我國3歲以下嬰幼兒托育服務社會支持體系構建研究

范君暉，張未平

(上海工程技術大學 管理學院，上海 201620)

“全面二孩”政策實施以來，家庭對3歲以下托育服務的需求日益增長，但我國托育服務的供給嚴重不足。相關數據顯示，上海市3歲以下嬰幼兒總計60萬人左右，其中88.15%的家庭有幼兒托管需求，而實際入托人數僅有1.4萬人[1]。托育服務的供需矛盾也正是我國60.5%的家庭不愿意生育二胎的主要原因之一[2]。因此，托育服務社會支持體系的構建是家庭所需、民生所系，更是我國“全面二孩”政策落實的有力保障。

目前，我國關于3歲以下托育服務的研究主要歸納為兩類，一是對發達國家和地區展開國際比較和經驗研究[3][4][5][6][7]；另一類是對我國托育服務展開的研究，例如，楊菊華認為我國民生領域的社會主要矛盾之一表現在托育服務的供需矛盾[8]。而我國托育服務供給不足的主要原因是政府在財政、法律及監管等方面的責任缺失[9]，政府應該為托育服務的供給承擔統籌規劃、合理布局的主導責任[10]。由于托育服務還具有機構化、市場化和專業化等特征，因此我國還應該以市場為驅動，提供類型多樣和專業精進的托育服務[11]。2019年5月9日，國務院印發了《關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發展的指導意見》，意見明確提出要充分調動社會力量興辦托育服務機構的積極性，逐步滿足人民群眾對嬰幼兒照護服務的需求。(1)國務院辦公廳：《關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發展的指導意見》，http://www.gov.cn/xinwen/2019-05/09/content_5390023.htm.2019-05-09.本文則基于社會支持理論的視角，探討包括政府、社區、家庭、企事業單位、志愿組織等多元主體如何協同構建托育服務的社會支持體系，以期緩解3歲以下嬰幼兒托育服務供需矛盾，促進我國托育服務的可持續發展。

一、托育服務與社會支持理論概述

托育服務是指當家庭由于某些原因無法給予嬰幼兒足夠的照護，嬰幼兒在一天中的某一個時間段必須離開家庭和父母，由其他人或者機構代替父母照顧孩子[11]。同時，托育服務具有濃厚的社會公共服務性質，是政府通過一系列政策措施直接或間接地為學齡前幼兒家庭提供公共托育服務，旨在幫助家庭分擔育兒負擔，促進社會公平[12]。在美國、日本和瑞典等發達國家均擁有較為成熟的公共托育體系，實現了政府、市場、家庭等社會多元主體協同支持，而非僅以家庭力量為主體。只有在現有的民辦幼兒園開設的托班和其他社會組織或個人開辦各類托育服務的基礎上，進一步引導多主體參與到3歲以下托育服務體系的建設才能滿足我國不同層次托育家庭多樣化、有質量的托育服務需求[13]。

鮑爾拜在20世紀70年代初正式提出社會支持理論，主要是指個人通過社會支持網絡獲得各種資源支持來解決自身遇到的困難，社會支持大致可以分為三類：由國家給予的制度性正式的社會支持、來自家庭或親人的非正式的社會支持、由社區提供的準正式的社會支持[14]。社會支持往往與社會弱勢群體聯系緊密，例如農民工、殘疾人、老年人、留守兒童和婦女等。相關研究表明，社會支持對弱勢群體普遍具有積極影響[15][16][17][18]。同時，不同性質的社會主體能夠為3歲以下嬰幼兒提供不同類型和不同強度的社會支持。0～3歲嬰幼兒的健康成長不僅關系到千萬家庭的切身利益，更關系到祖國的未來。隨著城市化進程的推進，人們生活和工作的節奏也在加快，有限的精力難以兩全家庭和工作，而3歲以下的嬰幼兒正好需要更悉心的照料，因此3歲以下嬰幼兒的健康成長亟須更多的社會支持。

盡管我國社會支持已經實現了一元化結構到多元化結構的轉變[19]。但我國3歲以下嬰幼兒的撫育長期以來主要是依靠祖父母等家庭力量的非正式支持，由于政府、社區等正式和準正式的社會支持出現了嚴重的缺位，家庭對托育服務的需求愈發強烈。在此背景下，本文基于社會支持理論，聚焦我國3歲以下嬰幼兒托育服務的社會支持體系構建具有重要的現實意義。

二、構建3歲以下嬰幼兒托育服務社會支持體系的現實意義

在“全面二孩”政策實施背景下，我國老齡化現象日益嚴重，構建3歲以下嬰幼兒托育服務社會支持體系是家庭所需，更是民生所系。

(一)緩解托育服務供需矛盾

由政府、社區、家庭、企事業單位、志愿組織等多元主體協同參與組成3歲以下托育服務社會支持體系。該體系是以政府為主導，以社區為依托，以家庭為基礎，企事業單位、志愿組織等社會力量廣泛參與的。其在強調國家責任的基礎上，充分發揮了社區、家庭以及社會的力量參與托育服務的供給中來，一定程度上緩解了托育服務供需矛盾，促進了我國托育服務的可持續發展。

(二)促進兩性職業平等

托育服務社會支持體系的構建使得家庭在育兒方面有了多元的社會支持，很大程度上緩解了雙職工家庭的育兒壓力，尤其是能夠幫助女性釋放部分家庭角色，順利返回到職場中，更好地平衡家庭和工作。同時，由于女性縮短了因生育和育兒退出職場的時間，不僅使得用人單位降低了隱形的用人成本，還提升了育齡女性在職場中的競爭力，進而促進了兩性就業平等。

(三)促進社會公平

由于貧富差距的存在，優質的托育服務資源往往會在資本博弈中成為高收入者的專屬資源，低收入者子女只能消費較差的托育服務資源，這使得低收入家庭的孩子們在以后的教育上升中處于不利地位，由此導致貧困的代際傳遞，造成社會分化嚴重，這與社會公平本質精神相悖。因此，建立托育服務社會支持體系可以為我國嬰幼兒提供盡可能更加公平的教育起點，實現社會公平。

(四)提高女性生育意愿

2016年正式實施“全面二孩”政策以來，兒童人口實現了一定規模的增長，但是并未收到預期的政策效果。女性生育二胎意愿不高的一個重要原因是我國托育服務體系不完善[20]。尤其在雙職工家庭和單親家庭，祖父母們是嬰幼兒照護的傳統主力軍，但常常由于自己工作、祖父母身體等原因無法親自撫育二胎，雇請保姆又會帶來很大的經濟壓力。因此，托育服務社會支持體系的構建可以打消女性生育二孩的顧慮。

三、我國3歲以下嬰幼兒托育服務的社會支持現狀

(一)缺乏完善的政策體系和監督機制

當前，我國關于托育服務的政策法規尚未形成一個完善的政策體系。關于托育服務的內容、性質、收費標準，托育過程中嬰幼兒及其家庭的權利，提供托育服務的主體及資格等都需要有法律的明文規定和保障[21]。同時，我國托育服務主管部門和監督部門歸屬混亂。以武漢市為例，2019年武漢市有66.67%的托幼機構經工商局審核，18.52%的托幼機構經教育局審核，3.7%的機構經民政局審核，11.11%的機構未經審核，還有些機構表示找不到審核單位。(2)數據來源于中南財經政法大學人口與健康研究中心于2019年開展的武漢市3歲以下嬰幼兒照護服務狀況調查。工商局可以對托育機構的經營行為進行監管，但對托育機構的服務標準、師資情況等卻不能起到很好的監管作用。我國托育服務發展整體存在監管缺位，亟須建立完善的監管機制。

(二)以家庭支持為主，女性育兒和職業發展難平衡

目前，我國3歲以下嬰幼兒的照料模式主要包括兩種，其一是祖父母提供的“義務”型隔代照料。調查數據顯示，我國約80%的嬰幼兒都是由祖輩參與照料。(3)數據來源于2016年國家衛生和計劃生育委員會發布的十城市調查結果。祖輩照料為雙職工家庭在平衡家庭和育兒方面給予了很大的幫助和支持，但是，隨著家庭結構的核心化，以及延遲退休政策的實施，家庭撫育嬰幼兒的能力愈發弱化了。其二是在祖輩照料支持弱化甚至是沒有祖輩支持的情況下，雙職工家庭有一方為了育兒不得不暫時放棄職業發展。參與我國3歲以下嬰幼兒托育服務供給的社會力量的匱乏使得我國育兒家庭和女性承受了巨大的壓力。

(三)托育服務供給嚴重不足，供需矛盾突出

雖然家庭是嬰幼兒成長的主要場域，但我國超過1/3的家庭有入托需求[22]。尤其是上海、北京、廣州等一線特大城市對嬰幼兒托育服務的呼聲逐年高漲。上海市總工會調查數據顯示，74.2%的職工希望孩子由機構照護。

在高需求的社會背景下，我國3歲以下嬰幼兒托育服務在各類托育機構的入托率卻不到5%[23]，其中2～3歲幼兒托育服務規模數共約16200名，只占全市2～3歲幼兒數的8%左右。同時，我國現有的托育服務機構主要是民營企業，公立托育服務機構不足5%，處于嚴重短缺狀態[24]。供需矛盾突出主要歸根于我國托育機構大多只面向3歲以上學齡前幼兒招生，3歲以下嬰幼兒托育服務的供給嚴重不足。

四、3歲以下嬰幼兒托育服務社會支持體系的構建

我國3歲以下嬰幼兒托育事業的發展還處在初步發展階段，參與主體不充分，托育服務供需不平衡。本研究認為應構建以政府為主導，家庭為基礎，社區為依托，包括企事業單位、志愿組織等社會力量廣泛參與的托育服務社會支持體系。實現正式支持、非正式支持、準正式支持三位一體，協同支持我國3歲以下托育服務的可持續發展。

(一)正式支持——發揮政府的主導作用

政府在為家庭提供公共托育服務中應當發揮主導作用，不僅要明確政府職責，更應該完善托育服務相關法律法規，加大財政投入的同時鼓勵社會力量廣泛參與到托育服務的供給中來，促進我國3歲以下托育服務的可持續發展。

1.明確托育服務責任主管部門及其職責

3歲以下嬰幼兒托育服務工作涉及多個政府職能部門，為了托育服務的健康發展，首先需要確定主管部門，主管部門對托育機構的審核、服務標準的制定、服務質量的監管等要進行統籌管理；其次，明確參與托育服務管理工作的相關合作部門，可以建立起由國務院婦女兒童工作委員會主導，教育部、衛計委、婦聯、社區和托育機構協同配合的托育工作管理機制。更重要的是，為了使各參與主體各盡其職，各負其責，避免各部門推諉扯皮，需要明確主管部門與各合作部門、中央和地方就托育服務在政策制定、規范制定、財政支持、監督管理等方面的具體職責。

2.完善托育服務的法律法規

托育服務的發展應該立法先行，從法律層面重視0～3歲嬰幼兒托育服務，充分利用法律的力量規范行業發展。首先，建立針對0～3歲獨立的托育法律體系，并進一步完善3歲以下嬰幼兒托育服務的相關法律法規。其次，對相關托育服務的法律法規做到盡可能的細化，細到從業標準、服務質量、環境標準、保教內容等等。獨立的法律體系和細化的法規不僅能全面地規范托育行業的健康發展，更能給予有托育需求的家庭及其嬰幼兒相應的法律保障。

3.加大對托育服務的財政支持

政府應該給予托育服務發展足夠的財政支持，財政投入是托育服務事業發展的經濟基礎和物質保障。首先，政府應統一規范托育機構的硬件設施，對市場中存在硬件設備不達標的托育機構可以依法依規提供財政幫扶，助力托育機構硬件設施的完善；對經濟條件困難的家庭給予適當的財政補貼、減免其個人所得稅收，使得家境困難的嬰幼兒在家庭照料無法滿足的情況下也能享受到公共托育服務，實現社會公平。其次，對機關、企事業和社會組織等單位合法開辦的托兒所、育兒園中的從業人員給予申請事業編制的機會，對主辦單位給予稅收減免等方面鼓勵政策，使得托育服務從業人員收入有保障，就業更積極，也適當減輕了辦園單位的壓力，起到鼓勵企事業單位辦園的作用。

4.建立從業人員培養培訓體系，優化師資性別結構

提倡高等院校、相關師資培訓機構設置增加與托育相關的專業，培養從事托育行業的相關專業人才，形成學歷教育和非學歷教育并存的人才培養渠道。同時，要求從業人員定期參加在職培訓，補充和鞏固專業知識。從業人員在職培訓不僅可以利用網絡技術，實行網絡課程的培訓以提高培訓的效率，也可以組織從業人員定期進修等。

托育行業比較特殊，從業人員中女性占比較高，男性從業者較少，為了平衡托育服務從業人員的性別比例，實現從業人員性別結構優化，則應該鼓勵男保育員和男老師的加入。因為，女性對孩子的照顧比較周全，而男保育員和老師的加入更有利于孩童“男子漢”意識的培養。平衡從業人員的性別結構能更好地促進幼兒在性格方面的健康成長。

(二)準正式支持——以社區為依托

居民可以在社區就近獲得養老、托育等公共服務。以社區為依托提供托育服務不僅便利國民，且有助于社區服務內容的豐富和完善。社區托育服務模式將會是我國未來3歲以下嬰幼兒托育服務的重要發展方向。

1.建立基于社區的托育機構

2017年開展的0～3歲托育服務需求和供給抽樣調查中近80%的受訪者希望托育機構設立在居住社區內或鄰近社區[8]。因此，結合我國國情，依據我國托育家庭的切身需求，依托社區建立托育機構是大勢所趨。社區內的托育機構具備絕對的地理位置優勢，不僅可以在本社區開展上門服務為青年父母傳授育兒經驗和健康指導，還可以提供接送幼兒入托的服務，緩解家庭接送難題。同時，對于已有的社區托育機構，應該依據相關規定，及時拓展3歲以下嬰幼兒托育服務，以期適當滿足小區居民的托育需求。

2.成立鄰里互助托育組織

近年來，我國城鎮化水平取得了很大的突破，社區生活作為我國城鎮化的一大特點，托育服務供給的多樣化和多元化發展還可以在社區平臺基礎上，成立帶有志愿性質的鄰里互助托育組織，該組織強調服務提供者自愿為需求者提供幫扶并獲得相對應的服務回報。鄰里互助托育組織的志愿者可以是非全日制工作的母親，也可以吸引家庭事務較少且喜歡與孩子共處的中老年人參與到該組織中來。服務提供者通過志愿照護幼兒也會相應獲得“時間點數”，其可以在日后需要時換取其他社區服務。鄰里互助托育組織可以有效地把社區養老和社區幼托結合起來，為社區居民提供便利。

(三)非正式支持——發揮家庭的主體作用

3歲以下嬰幼兒的成長需要呵護備至的服務，家庭是嬰幼兒成長的主要場域，而家庭成員是嬰幼兒照護的主體。托育服務是在家庭對嬰幼兒照護的基礎之上為有需要的家庭提供服務，具有一定的輔助作用，因此，還要發揮家庭的主體作用。

1.強化家庭責任意識

3歲以下托育服務并不是義務教育，家庭應該扮演著最主要、最基礎的養育角色。雖然群眾對托育服務需求日益增長，但只有當家庭成員因故無法照護幼兒時，社會化的托育服務才發揮作用。同時，要鼓勵家長積極參加育兒培訓活動，更好地理解和支持相關托育工作，學習科學的育兒理念和方法。3歲以下嬰幼兒的成長更應該充分發揮家庭中父親的力量，強調父親的責任，例如，普遍推行男性也享有產假、育兒假，以期適當分擔女性在撫育嬰幼兒過程中的壓力和時間投入。這不僅有助于家庭和睦，也有助于女性更早地回歸職場，進而減少女性在職場中可能遇到的歧視。

2.將隔代照料納入3歲以下嬰幼兒托育服務體系中

3歲以下嬰幼兒的照料主要應該依靠家庭力量，家庭才是嬰幼兒照料的中心場域。由于祖輩不僅能夠讓子女省心、省力，還能省錢，因此隔代照料成為我國目前幼兒照料的主要模式，我國素來也有隔代照料的傳統。因此，要結合我國國情，建設具有中國特色的托育服務體系，將隔代照料納入3歲以下托育服務體系中，肯定隔代照料主體所具有的社會服務功能和價值，提高祖輩照料孫輩的積極性和自我價值認同，并保障隔代照料者的基本權益。

(四)非正式支持——社會力量廣泛參與

社會上沒有絕對獨立的個體，許多相對獨立的個體間總是有組織、有規則的相互聯系、相互影響、相互合作。同理，3歲以下嬰幼兒托育服務社會支持體系的構建，離不開企事業單位和志愿組織等社會力量的廣泛參與。

1.企事業單位積極響應，開辦托育機構

企事業單位作為一個重要的社會群體，對于托育事業的發展可以發揮強大的力量。因此，有條件的企事業單位可以自辦或者合辦托育機構，或者為員工提供一定的托育補貼等。基于企事業單位建立的托育機構，一方面方便家長接送嬰幼兒，也能幫助職工更好地平衡家庭和工作，減少女性產后返崗工作的障礙；另一方面，托育福利豐富了員工的福利體系，不僅能緩解員工家庭托育的壓力和顧慮[25]，使得員工能夠更好地投入工作，從而為公司創造更多價值，托育福利還有助于公司吸引人才的加入，最終員工和公司形成共贏互利、良性循環。

2.志愿組織積極開辦托兒所

多元主體參與托育服務的發展，還應該充分發揮社會各類志愿組織的力量。對于有能力、有資質的志愿組織也可以積極開辦托兒所，并可以借鑒德國的“時間銀行”，即對志愿者提供的服務時間進行量化，對其勞動成果實現延期支付。不同年齡階段的志愿者參加托育志愿服務活動，就可以為自己以后享受同類型或其他類型的志愿服務積累服務時數。這不僅調動了志愿者的積極性，緩解了我國托育資源不足的現狀，更有助于構建多元主體協同參與托育服務的社會支持體系。

“全面二孩”政策實施以來，我國老齡化現象日趨嚴重，以家庭為核心的3歲以下嬰幼兒照護力量日漸薄弱，越來越多的家庭呼吁社會化托育服務。但是，我國目前尚未形成完善的托育服務體系，且該體系缺乏系統的社會支持，托育服務供給嚴重不足。國際上普遍認可3歲以下嬰幼兒的照護不僅是家庭責任更是國家和社會的責任。依據我國國情和托育家庭的實際需求，本研究基于社會支持理論，探討政府、社區、家庭、企事業單位以及志愿組織等多元主體如何協同構建托育服務社會支持體系。在該體系中，以政府為主導，以社區為依托，以家庭為基礎，企事業單位和志愿組織等社會力量廣泛參與，形成正式的社會支持、準正式的社會支持和非正式的社會支持三位一體模式，協同支持我國托育服務的可持續發展，可以滿足不同層次托育家庭的多樣化且有質量的托育服務需求。