困縣之一。L縣集秦巴山區、革命老區、移民庫區和貧困地區于一體，三山兩槽、山高坡陡、人多地少，自然條件惡劣，貧困人口基數大。目前，全縣共有152個貧困村、建檔立卡貧困人口78304人，貧困發生率9.13%。(2)數據來源：L縣扶貧和移民工作局。該縣不僅面臨貧困面廣、量大、程度深等共性問題，還存在邊遠分散、底薄多災、脫貧返貧現象突出等省際邊緣貧困區所具備的特性問題。有鑒于此，通過對該縣貧困治理現狀及路徑的探析，可為全國范圍內貧困地區的貧困治理提供借鑒與參考。

截至2018年底，在L縣民政部門登記注冊的社會組織共有256家，其中，商會及公益類社會團體13家、行業協會53家、民辦非企業單位190家、基金會0家、國際性社會組織0家。該縣社會組織類型較少且結構不合理，不同社會組織之間合作力度小且資源短缺。此外，參與該縣貧困治理的縣外社會組織數為0，調研對象選取面窄。因此，參考L縣參與扶貧的社會組織情況，選取具有突出貢獻和代表性的四個社會組織作為研究對象，分別為：義務工作聯合會、女企業家商會、關心下一代協會、扶貧開發協會。他們所承擔或參與的扶貧項目內容主要包括L縣的經濟發展、文化教育、醫療衛生、兒童婦女權益維護等方面。

(三)國內外研究現狀

1.國外研究現狀

(1)扶貧資源動員模式研究。政社合作、社社合作、社會企業是國外經過多年的扶貧實踐形成的三種典型的扶貧資源動員模式。英國的慈善組織通過“社會企業”模式，解決了自身的籌資問題，而商業活動與投資回報則是這些組織的主要資金來源。Kang’Ethe等對扶貧過程中的服務改革、服務設計和社區行動進行研究，為社區、企業、政府和非政府組織多方合作治貧提供了理論指導[1]。Jeffrey和Pfeiffer提出了組織資源依賴理論，其認為社會組織生存的關鍵是獲取和維持資源的能力[2]。Begum通過對孟加拉國社會組織扶貧實踐的研究認為，“社社合作”中不同社會組織的交流對貧困地區人道主義與社會組織的發展都有積極作用[3]。

(2)社會組織扶貧效果研究。國外學者通過對社會組織扶貧效果進行調查評估后認為，社會組織的參與能夠有效減貧，但目前具體實踐過程中還存在可持續性不強及政社合作度低等問題。Stephen Mago對社會組織在津巴布韋的賓加地區的減貧策略進行分析后指出，目前的減貧戰略使民眾產生依賴性，政府和社會組織都需要轉變策略，關注干預措施的可持續性[4]。S.I.Omofonmwan對尼日利亞社區發展中社會組織的作用進行了討論，認為社會組織有助于農村發展，建議社會組織必須在必要時相互合作，政府也應該參與社會組織活動的資助[5]。

(3)社會組織承接政府購買服務研究。國外對社會組織承接政府購買扶貧服務的研究重點在政社權責劃分和社會服務改進方面。在政府與社會組織角色劃分方面，Han.J指出，政府部門和社會組織間應建立契約關系，基于契約精神，權責分明地推進扶貧工作[6]。David.M、Housegeo.A等學者都倡導政府部門與慈善機構和其他非營利性組織訂約，提供公共服務[7]。在社會組織服務改進方面，Mahmud Akhter Shareef認為，應該將單方面供給服務的被動模式改為公民主動提供需求信息，以提升公共服務供給質量[8]。當前，有學者已經對社會組織承接扶貧服務中的預算監督進行研究，如印度“公民預算組織”、塞爾維亞參與式預算。菲律賓也制定了社會參與政府采購的手冊，對政府采購進行改革，旨在進一步加強參與式方法的影響，促進貧困社區志愿者參與基層項目采購規劃。

國外社會組織在貧困治理實踐中發展起來的資源動員模式及對社會組織參與貧困治理和承接政府購買服務的案例分析，為我國社會組織參與貧困治理提供了豐富的理論來源和實踐經驗。然而，國外社會組織的扶貧經驗不能完全適用于在不同文化背景和特有政治環境下發展起來的國內社會組織。

2.國內研究現狀

國內學者關于社會組織參與貧困治理的研究主要從作用、困境、路徑幾個方面展開，對社會組織參與貧困治理路徑的創新探索研究也由淺及深逐漸展開。

(1)社會組織參與貧困治理的作用及方式研究。第一，社會組織在貧困治理中具有獨特的行動優勢。鄒新艷、徐家良指出，社會組織扶貧模式是有效整合政府和社會資源，提升扶貧成效的關鍵。汪三貴指出，社會組織在扶貧過程中能夠有效地對特殊困難人群提供針對性幫助。黃建提出社會組織參與精準扶貧實踐中的創新模式，有利于帶動多元主體共同參與貧困治理。第二，在社會組織參與貧困治理方式的選擇上，主要分為公開募捐、項目管理和政府購買三種方式。在公開募捐方面，趙佳佳提出“籌款工具模式”；在項目管理方面，周希儉認為社會組織通過項目培訓等各種途徑，能夠提升受助對象的自主發展能力。在政府購買方面，徐家良從制度化層面對政府購買社會組織公共服務進行探討。

(2)社會組織貧困治理困境研究。當前，社會組織參與貧困治理面臨著政策法規缺失的制度困境。制度環境分為正式的制度環境和非正式的制度環境。正式的法律制度指國家用于約束社會組織活動的具有法律約束力的政策法規。黃林、衛興華指出，政府應完善法律支撐, 發揮社會組織參與扶貧的優勢，幫助社會組織取得身份上的認同。非正式制度環境包括第三方評估和民主監督等方面。徐家良認為，政府購買社會組織服務缺乏有效的評估環節，第三方評估是一種必要而有效的外部制衡機制。謝瓊認為，在慈善組織扶貧實踐中要建立扶貧信息共享平臺，實現地方到中央的動態貧困信息共享，完善扶貧信息監督途徑。

(3)社會組織貧困治理路徑研究。面對外部制度環境的制約，社會組織應積極探索貧困治理路徑，提升治貧能力。王志軍認為，要制定完善的政策，應根據實際情況明確當地社會組織參與扶貧的重點領域。楊宏斌、查淑華提出，“四個注重”，即注重機制建設、注重載體、注重項目扶持、注重能力假設，以提高社會組織參與精準扶貧的能力。許源源、徐文提出，社會組織扶貧的主要責任是動員扶貧資源、參與扶貧規劃、開展公民教育等。殷丹丹、孫淼、劉亞軍等提出供需對接，對于貧困地區進行實地考察是社會組織扶貧的主要做法之一。

(4)社會組織承接政府購買扶貧服務研究。社會組織承接政府購買扶貧服務是社會組織參與貧困治理的積極探索，且能夠有效解決社會組織在貧困治理中自身合法性缺失等問題。單良提出，要完善政府購買扶貧服務等政策激勵機制，建立扶貧社會組織庫, 制定項目指導目錄和管理辦法。鄒新艷、徐家良針對脫貧攻堅階段中社會組織承接政府購買扶貧服務模式的不足，提出構建基于整體性治理理論的社會組織集成攻堅扶貧模式。劉潤蘭認為在扶貧開發中引入政府購買社會服務，可為貧困地區提供更多的公共服務，并提升公共服務效率和創新公共服務機制。

(5)社會組織承接政府扶貧服務中的預算監督研究。當前，學者們已經對河南焦作的“網民票決結合社會聽證的參與式預算”、四川白廟的“財政預算公開與民主議事會結合的參與式預算”、云南鹽津的“公民協商與議事員票決結合的參與式預算”等案例進行了研究。而我國政府購買社會組織參與式預算的實踐基本上還處于政策試行階段，沒有形成典型的案例經驗；對于政府購買社會組織服務預算的公民參與也還主要體現在事后的預算績效評估階段；關于政府購買社會組織服務的事前預算的參與基本上也仍停留于理論論證階段。

綜上所述，社會組織參與貧困治理研究成果雖然豐碩，但仍存在不足：一是當前對社會組織參與貧困治理的方式、路徑研究成果較多，但缺少對社會組織參與貧困治理長效機制構建的研究。二是政府購買服務已有較多成果，但在扶貧領域政府購買社會組織扶貧服務的研究仍較為缺乏。三是在當前社會組織參與貧困治理的研究中，還未重視激活政府治貧能力及調動貧困群眾的積極性，需加強多主體合力機制構建的研究，尤其是引入參與式預算，從“供需管聯動”的角度進行分析急需加強。

二、L縣社會組織參與貧困治理的現狀與困境

L縣社會組織參與貧困治理取得初步成效。但在貧困治理中仍存在政府、社會組織與貧困群眾治理角色、責任與義務定位不清，未建立政府、社會組織與貧困群眾三者之間的內在聯系，未構建貧困治理長效機制等問題。

(一)L縣四個社會組織概況

本研究選取義務工作聯合會、女企業家協會、關心下一代協會、扶貧開發協會四個社會組織作為調研對象。從組織成立背景與組織資金來源角度來區分。義務工作聯合會與女企業家商會為草根社會組織。其中義務工作聯合會由L縣當地民眾自發成立并自我治理，其組織運行資金主要來源于社會捐贈；女企業家商會是一個具有商會性質的草根社會組織，其開展項目資金來源于商貿、飲食、服裝、醫療等領域內企業的捐贈。關心下一代協會和扶貧開發協會為政府自上而下組織設立的具有半官方性質的社會組織。關心下一代協會和扶貧開發協會分別由L縣關心下一代委員會、扶貧移民辦公室創立并進行運營管理，其組織活動資金來源于社會捐贈，資金來源單一且穩定性低。四個社會組織對該縣的貧困治理做出了較大貢獻，貧困治理項目內容涵蓋面廣，以教育、醫療、社會服務提供為主；組織運營及項目開展所需資金，主要來源于社會捐贈。四個社會組織參與當地貧困治理詳細內容如表1所示。

表1 四個社會組織概況及貧困治理項目內容

(二)L縣社會組織參與貧困治理的成效

1.多元主體參與扶貧格局初步形成

在政府層面，該縣政府以解決貧困地區貧困問題為工作重心，要求各政府部門在完成本部門基本任務的同時，積極參與農村貧困治理工作，創建“政府部門+貧困村+貧困戶”的貧困治理模式，將政府部門與貧困村、貧困村民進行聯合，把貧困治理責任精準落實到每個政府部門、每個政府工作人員身上，并實施“五個一”工作機制，要求政府部門人員一周至少一次下鄉參與扶貧服務，在下鄉過程中，與貧困村民談一次心、做一次清潔、算一次賬、宣傳一次政策、開一次家庭會議；在社會組織與貧困群眾層面，充分發揮政府部門與政府工作人員的帶頭作用，發動該縣企業、企業家、普通民眾，積極參與脫貧攻堅任務。老干部、老專家、老戰士、老模范、老教師在關心下一代協會與扶貧開發協會的帶領下，積極為該縣教育扶貧募集資金；女企業家協會內的女企業家們則在婦女聯合會的帶領下，捐贈貧困治理資金、提供技術培訓、創造就業機會、提供種子及幼苗，并構建“婦女兒童之家”與“居家靈活就業基地”；義務工作聯合會內部會員，志愿為貧困群眾捐贈資金、提供關愛服務(見圖1)。目前，該縣貧困治理已初步形成政府、社會組織、民眾參與的扶貧格局。

圖1 L縣貧困治理結構圖

2.資產收益扶貧中的村民參與模式已具雛形

自2015年L縣政府出臺《關于做好財政支農資金形成股權量化改革試點工作的通知》，并實行財政資金資產收益扶貧試點工作以來，L縣在六個貧困村實施了資產收益扶貧試點項目。其中，“金鴻養殖專業合作社項目”與“繆氏莊園項目”試點，為該縣資產收益扶貧模式的兩個主要試點項目。縣財政局將財政專項扶貧資金與農業產業周轉金投入這兩個項目，并明確了每項資金所占股份，通過村民代表大會討論，充分聽取和征求大多數群眾意見，根據有關政策規定制定股權量化方案，明確了量化資產的范圍、原則、方式和收益分配等內容。此外，規定投入的資金按照保底固定分紅方式進行利益分配，前三年固定收益20%作為村集體經濟收入或扶貧幫困基金，剩下80%按照量化股權份額分配給建檔立卡的貧困村民。資產收益扶貧模式依靠政府力量，一方面解決了企業融資難及公信力的問題，另一方面有效地改善了貧困群眾增收渠道單一的問題。該縣在資產收益扶貧項目開展及落實階段，通過村民代表大會進行舉手表決，聽取及征求村民意見，充分調動了村民的積極性。村民參與決策政府扶貧項目模式已具雛形。

3.社會組織承接政府扶貧項目經驗積累

在L縣貧困群眾中，有部分群眾陷入貧困的原因是因為專業技術缺乏，對此，為解決貧困群眾貧困自治能力不足問題，政府以購買社會組織服務的方式，為貧困群眾生活、生產發展提供相關的技術支持。如L縣政府以專項款購買青蛙養殖協會與竹柳種植協會服務，借助青蛙養殖協會與竹柳種植協會的力量，向貧困群眾傳授青蛙養殖與竹柳種植技術，為貧困群眾生產發展所需提供技術支撐，提高貧困群眾自主脫貧能力。政府專項資金的注入為該縣技術傳授類社會組織的發展注入了活力，該類社會組織在政府資金的支持下，既能一方面向貧困群眾傳授脫貧技術，提高其自主脫貧能力；另一方面在參與貧困治理中，不斷完善組織機構，壯大組織隊伍，實現組織發展。青蛙養殖協會與竹柳種植協會承接政府扶貧項目是該縣社會組織承接扶貧項目的有益探索，為該縣社會組織承接扶貧項目的開展積累了經驗、奠定了基礎。

(三)社會組織參與貧困治理的困境

調研發現，L縣社會組織參與貧困治理取得成效的同時，也存在在貧困治理中政社角色定位不清、支撐社會組織開展貧困治理政策法規缺失、社會組織自身治貧能力不足等困境，阻礙了貧困治理的效率，影響了社會組織參與貧困治理發展的可持續性。

1.在治貧工作中政社角色定位不清

基層政府對社會組織的了解不夠，對社會組織參與社會治理的主體地位與作用認識偏差，導致基層政府以社會服務提供者的角色來定位社會組織，缺乏與社會組織進行合作的意識與行動，缺乏對社會組織活動的評估與監督。女企業家協會基于相同的行動目標，與L縣婦聯保持緊密的聯系與合作，但兩者之間的合作是建立在以人力資本為主的社會關系網絡中，而不是以契約型合作為基礎；合作方式以“參與式”為主，參與范圍有限，且不包括項目的評估與監督。目前，在基層政府對社會組織的管理過程中，只認定在民政部門注冊登記的社會組織為合法的社會組織，這是在身份上對社會組織的合法性給予認可，但缺少對社會組織開展內容的合法性的認定，社會組織的內容多以自發、自我負責的形式為主。但事實上，沒有經過政府備案的社會活動是不具有合法性的，無法保障活動項目的合法開展與項目參與人員的人身財產安全，同時也限制了社會組織貧困治理項目實施的效果。如Y組織所開展的大學生支教活動，政府部門未賦予其合法性，志愿大學生的人身安全只能依靠社會組織有限的資源進行保障。基層政府對社會組織角色定位不清，不利于貧困治理中社會組織主體作用的發揮。

2.社會組織參與治貧相關政策法規缺乏

在相關政策方面，有《關于改革社會組織管理制度促進社會組織健康有序發展的意見》《關于加強社會組織監督管理工作的通知》《加強社會組織監督管理工作的意見》等文件。而L縣關于促進社會組織發展的政策文件，目前只有《規范社會組織活動規定》與《社會組織監督管理辦法》起草文件。各級政府社會組織扶貧相關政策及實踐對比見下頁表2。

3.社會組織參與治貧能力不足

L縣社會組織治貧能力的不足表現為缺少支撐組織運轉及項目開展的資金及人力資源，且社會組織之間合作意識與行動不足。義務工作聯合會、關心下一代協會與扶貧開發協會治貧項目開展所需資金主要來源于社會捐贈，資金來源不僅單一而且很不穩定。女企業家協會成員僅42人，扶貧開發協會與關心下一代協會開展活動則主要以本部門工作人員為主，三個組織的成員都較少，且專業性不高。成員數量最多的是義務工作聯合會，但其對工作人員學歷水平和素質要求較低，存在以非社工專業的人從事社會工作服務的問題。在組織合作方面，該縣內部社會組織之間缺乏合作，與縣外乃至國際扶貧類社會組織更無合作意識與行動。社會組織有限的財力及人力資源只能開展小范圍的、專業化程度不高的治貧項目，如捐贈衣物、捐贈教育資金，但這也只解決了貧困居民一時的需求，對貧困群眾貧困程度的緩解作用比較小，對貧困群眾的影響力也較小；而且治貧項目僅以社會組織單方面為主導，在項目的設計與開展過程中，缺少來自貧困居民的參與決策，項目的針對性不強。在女企業家協會開展的技術幫扶與醫療服務、關心下一代協會開展的“雨露”“溫暖”計劃等治貧項目中，民眾被動接受來自社會捐贈的錢和物資，等、靠、要等思想嚴重。此外，民眾的參與度也較低，貧困群眾自治能力未得到有效的培育與充分地發展。社會組織治貧能力的不足導致民眾對社會組織治貧項目的滿意度與接受度較低。

表2 與L縣相關各級政府社會組織參與扶貧相關政策對比

三、路徑突破：社會組織承接政府購買扶貧服務+參與式預算

現有的貧困治理模式雖取得了一定成效，但仍然存在貧困治理角色定位不清、政策法規缺失、社會組織治貧能力不足及貧困群眾參與度與滿意度較低等問題。基于近年來其他地區社會組織承接政府購買扶貧服務的實踐經驗及在L縣資產收益扶貧模式中村民參與決策政府治貧項目的基礎，本文提出“社會組織承接政府購買扶貧服務+參與式預算”的扶貧方式，其中，社會組織擔當扶貧服務中“供給者”角色，貧困群眾擔當扶貧服務中“需求者”角色，政府擔當扶貧服務中“管理者”角色，構建社會組織參與治貧服務“供需管三側聯動”機制。

(一)第一步：實施社會組織承接政府購買扶貧服務

社會組織承接政府購買扶貧服務是發揮社會組織主體作用、創新公共服務提供方式的實踐行動。國務院辦公廳發布的《動員社會力量參與扶貧推進政府購買服務》明確要求，在公共服務領域更多利用社會力量，加大政府購買服務力度。(3)資料來源：中華人民共和國國務院辦公廳http://www.gov.cn/xxgk/pub/govpublic/mrlm/201309/t20130930_66438.html。廣西靖西、陜西銅川與貴州鎮遠就社會組織承接政府購買治貧服務進行了積極探索。廣西靖西通過政府購買服務方式，向社會組織購買勞務派遣工，充實壯大扶貧攻堅隊伍。陜西銅川通過公開招標、邀請招標、競爭性談判等方式向社會組織購買低保、特困人員供養、醫療救助等社會救助服務。貴州鎮遠通過政府購買服務方式，創新扶貧醫療基金模式，構建基層黨建+社區治理+互助小組的互動長效脫貧機制。社會組織承接政府購買扶貧服務，一方面有助于社會組織從政策上獲取政府扶持，壯大社會組織自身力量；另一方面也有助于在政府的合理引導下，使專業化的社會組織參與貧困治理，形成政社協同的良好局面。

1.有利于厘清雙方角色定位，筑構社會組織合法性地位

在社會組織承接政府購買治貧服務的模式下，雙方通過合作厘清自身角色，可以解決政府與社會組織在貧困治理中定位不準的問題。社會組織承接政府購買治貧服務的推廣，使雙方各司其職，促進政社分離，深化了政府行政管理體制改革，促進了社會組織合法性地位的取得。一方面，以政府為主導，依靠政府權力、資源優勢，彌補了社會組織參與貧困治理缺乏合法性地位與保障、資源欠缺、服務單一的缺陷；而社會組織的參與也拉近了貧困治理中政府與民眾的關系，促進了政府政策的宣傳與形象的樹立。另一方面，政府購買社會組織扶貧服務，厘清了治貧項目開展過程中，社會組織應發揮的主體地位，以及引導、監督與管理的輔助作用。

2.有利于完善社會組織參與貧困治理的政策及體制建設

政府購買社會組織治貧服務填補了社會組織治貧活動相關政策法規的空白。2007年，國務院辦公廳出臺的《關于加快推進行業協會商會改革和發展的若干意見》中首次出現了政府向社會組織購買服務的提法。2010年，財政部發布的《政府采購代理機構資格認定辦法》，2012年1月，民政部和財政部發布的《關于政府購買社會工作服務的指導意見》，2013年9月，國務院辦公廳發布的《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》，2013年12月，財政部發布的《關于做好政府購買服務工作有關問題的通知》，2014年11月，財政部發布的《關于支持和規范社會組織承接政府購買服務的通知》，同年發布的《政府采購法實施辦法》，2014年12月，財政部和民政部發布的《政府購買服務管理辦法(暫行)》，2016年12月，財政部和民政部發布的《關于通過政府購買服務支持社會組織培育發展的指導意見》，2017年9月，文化部發布的《2017年度文化部政府購買服務指導性目錄》，以及中共中央、國務院印發的《鄉村振興戰略規劃(2018—2022)》，2018年，成都市印發的《成都市政府購買服務指導目錄》與《成都市政府向社會組織購買服務實施意見》等政策規定，都為政府購買社會組織服務提供了政策及體制支持。

3.有利于提升社會組織治貧能力，激發社會組織治貧活力

社會組織承接政府購買治貧服務，不僅為社會組織發展提供了資金保障，還解決了貧困主體脫貧內生動力不足的問題。在該模式下，一方面能夠使扶貧資金流向社會組織，充分發揮社會組織的專業性。銅川市宜君縣有機核桃協會爭取中央財政資金50萬元，為宜君縣3000名種植核桃農民開展了免費技術培訓和技術指導。(4)資料來源：銅川市人民政府.http://www.tongchuan.gov.cn/html/zxzx/qkzz/tcjjshdc/yiwuwu/201603/87905.html。另一方面也能夠為承接服務的社會組織自身能力的提升提供多方面的動力，促進組織良性運轉。承接服務的社會組織，不僅能夠在充足的資金支持下充分發揮其專業性，為社會提供服務，還能在服務過程中不斷提升自己的服務水平，為組織自身良性發展提供動力，從根源上解決小范圍、非專業化問題。

(二)第二步：在社會組織承接政府購買扶貧服務中引入參與式預算

通過社會組織承接政府購買扶貧服務的方式，在為社會組織有效參與貧困治理奠定良好的基礎后，如何以民眾需求為目標，形成“自下而上”暢通的反映渠道，保證政府購買的扶貧服務受到民眾監督，是需要進一步解決的問題。引入參與式預算模式，通過民眾的參與就公共資源分配進行審議和談判做出決策的過程是解決問題的有效路徑。有鑒于此，本研究結合L縣資產收益扶貧模式試點經驗與其他地區試行參與式預算經驗，提出在社會組織承接政府購買扶貧服務中引入參與式預算，促進政府、社會組織與貧困群眾的良性互動。

1.有利于提升民眾對項目的參與度與滿意度

在政府購買過程中引入參與式預算，一是可以防止政府過多干預購買過程，提高民眾對貧困治理項目決策的參與程度。二是能夠在項目征集、項目選擇、預算決策的過程中，保證民眾意見的合法表達，充分反映人民意志，避免出現政府意志主導項目的形成與選擇，以及社會組織無法直接表達民意，無法使有限的扶貧資源使用在民眾最急需解決的問題上的情況。在社會組織承接政府購買的扶貧服務中引入參與式預算，可以根據民眾的需求立項，解決民眾亟待解決的問題，從而使治貧項目更具針對性；在項目開展過程中，可以接受民眾的監督，可以發揮民眾的主人公意識，適時調整治貧項目，保障項目的有效性；在項目結項后，可以發揮民眾的評估權，反饋項目開展后的意見。此外，在社會組織承接政府購買扶貧服務中引入參與式預算，也能夠引導政府將更多的資源投入到民眾所需的服務建設上，使更多的民眾從中受益，提高民眾參與貧困治理項目的積極性與滿意度。

2.有利于提升治貧項目資金的使用效率及廉效性

在實際的工作中，貧困治理項目資金的分配與運用僅僅由少數的政府部門與工作人員詳細了解，民眾對貧困治理項目資金的監督僅僅是項目結束后的公示階段，項目資金的分配與使用的透明度較低，民眾的監督作用未能充分發揮。在社會組織承接政府購買治貧服務中引入參與式預算，可以使社會組織和民眾對治貧項目資金分配擁有知情權與監督權，促進民眾參與監督項目的積極性，增強民眾在項目資金運用中的影響力，政府與社會組織可以越來越多地根據民眾的意愿為他們提供更精準的公共服務，民眾也可以監督整個項目資金預算和使用過程，并根據程序規則加以變更和修改，防止扶貧資金的貪腐浪費，提高扶貧資金使用的有效性。同時，政府、社會組織與民眾的互相監督也有助于防止治貧項目的腐敗，提升其廉效性。

3.有利于增強政府治貧能力，提升貧困群體參與治貧活力

參與式預算模式進一步激活了政府的治貧功能與民眾活力，主要體現在三個方面。一是為民眾對扶貧項目進行民主監督提供了途徑。以往政府在進行決策時，民眾參與的部分只有最后的公示階段，其在政府工作中的角色是被動的監督者。參與式預算模式使民眾從扶貧項目立項開始就參與其中，由對結果被動監督轉為對政府的工作過程進行全程監督，變被動為主動，激活了民眾參與活力。二是有利于民眾向政府進行有效的需求反饋。參與式預算強調民眾有效參與討論，這為民眾直接向政府和社會組織表達自身訴求創造了條件，使民眾能更好地理解自己的權利和義務，為貧困治理提供有益的、具有創造性的解決途徑。三是在社會組織承接政府購買治貧服務中引入參與式預算，使政府的職能轉變為對項目的引導、監督及評估，明確政府的職能和責任，激活政府的治貧功能。

四、機制構建：“供需管三側聯動”的長效機制

社會組織承接政府購買扶貧服務是實現脫貧的積極探索，而長效脫貧機制的構建還需從整體層面上發揮多元主體的主觀能動性，促進多方共同為突破貧困治理困境提升自身能力。這種長效脫貧機制的構建需要黨的領導、政府監督管理、社會組織提供治貧服務，同時，民眾也要提出需求與反饋，實現“供需管三側聯動”(見圖2)。

圖2 L縣聯合驅動下社會組織扶貧的長效機制圖

(一)“供需管三側聯動”機制的要素及基本框架

“供需管三側聯動”長效脫貧機制是購買、預算、投票、監督、評估、反饋等要素的有機結合。在“供需管三側聯動”機制的建立中，堅持黨的領導是重要要求。在黨的領導下，社會組織作為政府購買服務的承接者和為貧困群眾提供治貧服務的供給者，需要完善組織內部制度和隊伍建設，提升專業服務能力，加強與其他社會組織之間的合作。而政府作為“供需管三側聯動”的監督管理者，需要完善社會組織參與貧困治理相關政策法規，明確貧困治理中自身的定位，做好對社會組織治貧項目的監督與評估工作。貧困群眾作為治貧服務的對象，需要提高民主協商與民主監督意識，發揮貧困治理的主觀能動性。“供需管三側聯動”機制增強了政府貧困治理能力，促進了社會組織參與貧困治理的長效發展，成為解決貧困群眾貧困現狀的有效方式。

(二)“供需管三側聯動”機制構建的初級性條件

首先，全國各地已有相關實踐經驗為本項目提供了借鑒。我國2006年推出的民眾參與扶貧的社區主導型發展(CDD)扶貧模式，以及處于省際邊緣貧困區的廣西靖西、陜西銅川與貴州鎮遠等地政府購買社會組織治貧服務的經驗，為該縣“社會組織承接政府購買服務+參與式預算”的長效機制提供了借鑒；其次，該縣在資產收益扶貧領域積累了預算經驗。自2015年以來，該縣進行的一系列資產收益扶貧試點工作，在股權量化方案確定的過程中召開了村民代表大會，廣泛聽取和征求了村民意見，并通過舉手表決的形式民主議定了資產收益扶貧實施主體。民主議定實施方案的思路也為該縣實現“供需管三側聯動”機制奠定了民主協商基礎；最后，該縣扶貧開發協會對2015至2017年社會扶貧統籌及定向資金使用明細的公示，是參與式預算的第一個環節。