突發(fā)公共衛(wèi)生事件下社會(huì)治理能力的再考驗(yàn)：認(rèn)知、異化與再塑
——以新冠肺炎疫情為例

張愛軍，趙 亮

(西北政法大學(xué) 新聞傳播學(xué)院，西安 710122)

2019年10月31日，黨的十九屆四中全會(huì)作出了“堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的重大戰(zhàn)略部署。2019年12月3日，全國市域社會(huì)治理現(xiàn)代化會(huì)議在京召開，會(huì)議提出了推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的總體思路。令人難以預(yù)料的是，就在其后的一個(gè)月里，一場(chǎng)突如其來的新冠肺炎疫情席卷了整個(gè)武漢甚至逐漸波及、蔓延至湖北全省乃至全國其他各個(gè)省份。事實(shí)上，這場(chǎng)損失巨大的疫情不僅嚴(yán)重地沖擊著我國現(xiàn)有正常的社會(huì)秩序和社會(huì)結(jié)構(gòu)，而且對(duì)我國目前的社會(huì)治理體系和治理能力也是一次巨大的考驗(yàn)。但在考驗(yàn)的同時(shí)它也是完善我國現(xiàn)代社會(huì)治理體系、提升國家治理能力的一個(gè)重要突破口。在頂層部署和實(shí)際危機(jī)的雙重背景下，研究突發(fā)公共衛(wèi)生事件給社會(huì)治理能力帶來的影響和反思，對(duì)于提升和再塑社會(huì)治理能力無疑具有重大的戰(zhàn)略意義和現(xiàn)實(shí)意義。

一、突發(fā)公共衛(wèi)生事件與社會(huì)治理

自14世紀(jì)黑死病在歐洲肆虐以來，各類突發(fā)公共衛(wèi)生事件便伴隨著人類社會(huì)的發(fā)展而存在。事實(shí)上，人類社會(huì)的發(fā)展史就是回應(yīng)各種危機(jī)挑戰(zhàn)的歷史。突發(fā)公共衛(wèi)生事件的出現(xiàn)是必然性與偶然性交織的產(chǎn)物，其爆發(fā)會(huì)破壞正常的社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序，并威脅人類的生命健康安全。但從另一個(gè)角度看，它在一定程度上也推動(dòng)著人類醫(yī)學(xué)水平的提升和醫(yī)療體制的進(jìn)一步發(fā)展，并使社會(huì)治理能力得以完善。隨著社會(huì)一體化發(fā)展和經(jīng)濟(jì)全球化趨勢(shì)，當(dāng)前我國社會(huì)在轉(zhuǎn)型期呈現(xiàn)出復(fù)雜化和多元化的特征，突發(fā)公共衛(wèi)生事件亦是如此，一旦爆發(fā)便需要政府在緊急狀況下和極短時(shí)間內(nèi)作出相應(yīng)的分析判斷，協(xié)調(diào)部署多個(gè)部門，爭(zhēng)取在最短時(shí)間內(nèi)將突發(fā)事件控制住，將其社會(huì)危害性降到最低，這也是社會(huì)治理能力的綜合體現(xiàn)。

1.突發(fā)公共衛(wèi)生事件及其認(rèn)知變遷

在古代，天譴論和陰余論是人類對(duì)世界的一種認(rèn)知方式，這種認(rèn)知方式主要是將地質(zhì)災(zāi)害的發(fā)生歸因于上天對(duì)人類惡行的懲罰。在前工業(yè)時(shí)代，災(zāi)難更多地被認(rèn)為是一種自然的正常現(xiàn)象，而人類活動(dòng)則并非是這些災(zāi)難的誘因。從20世紀(jì)后半期至今，人類開始生活在一個(gè)“天災(zāi)”與“人禍”并存的復(fù)雜環(huán)境里。1986年，德國社會(huì)學(xué)家烏爾里希·貝克就在其《風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)》一書中首次提出“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”的概念，以闡釋在現(xiàn)代化進(jìn)程中不可避免產(chǎn)生出的未知的現(xiàn)實(shí)問題，并逐步將其理論化。

事實(shí)上，突發(fā)公共衛(wèi)生事件常常引發(fā)社會(huì)危機(jī)，它不同于一般性的社會(huì)事件，其具有一般社會(huì)事件不具有的復(fù)雜性，如成因的多樣性、影響的公共性、傳播的廣泛性，以及治理的綜合性，等等。從人類社會(huì)發(fā)展的角度看，社會(huì)的前進(jìn)和新陳代謝是其內(nèi)部矛盾運(yùn)動(dòng)的結(jié)果；而人類社會(huì)的發(fā)展史則可以看作是生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系矛盾運(yùn)動(dòng)的歷史。突發(fā)公共衛(wèi)生事件事關(guān)人的生命健康安全，以及國家和人類的生死存亡，它的出現(xiàn)激化了社會(huì)內(nèi)部矛盾，產(chǎn)生出的社會(huì)經(jīng)濟(jì)影響和政治壓力往往會(huì)轉(zhuǎn)化為內(nèi)部變革的推動(dòng)力和催化劑，并反過來促使人們制定有效的政策法律，以抑制或預(yù)防負(fù)面影響，提高人類應(yīng)對(duì)各種突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)的能力，而這種能力也是社會(huì)治理能力的突出表現(xiàn)。例如，2003年，中國爆發(fā)非典型性肺炎后便頒布了《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》，同時(shí)推動(dòng)了“一案三制”應(yīng)急管理體系的建立，這也成為中國公共衛(wèi)生管理體系的開端，并為抗擊非典、甲型H1N1流感、汶川地震和新型冠狀肺炎等突發(fā)公共衛(wèi)生事件提供了有力的法律武器和制度保障，標(biāo)志著我國的社會(huì)治理能力開始走向現(xiàn)代化。

2.社會(huì)治理的現(xiàn)實(shí)認(rèn)知與內(nèi)外因素

第一，社會(huì)治理的現(xiàn)實(shí)認(rèn)知。社會(huì)治理既不同于國家治理，也不同于政府治理，它是指在執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)下，由政府主導(dǎo)，吸納社會(huì)組織等多方治理主體參與，對(duì)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行的一種治理活動(dòng)，是“以實(shí)現(xiàn)和維護(hù)群眾利益為核心，發(fā)揮多元主體的作用，針對(duì)國家治理中的社會(huì)問題，完善社會(huì)福利、保障改善民生，化解社會(huì)矛盾，促進(jìn)社會(huì)公平，推動(dòng)社會(huì)有序和諧發(fā)展的過程”[1]。社會(huì)治理能力強(qiáng)調(diào)社會(huì)各方以合作協(xié)商、共建共享的方式處理復(fù)雜的社會(huì)問題和社會(huì)矛盾。社會(huì)治理能力的提升主要表現(xiàn)在創(chuàng)新社會(huì)治理體制和改進(jìn)社會(huì)治理方式上。在社會(huì)政治生活中，治理是一種偏重于工具性的政治行為，其不同于“管理”，更異于“統(tǒng)治”；社會(huì)治理體制體現(xiàn)的工具理性更符合國家治理能力現(xiàn)代化的要求、符合文明社會(huì)發(fā)展的基本規(guī)律。社會(huì)治理是國家治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，社會(huì)治理能力的強(qiáng)弱不僅直接影響社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r、甚至影響整個(gè)國家和民族的發(fā)展趨向。

第二，突發(fā)公共衛(wèi)生事件是提升社會(huì)治理能力的外在刺激因素。突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對(duì)能力和水平是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)步的標(biāo)志，更是社會(huì)治理能力的直接體現(xiàn)。馬克思主義認(rèn)為，生產(chǎn)力決定生產(chǎn)關(guān)系，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，生產(chǎn)力是社會(huì)發(fā)展的最終決定力量。生產(chǎn)力持續(xù)進(jìn)步是人類社會(huì)發(fā)展的基本方向，由此決定的生產(chǎn)關(guān)系也必然發(fā)生改變并影響社會(huì)屬性的變化。社會(huì)治理作為上層建筑的一部分，在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的推動(dòng)下愈發(fā)完善，這是社會(huì)治理能力提升的內(nèi)在因素。社會(huì)治理能力提升的外在因素如上文所說，在外部刺激下暴露出社會(huì)治理體制的薄弱環(huán)節(jié)，并因此受到政府和社會(huì)的關(guān)注，從而推動(dòng)公共問題進(jìn)入政府議程，促使政府制定有效的公共措施，以完善體制、機(jī)制和法制的漏洞，推動(dòng)社會(huì)治理能力現(xiàn)代化。

二、突發(fā)公共衛(wèi)生事件強(qiáng)壓下社會(huì)治理能力的異化

突發(fā)公共衛(wèi)生事件因其具有的特殊性質(zhì)，會(huì)在一定的影響范圍內(nèi)營造出緊張高壓的社會(huì)環(huán)境。在這種環(huán)境下，社會(huì)治理主體的能力往往發(fā)生變形和異化。事實(shí)上，在此次新冠肺炎疫情的應(yīng)對(duì)中，就暴露出了當(dāng)下我國在治理體系和應(yīng)急管理方面存在的不足和亟待解決的問題。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件的強(qiáng)大壓力下，社會(huì)治理中部分領(lǐng)域存在的懶政怠政產(chǎn)生的效應(yīng)更加凸顯、日常行政性管理與應(yīng)急、專業(yè)性治理銜接不暢現(xiàn)象更加突出、信息披露制度存在缺陷，同時(shí)政府與民眾之間的信息也不對(duì)稱。

1.突發(fā)公共衛(wèi)生事件強(qiáng)壓下一些社會(huì)領(lǐng)域中的懶政怠政效應(yīng)更加放大凸顯

《漢書》中“尸位素餐”一詞極其形象地揭露了地方官員的懶政怠政行為。在中國兩千多年的中央集權(quán)體制下，官本位思想長(zhǎng)期存在，至今仍有公職人員受到這種封建傳統(tǒng)思想的影響[2]。中國傳統(tǒng)社會(huì)治理所講的“在其位謀其政”，即公職人員必須依法主動(dòng)履行職責(zé)，積極實(shí)現(xiàn)公共行政目標(biāo)。在中國現(xiàn)行體制下，部分領(lǐng)域存在懶政怠政思維，在公共危機(jī)的強(qiáng)大壓力下，這種消極思維更被無限放大。中國的社會(huì)治理體制脫胎于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，其實(shí)質(zhì)是一個(gè)自上而下的指令執(zhí)行機(jī)構(gòu)，基本特征是制度的剛性。服從是政令執(zhí)行的基本原則，也是制度運(yùn)行的基礎(chǔ)。在疫情初期，部分地方政府缺乏對(duì)疫情危害必要的認(rèn)知度和敏感度，表現(xiàn)為等指示、等指令、等通知或漫不經(jīng)心、敷衍塞責(zé)的懶政狀態(tài)，反映在危機(jī)面前是其信心不足，畏縮不前。當(dāng)然，這也反映出部分公職人員缺乏解決問題的能力和魄力，主觀上擔(dān)心處理不當(dāng)而被問責(zé)，進(jìn)而在行動(dòng)上表現(xiàn)為畏手畏腳、淺嘗輒止或敷衍了事。在特殊時(shí)期，社會(huì)治理客體對(duì)主體的社會(huì)治理行為保持高度的關(guān)注和期待，在危機(jī)和民眾的雙重壓力下，社會(huì)治理主體在治理能力上出現(xiàn)異化，其會(huì)自然地尋求體制內(nèi)最為保險(xiǎn)和安全的處理方式。

社會(huì)治理體制中的官本位思想將事實(shí)與價(jià)值分割，專注于理性的效率和控制的目標(biāo)，剝離了社會(huì)治理主體行為中的道德因素，也使其發(fā)展成為嚴(yán)重局限于個(gè)體狹義的職責(zé)和分工，并且只對(duì)自己或自己所在部門的利益負(fù)責(zé)，盡管社會(huì)治理主體中每一個(gè)個(gè)體都表現(xiàn)為奉公守法、兢兢業(yè)業(yè)，但整體的社會(huì)治理體制卻面臨著失范的風(fēng)險(xiǎn)。在部分非防疫重點(diǎn)地區(qū)，某些地方政府“一刀切”地緊抓防控而忽視恢復(fù)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)，表面上表現(xiàn)為對(duì)疫情防控工作的堅(jiān)決落實(shí)，實(shí)則是缺乏處理好防疫與恢復(fù)生產(chǎn)之間關(guān)系的能力，只能采取平衡策略得出利益最大化方案(如下表)，本質(zhì)上還是懼怕?lián)p害個(gè)人利益的懶政怠政行為。這種行為反映在危機(jī)的強(qiáng)壓下是社會(huì)治理能力的欠缺與異化，即在破壞社會(huì)正常生產(chǎn)秩序的同時(shí)也損害了治理客體的正當(dāng)權(quán)益。

2.突發(fā)公共衛(wèi)生事件強(qiáng)壓下導(dǎo)致日常行政性管理與應(yīng)急、專業(yè)性治理銜接不順暢

中國傳統(tǒng)政治體制的一個(gè)獨(dú)特性在于“文人”與“官僚”的一身二任，亦由此塑造出一種“士大夫政治”。這種士大夫的雙重角色形態(tài)顯示了功能職責(zé)的混溶性與角色身份的彌散性，其制度化的“一身二任”顯然與現(xiàn)代社會(huì)的專業(yè)化分工原則相左，更難以勝任當(dāng)下復(fù)雜多變的社會(huì)環(huán)境。社會(huì)治理作為國家治理的重要方面，體現(xiàn)出綜合性、多元化、互動(dòng)性等特征。而對(duì)社會(huì)治理主體的要求也同樣具有綜合性，其中政治性與專業(yè)性最為關(guān)鍵。政治性是保障社會(huì)治理能力的基礎(chǔ)，也是社會(huì)治理主體的第一屬性；而專業(yè)性是保障社會(huì)治理能力的動(dòng)力之源，缺乏專業(yè)性的社會(huì)治理無法有效維持社會(huì)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

表 地方官員“納什均衡”分析

此外，社會(huì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要一環(huán)在于社會(huì)治理理念的制度化落實(shí)，核心在于提高社群機(jī)制的運(yùn)作，讓專業(yè)知識(shí)和專業(yè)判斷落實(shí)到社會(huì)治理的每一個(gè)環(huán)節(jié)。隨著我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、社會(huì)轉(zhuǎn)型加速以及人民需求的多樣化轉(zhuǎn)變，社會(huì)治理形勢(shì)日趨復(fù)雜，新現(xiàn)象新問題紛繁而至，在此背景下，加強(qiáng)各系統(tǒng)各領(lǐng)域的專業(yè)性隊(duì)伍建設(shè)，不僅是推進(jìn)社會(huì)體系現(xiàn)代化的重要內(nèi)涵，而且是社會(huì)治理的未來的必然發(fā)展趨勢(shì)。

在中國，公共衛(wèi)生管理結(jié)構(gòu)整體上分為兩層，即國家層和地方層：中國國家衛(wèi)健委和隸屬于衛(wèi)健委的中國疾控中心、中國各省市的省衛(wèi)健委和疾控中心。盡管機(jī)構(gòu)健全，但在管理人員內(nèi)部的專業(yè)性方面，還存在很大問題。根據(jù)相關(guān)媒體2018年統(tǒng)計(jì)，在中國各省的衛(wèi)健委主任和副主任相關(guān)專業(yè)背景的119個(gè)調(diào)研數(shù)據(jù)中，醫(yī)學(xué)相關(guān)專業(yè)占比僅接近40%。而作為本次疫情災(zāi)害中心的湖北省，其下屬的16個(gè)地級(jí)市的衛(wèi)健委主任中，僅4人具有醫(yī)學(xué)相關(guān)專業(yè)背景(具體數(shù)據(jù)如下圖)。

圖 湖北省各地州市衛(wèi)健委主任專業(yè)背景

數(shù)據(jù)來源：湖北省各地州市衛(wèi)健委官方網(wǎng)站

公共衛(wèi)生管理作為社會(huì)治理的重要一環(huán)，與民眾生命健康安全、社會(huì)穩(wěn)定乃至整個(gè)國家治理的狀況緊密相連，具有比對(duì)其他管理部門更加嚴(yán)苛的專業(yè)性和科學(xué)性的要求。雖然社會(huì)治理主體的工作落腳點(diǎn)在于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，但其常常因?yàn)橹卫硎侄蔚姆强茖W(xué)性和非專業(yè)性而導(dǎo)致社會(huì)治理發(fā)生偏差。此外，多元主體參與的缺失也會(huì)導(dǎo)致社會(huì)治理缺乏科學(xué)性和民主性，使協(xié)同格局難以形成，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中反而加劇了社會(huì)的不穩(wěn)定性。

3.突發(fā)公共衛(wèi)生事件強(qiáng)壓下信息披露制度的缺陷與信息不對(duì)稱問題

信息需求是民眾為保證個(gè)體社會(huì)生存、發(fā)展而產(chǎn)生的正常需求，在危機(jī)爆發(fā)的特殊情況下，由于個(gè)人的環(huán)境與精力限制不具備與外界全部事物直接接觸的現(xiàn)實(shí)性，因此媒介成為民眾了解外部環(huán)境和修改認(rèn)知的最佳途徑。此外，在海量的信息中，危機(jī)信息還擁有強(qiáng)相關(guān)性和高專注度等特征。從心理學(xué)的角度看，面對(duì)此類信息，人們會(huì)采取中心路徑來處理。所謂中心路徑處理，就是指民眾會(huì)花更多的時(shí)間成本與精力成本來訴求理性分析信息的來源、信息論證的科學(xué)性，以及信息提供者所得出的結(jié)論等，并綜合個(gè)人的基模與固有的知識(shí)經(jīng)驗(yàn)，綜合對(duì)比分析，以最終來指導(dǎo)自身行為。

在以互聯(lián)網(wǎng)為背景的信息時(shí)代，信息的獲取和傳遞成為社會(huì)發(fā)展的必然途徑。民眾從過去單純的信息接受者成為信息的發(fā)布者，乃至可能成為信息網(wǎng)絡(luò)中的超級(jí)節(jié)點(diǎn)，并成為輿論爆發(fā)的源頭。在這種情況下，社會(huì)治理主體想要通過信息控制來達(dá)到特定的行政目的便具有極高的風(fēng)險(xiǎn)性和困難度。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，由于民眾對(duì)危機(jī)具有天然的關(guān)注度，致使社會(huì)信息需求呈上升趨勢(shì)，社會(huì)治理主體作為權(quán)威信息的發(fā)布源被給予更多的社會(huì)關(guān)注和期待，故此，其信息披露的時(shí)效性和真實(shí)性可以直接影響社會(huì)的穩(wěn)定狀況。

此次新冠肺炎疫情的信息傳播主要經(jīng)歷了兩個(gè)階段：一是以自媒體披露為主的信息呈現(xiàn)階段——自媒體自發(fā)披露信息零碎隱蔽，武漢當(dāng)?shù)孛襟w缺位失聲；二是多元角逐的媒體表現(xiàn)階段——商業(yè)平臺(tái)發(fā)揮數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)、信息整合和及時(shí)辟謠的作用，主流媒體占據(jù)報(bào)道主體，以專業(yè)化報(bào)道來引導(dǎo)輿論[3]。事實(shí)上，社會(huì)治理客體與主體之間存在明顯的信息不對(duì)稱問題，社會(huì)治理客體掌握的信息少，社會(huì)治理主體掌握的信息多，信息量之間的不對(duì)稱非常容易引發(fā)社會(huì)矛盾。在此次新冠肺炎疫情中，這一問題主要體現(xiàn)在疫情前期官方體系內(nèi)部的預(yù)警機(jī)制失效、武漢媒體集體缺位失聲等方面。而自媒體自發(fā)披露的信息又呈現(xiàn)碎片化、業(yè)余化，其可信度低，甚至可能成為傳言和謠言滋生的溫床。因此，官方聲音的選擇性失語，以及對(duì)民眾信息披露的不及時(shí)、不透明，使社會(huì)治理主體在一定程度上錯(cuò)失了降低疫情社會(huì)危害的可能性。

4.突發(fā)公共衛(wèi)生事件強(qiáng)壓下社會(huì)治理主體的價(jià)值理性迷失

馬克斯·韋伯在其著作《新教倫理與資本主義精神》中提到“現(xiàn)代社會(huì)的工具理性經(jīng)常會(huì)蓋過價(jià)值理性，我們最后就可能忘了自己為什么活著，只記得忙自己手頭上看得見的工作這樣的工具理性”[4]。他將合理性分為兩種，即價(jià)值理性和工具理性。工具理性強(qiáng)調(diào)通過實(shí)踐的方式確認(rèn)工具的實(shí)際價(jià)值，從而追求結(jié)果的最大效率。而價(jià)值理性則體現(xiàn)著個(gè)體對(duì)價(jià)值問題的理性思考，關(guān)注的是從某些具有實(shí)質(zhì)的、特定的價(jià)值理念角度來看行為的合理性。

社會(huì)治理的實(shí)質(zhì)是以維護(hù)民眾利益、推動(dòng)個(gè)人發(fā)展和社會(huì)有序發(fā)展為最終目標(biāo)。然而部分地方政府卻錯(cuò)誤解讀社會(huì)治理的價(jià)值理性，將“維穩(wěn)”作為社會(huì)治理能力的核心價(jià)值訴求，過度強(qiáng)調(diào)政府在“維穩(wěn)”中的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)控制責(zé)任，表現(xiàn)為一種不敢或不愿去正視社會(huì)問題的非理性態(tài)度。在公共衛(wèi)生事件突發(fā)時(shí)，社會(huì)治理主體往往選擇維穩(wěn)式的輿情管理方式，基于這種思維，突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生后，某些地方政府一味想方設(shè)法封閉信息渠道，禁止相關(guān)社會(huì)話題討論，使得民眾失去了獲取真相和維護(hù)個(gè)人利益的正當(dāng)權(quán)利，而政府的公信力和權(quán)威性也因此在消磨中存在掉入“塔西佗陷阱”的可能性。

三、突發(fā)公共衛(wèi)生事件后社會(huì)治理能力的提升與再塑

此次新冠肺炎疫情屬于突發(fā)公共衛(wèi)生事件，具有突發(fā)性、非常規(guī)性和治理要求的綜合性等特征。而中國社會(huì)治理能力和水平尚有待提高，在應(yīng)對(duì)此類事件方面仍有很多不足，社會(huì)治理能力也面臨著嚴(yán)峻考驗(yàn)。事實(shí)上，社會(huì)治理的提升既有賴于制度的完善與創(chuàng)新，也依靠治理理念的轉(zhuǎn)變和科學(xué)技術(shù)的應(yīng)用。為此，以下四個(gè)方面的措施是必不可少的，其是提升與再塑社會(huì)治理能力的必然路徑。

1.完善政府與民眾間的信息流通渠道，降低信息不對(duì)稱程度，從而避免或減少政府集中決策與社會(huì)分散角色之間的沖突，提高民眾的權(quán)利感和社會(huì)參與感，提高滿足民眾權(quán)利訴求和利益訴求的意識(shí)，促進(jìn)社會(huì)治理的高效協(xié)同。

一是提高信息的公開性、透明度與及時(shí)性，滿足特殊時(shí)期民眾多元、客觀、真實(shí)的爆發(fā)式信息需求。信息需求是人的基本需求，即民眾以個(gè)人化的方式表達(dá)出來的及時(shí)獲取問題解決所需要的完整可靠的信息的要求。人的生存與發(fā)展需要與外界進(jìn)行三種交換，即物質(zhì)交換、能量交換和信息交換，以韋爾效仿馬斯洛需求等級(jí)結(jié)構(gòu)來分析人們的信息需求而言，信息交換是人社會(huì)生存中最高層次的交換需求。在突發(fā)危機(jī)的狀況下，民眾感到個(gè)體的安全受到了威脅，因此，他傾向于通過獲取高可信度的信息來緩解自身的焦慮感與威脅感，在接受信息時(shí)便會(huì)采取中心路徑來處理信息。作為擁有絕對(duì)公信力的社會(huì)治理主體，應(yīng)主動(dòng)滿足特殊時(shí)期民眾的信息需求，指導(dǎo)民眾在特殊時(shí)期采取正確的行為規(guī)范，避免因官方權(quán)威信息匱乏而導(dǎo)致社會(huì)不穩(wěn)定。

二是落實(shí)人民群眾的主體作用和人民當(dāng)家作主的實(shí)在體驗(yàn)。中國的政治體制和民主體制決定了人民是國家的主人。政府的社會(huì)治理決策雖然在一定程度上體現(xiàn)了人民的意志和要求，但民眾對(duì)政府的社會(huì)治理能力尚有更高的期待。尤其是在此種突發(fā)的公共衛(wèi)生事件中，政府的社會(huì)治理舉措會(huì)被無限放大，置于社會(huì)大眾的監(jiān)督之下，民眾期待社會(huì)治理能夠朝著人們所希望的方向發(fā)展。但實(shí)際上，在重壓之下，社會(huì)治理能力的缺陷往往被凸顯出來，它無法達(dá)到民眾一般性的期待和要求，而此時(shí)，民眾便渴望行使自身的權(quán)利，參與到社會(huì)治理中來。有鑒于此，政府應(yīng)繼續(xù)拓寬民眾參與立法和重大行政決策的渠道，充分尊重民眾參與社會(huì)治理的主體意愿，廣泛發(fā)動(dòng)和組織群眾依法有序參與社會(huì)治理，實(shí)現(xiàn)其人民當(dāng)家作主的基本權(quán)利，構(gòu)建多元主體協(xié)同互助的社會(huì)治理新格局。

三是提高滿足民眾權(quán)利訴求的意識(shí)，緩解政府與民眾間的矛盾。在強(qiáng)大的壓力下，民眾的利益訴求與權(quán)利訴求表現(xiàn)得更加突出。在此次疫情中，從武漢市紅十字會(huì)對(duì)捐贈(zèng)物資的處理不當(dāng)，到大理市截留重慶市物資，濫用權(quán)力、行政思維、官僚作風(fēng)等問題不斷暴露，這也打破了民眾心中的權(quán)利底線和法律底線。

2.建立更加透明高效的媒體和社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，強(qiáng)化良性的建議、批評(píng)與糾錯(cuò)功能。各級(jí)政府部門作為應(yīng)對(duì)突發(fā)疫情和社會(huì)危機(jī)的關(guān)鍵機(jī)構(gòu)，其管理決策意識(shí)、能力和應(yīng)對(duì)水平往往對(duì)危機(jī)狀況的緩解具有決定性影響。除了政府內(nèi)部各級(jí)監(jiān)督和問責(zé)機(jī)制外，民眾和媒體的監(jiān)督在強(qiáng)壓環(huán)境下更具有內(nèi)在的驅(qū)動(dòng)力。

一是加強(qiáng)國家公務(wù)人員體制外監(jiān)督體系建設(shè)。信息公開是預(yù)防疾病傳播的有效手段，根據(jù)華盛頓大學(xué)的Louis Kim教授研究顯示，當(dāng)媒體的報(bào)道量增加10倍時(shí)，傳染病的感染數(shù)量將會(huì)減少33.5%。大眾傳媒時(shí)代的技術(shù)賦權(quán)給予了民眾網(wǎng)絡(luò)話語權(quán)，其表達(dá)與信息的廣泛傳播具有一定的監(jiān)督特性。此外，民眾和媒體的體制外監(jiān)督也體現(xiàn)了社會(huì)主義民主監(jiān)督機(jī)制，是民眾參與社會(huì)治理的有效手段，是督促社會(huì)治理主體公平、公正、公開治理社會(huì)問題的積極力量。在疫情期間，政府部門要摒棄官本位思想，積極公開客觀真實(shí)的信息，主動(dòng)接受媒體和民眾的監(jiān)督。

二是完善國家公務(wù)人員選拔與培訓(xùn)體系建設(shè)。此次突發(fā)公共衛(wèi)生事件暴露出了部分重要職位上的國家公務(wù)人員的專業(yè)性匱乏和人才資源配置不合理的問題，反映出了公務(wù)員錄用體制上的漏洞和不足。通過完善公務(wù)員選拔系統(tǒng)和人員調(diào)配機(jī)制，提升社會(huì)治理主體的行政素養(yǎng)和專業(yè)能力，在保證政治性和行政素養(yǎng)水平的同時(shí)，提升專業(yè)崗位上人員的專業(yè)能力和專業(yè)意識(shí)，尤其是在涉及醫(yī)療衛(wèi)生等事關(guān)人民生命健康的職位上，不能以行政力代替專業(yè)性。

三是加強(qiáng)國家公務(wù)人員處罰問責(zé)體系建設(shè)。清退社會(huì)治理主體內(nèi)部業(yè)務(wù)素質(zhì)欠缺的人員，嚴(yán)格查處敷衍塞責(zé)、弄虛作假、陽奉陰違等不當(dāng)行為，對(duì)不擔(dān)當(dāng)、不作為，推諉扯皮、消極應(yīng)對(duì)、臨陣退縮的公務(wù)人員要從重處分。而健全完善的處罰問責(zé)機(jī)制則能夠在心理層面和現(xiàn)實(shí)層面上減少公務(wù)人員在社會(huì)治理過程中的不當(dāng)行為。

3.完善社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和應(yīng)對(duì)體系，形成與我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相匹配的國家應(yīng)急管理體制機(jī)制，推進(jìn)社會(huì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。國家應(yīng)急管理體系和能力是國家在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件上的理念、制度安排與相關(guān)資源保障的總和，其構(gòu)成和演變決定了一個(gè)國家應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的能力和效率，是社會(huì)治理能力的直接體現(xiàn)。

一是從制度上解決“防”與“救”的關(guān)系。東漢時(shí)期的政論家、史學(xué)家荀悅在《申鑒·雜談》中說：“進(jìn)忠有三術(shù)：一曰防；二曰救；三曰戒。先其未然謂之防，發(fā)而止之謂之救，行而責(zé)之謂之戒。防為上，救次之，戒為下。”現(xiàn)代化應(yīng)急管理制度的核心之一便是要加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警工作，在危機(jī)爆發(fā)前做好防范，把可能帶來的社會(huì)負(fù)面影響控制在最小的范圍內(nèi)。這要求社會(huì)治理主體樹立正確的政績(jī)觀，既不能“一刀切”，也不可“懶政”“不作為”，避免因個(gè)人的素質(zhì)缺陷而破壞整個(gè)體制機(jī)制的運(yùn)作。同時(shí)，也需要應(yīng)急管理部門跨越部門界限，發(fā)揮好應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，通過綜合風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控預(yù)警、綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃、開展災(zāi)后調(diào)查評(píng)估等措施，推動(dòng)相關(guān)部門和社會(huì)各界的風(fēng)險(xiǎn)防范工作。

二是從關(guān)系上解決“上”與“下”的問題。現(xiàn)代應(yīng)急管理部門上下級(jí)之間更多地屬于業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系，因此“上下聯(lián)動(dòng)”的應(yīng)急管理體制和災(zāi)害事故的高效協(xié)同應(yīng)對(duì)還不能完全有效配合，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中這類問題將更加突出。比如在此次新冠肺炎疫情中，相關(guān)部門為避免疫情大范圍流動(dòng)而下達(dá)了部分路段限行的通知，然而有些村莊或基層組織并未領(lǐng)會(huì)上級(jí)通知的實(shí)際意義而采取機(jī)械式地服從，擅自設(shè)卡攔截、斷橋封路，違背了上級(jí)部門下達(dá)指令的初衷和實(shí)際目的，擾亂了正常的交通秩序，反而造成了不必要的生產(chǎn)和生活困難。

三是從觀念上解決“開”與“閉”的問題。突發(fā)公共衛(wèi)生事件不斷考驗(yàn)著政府的管理水平和服務(wù)能力，事件通常會(huì)涉及多個(gè)領(lǐng)域和機(jī)構(gòu)，除了衛(wèi)生管理機(jī)構(gòu)外，交通運(yùn)輸、公安警察、食品藥品監(jiān)督管理部門以及通信輔助部門等也將協(xié)調(diào)參與[5]。應(yīng)急管理體系現(xiàn)代化建設(shè)需要摒棄閉門建設(shè)的思路，社會(huì)治理能力的提升也同樣如此。社會(huì)治理主體各部門間并非是獨(dú)立存在、毫不相干的個(gè)體，要打破當(dāng)下很多政府部門之間存在的嚴(yán)重的數(shù)據(jù)壁壘和“行業(yè)墻”，避免部門之間信息封閉。同時(shí)要進(jìn)一步推動(dòng)部門間信息共享和通力合作，形成良好的跨部門、跨區(qū)域聯(lián)動(dòng)配合機(jī)制，主動(dòng)推進(jìn)政府部門之間的開放和應(yīng)急管理體系的開放，發(fā)揮整體化優(yōu)勢(shì)也是提升社會(huì)治理能力的重要體現(xiàn)。

4.人工智能創(chuàng)新社會(huì)治理方式，推動(dòng)社會(huì)治理協(xié)同化、高效化和智慧化。黨的十九大報(bào)告首次提出推進(jìn)社會(huì)治理智能化，而創(chuàng)新和提升社會(huì)治理能力也必須通過智能化的方式加以解決。從人工智能的發(fā)展大勢(shì)中挖掘巨大的社會(huì)價(jià)值，引領(lǐng)社會(huì)治理進(jìn)入一個(gè)全新的智能化時(shí)代，加快推進(jìn)社會(huì)治理與人工智能的深度結(jié)合，已成為實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)需要，其有著急迫的應(yīng)然性和必要性。

一是人工智能推動(dòng)社會(huì)治理協(xié)同化。以大數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的人工智能可以改變過去政府與民眾之間信息不對(duì)稱的問題，構(gòu)建社會(huì)治理主體與客體之間的信息交流平臺(tái)。人工智能作為弱人性化、強(qiáng)理性化的治理方式，能有效避免社會(huì)治理中由于人的內(nèi)在本性而帶來的“偏差”，體現(xiàn)出社會(huì)治理現(xiàn)代化中的自主性和理性化，以允許更多社會(huì)治理主體更加及時(shí)、合理地參與社會(huì)政治生活，從而進(jìn)一步提高社會(huì)治理的公平性、互動(dòng)性和科學(xué)性，提升社會(huì)治理的政治認(rèn)同感和凝聚力。

二是人工智能推動(dòng)社會(huì)治理高效化。人工智能作為科技發(fā)展的階段性成果已經(jīng)滲透到社會(huì)生活的方方面面，民眾在生活、教育、交通等多個(gè)領(lǐng)域享受到了人工智能帶來的便捷。人工智能為社會(huì)治理提供了新的技術(shù)支持，如通過人工智能技術(shù)建立的智能預(yù)警系統(tǒng)能夠模擬出臺(tái)風(fēng)、地震等自然災(zāi)害的發(fā)生軌跡以及未來動(dòng)向，最大程度上減少自然災(zāi)害的社會(huì)損害。在此次新冠肺炎疫情中，人工智能在疫情預(yù)測(cè)、疫情防控等領(lǐng)域都發(fā)揮了巨大作用。比如達(dá)闊科技與中國移動(dòng)共同定制的5G測(cè)溫巡查機(jī)器人就被送往武漢市同濟(jì)天佑醫(yī)院和上海市第六人民醫(yī)院，主要負(fù)責(zé)人臉識(shí)別信息登記、無感測(cè)溫和醫(yī)務(wù)輔助等工作。除此之外，3D打印隔離屋、消毒機(jī)器人、智能配送機(jī)器人等人工智能技術(shù)也在疫情期間展現(xiàn)出了巨大的社會(huì)價(jià)值，減少了人類面對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)的危險(xiǎn)性，提升了疫情管控和社會(huì)治理的高效化。

三是人工智能推動(dòng)社會(huì)治理智慧化。政府是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的調(diào)節(jié)者、市場(chǎng)運(yùn)作的監(jiān)管者和公共服務(wù)的提供者，可謂是社會(huì)的“大腦”。政府的“智慧”水平直接決定了整個(gè)社會(huì)乃至國家的“智慧化”水平。一方面，隨著社會(huì)的發(fā)展，現(xiàn)代政府事務(wù)日益復(fù)雜，傳統(tǒng)型政府逐漸難以滿足民眾對(duì)其社會(huì)治理能力的期待，因此，利用人工智能強(qiáng)大的數(shù)據(jù)采集和分析能力構(gòu)架“智慧政府”便具有超強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義；另一方面通過人工智能參與社會(huì)治理，可以為政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、政務(wù)服務(wù)、多主體互動(dòng)等提供技術(shù)支持和平臺(tái)，進(jìn)一步推動(dòng)社會(huì)治理向智能化、現(xiàn)代化方向發(fā)展。與此同時(shí)也促進(jìn)了政府的職能轉(zhuǎn)變，推動(dòng)政府向公共服務(wù)型發(fā)展[6]。

總之，突發(fā)公共衛(wèi)生事件的處理與應(yīng)對(duì)是一個(gè)需要在實(shí)踐中不斷遭遇問題、發(fā)覺問題、剖析問題、解決問題的過程。社會(huì)治理能力的再塑不能僅僅停留在頂層設(shè)計(jì)的內(nèi)部完善和整體推進(jìn)上，也要善于把握在突發(fā)公共衛(wèi)生事件的外部刺激下提升的時(shí)機(jī)，提高預(yù)防和應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的能力，從多個(gè)維度再塑社會(huì)治理能力，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。