中國(guó)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的基本歷程與經(jīng)驗(yàn)

邱 春 林

(中共山東省委黨校 馬克思主義學(xué)院，濟(jì)南 250103)

治理作為一種處理政府與社會(huì)關(guān)系的新型政治模式，體現(xiàn)了人類社會(huì)文明的發(fā)展與進(jìn)步。當(dāng)然，在中國(guó)這樣一個(gè)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱、文化相對(duì)落后的社會(huì)主義國(guó)家，如何治理落后的鄉(xiāng)村，不僅馬克思主義經(jīng)典作家沒有給出明確答案，即使是進(jìn)行了幾十年社會(huì)主義實(shí)踐的蘇聯(lián)也不能提供一種一成不變、可以復(fù)制的成功模式。黨的十九屆四中全會(huì)提出要堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，而鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化是其中重要的組成部分。這表明，我們黨和政府圍繞鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的發(fā)展，緊密結(jié)合中國(guó)國(guó)情和鄉(xiāng)村治理實(shí)際，在推進(jìn)中國(guó)革命、建設(shè)和改革的實(shí)踐中實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)村治理理論的與時(shí)俱進(jìn)。

一、鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的理論基礎(chǔ)

隨著治理理論在中國(guó)的發(fā)展，以及學(xué)界的研究成果在鄉(xiāng)村政策制定和鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中的應(yīng)用，我國(guó)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化得以進(jìn)一步推進(jìn)。20世紀(jì)90年代末以來，國(guó)內(nèi)學(xué)界對(duì)治理理論開展了相應(yīng)的研究和探索，對(duì)治理理論的認(rèn)識(shí)按照研究進(jìn)展大致可以分為兩個(gè)階段。

第一階段：翻譯、介紹國(guó)外治理理論相關(guān)著作，了解其動(dòng)態(tài)發(fā)展的時(shí)期。這一階段主要側(cè)重于對(duì)治理理論的學(xué)習(xí)借鑒與解讀(20世紀(jì)90年代中期至黨的十八屆三中全會(huì))。國(guó)內(nèi)學(xué)者關(guān)注治理理論始于20世紀(jì)90年代中后期，“最早的一篇文章出現(xiàn)在劉軍寧等主編的《公共論叢：市場(chǎng)邏輯與國(guó)家概念》中”；智賢先生的《Governance:現(xiàn)代治道新概念》也是較早系統(tǒng)介紹治理理論的文章，他在文章中將Governance譯為治道，并認(rèn)為，“治道是關(guān)于治理公共事務(wù)的效能，駕馭經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能力”[1]。俞可平關(guān)于治理理論的著作《治理與善治》就治理問題從不同角度給予了相應(yīng)探討。此外，有學(xué)者認(rèn)為，“治理的主要特征不再是監(jiān)督，而是合同包工；不再是中央集權(quán)，而是權(quán)力分散；不再是行政部門的管理，而是根據(jù)市場(chǎng)原則的管理；不再是由國(guó)家指導(dǎo)，而是由國(guó)家和私營(yíng)部門合作”[2]。毛壽龍就指出，英語詞匯中g(shù)overnance，既不是指統(tǒng)治(rule)，也不是指行政(adminsitration)和管理(management)，而是指“政府對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行治理，它掌舵而不劃槳，不直接介入公共事務(wù)，只介于負(fù)責(zé)統(tǒng)治的政治和負(fù)責(zé)具體事務(wù)的管理之間，它是對(duì)以韋伯的官僚制理論為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)行政的替代，意味著新公共行政或新公共管理的誕生，因此可以譯為治理”[3]。還有學(xué)者認(rèn)為，治理主要包括三個(gè)方面的內(nèi)容：一是“對(duì)社會(huì)管理力量多元化格局的關(guān)注，對(duì)社會(huì)組織群體勢(shì)力的重視和關(guān)切”；二是“治理理論在關(guān)注社會(huì)管理力量多元化的同時(shí)，對(duì)政府的角色給予重新定位，是有效政府與元治理概念”；三是“在明確了政府的角色之后，對(duì)治理的網(wǎng)絡(luò)管理體系做出了重要的闡釋”[4]。

另外，中國(guó)學(xué)者也開始嘗試將治理理論運(yùn)用在解決中國(guó)問題上，如徐勇等人就嘗試把這一理論應(yīng)用到農(nóng)村問題研究上，并提出農(nóng)村能人模式，他認(rèn)為，“在分權(quán)式的經(jīng)濟(jì)體制改革和農(nóng)村社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，一批懂經(jīng)營(yíng)、善管理的經(jīng)濟(jì)能人崛起，并在鄉(xiāng)村社區(qū)政治運(yùn)作中居絕對(duì)支配地位，形成能人型治理模式”[5]。后來，他又提出了“縣政、鄉(xiāng)派、村治”[6]的構(gòu)想。

此外，針對(duì)農(nóng)村治理改革，有些學(xué)者提出了中國(guó)的改革需要上下配合、左右聯(lián)動(dòng)、制度配套，只有這樣才能避免改革的“孤島現(xiàn)象”(1)20世紀(jì)90年代以來，我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革不斷深入，加之村民自治制度的不斷規(guī)范和發(fā)展，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的動(dòng)力來源。各地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的切入點(diǎn)和重點(diǎn)都不同，出現(xiàn)了多種模式，有的從鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)直選入手，有的側(cè)重鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理改革，有的抓黨內(nèi)民主制度建設(shè)，還有的試行鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合體制改革，即“定點(diǎn)改革”而非“聯(lián)片改革”，故稱之為“孤島現(xiàn)象”。參見郭正林：《鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革中的“孤島現(xiàn)象”》，《半月談》(內(nèi)部版)2004年第8期。等。當(dāng)然，學(xué)界就國(guó)外的治理理論所做的翻譯和介紹，也不同程度上推動(dòng)了治理理論在國(guó)內(nèi)的發(fā)展。

簡(jiǎn)而言之，治理更多地強(qiáng)調(diào)的是公共事務(wù)的管理主體方面，這不僅包括公共機(jī)構(gòu)和行為者，還包括非公共機(jī)構(gòu)和行為者，如各類社會(huì)組織及其成員。當(dāng)然，其具體行為方式也有不同變化，如更多地從單方面的權(quán)威轉(zhuǎn)向多方共同參與，乃至協(xié)商、談判?？v觀人類歷史發(fā)展的長(zhǎng)河，從統(tǒng)治走向治理已經(jīng)是人類政治發(fā)展的普遍趨勢(shì)，治理代替管理也體現(xiàn)了政治民主化的發(fā)展趨勢(shì)，其實(shí)質(zhì)就是社會(huì)管理過程的優(yōu)化，即實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化。

第二階段：治理研究發(fā)展的新階段，主要以黨的十八屆三中全會(huì)明確提出的實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的命題為標(biāo)志(黨的十八屆三中全會(huì)以來)。

有學(xué)者認(rèn)為，“西方治理理論與中國(guó)本土治理理論的錯(cuò)位現(xiàn)象逐步凸顯，國(guó)家發(fā)展和治理實(shí)踐表明，治理理論只有在本土化的基礎(chǔ)上才能實(shí)現(xiàn)理想的重塑”[7]。所以積極開展本土化研究，把治理理論與中國(guó)國(guó)情相結(jié)合，才更有利于利用治理理論來分析當(dāng)代中國(guó)各個(gè)領(lǐng)域的現(xiàn)實(shí)問題。其中，許海清主編的《國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化》，俞可平的《論國(guó)家治理現(xiàn)代化》，胡鞍鋼的《中國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化》，燕繼榮的《社會(huì)資本與國(guó)家治理》，張小勁、于曉虹的《推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化六講》，陳家剛和俞可平的《基層治理》，張志安的《網(wǎng)絡(luò)空間法治化:互聯(lián)網(wǎng)與國(guó)家治理年度報(bào)告》《大國(guó)治理:國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化》，周敬青的《現(xiàn)代政黨治理比較研究》等都是有關(guān)治理理論極其重要的研究成果。

我國(guó)治理理論的研究成果逐步在農(nóng)村政策的制定中加以實(shí)踐，推動(dòng)了鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的發(fā)展?！包h管農(nóng)村工作是我們黨的一個(gè)傳統(tǒng)和重大原則，也是建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的根本保證”[8]，要進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)農(nóng)村社會(huì)管理工作。當(dāng)然，治理理論要想在我國(guó)鄉(xiāng)村治理中實(shí)現(xiàn)善治，遇到的困難也很多，除了治理理論自身的問題，還要考慮中國(guó)的國(guó)情，例如根深蒂固的傳統(tǒng)政治文化、嚴(yán)重的官本位思想、不發(fā)達(dá)的民間組織等因素。客觀地講，在改革開放的實(shí)踐進(jìn)程中，我國(guó)鄉(xiāng)村治理正在形成一種新的治理模式，即村民自治、法治、德治三位一體的鄉(xiāng)村治理新體系。

二、我國(guó)鄉(xiāng)村治理的基本歷程

(一)毛澤東鄉(xiāng)村治理思想的起步與探索

以毛澤東同志為核心的黨的第一代中央領(lǐng)導(dǎo)集體非常重視鄉(xiāng)村治理工作。從革命時(shí)期提出中國(guó)革命的“首要問題”是農(nóng)村問題，到提出“工農(nóng)武裝割據(jù)”理論；特別是在新中國(guó)成立后，從合作化運(yùn)動(dòng)到農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化目標(biāo)的提出，再到妥善處理農(nóng)業(yè)、輕工業(yè)、重工業(yè)關(guān)系問題等等，其關(guān)于鄉(xiāng)村治理的思想理論非常豐富，為推動(dòng)我國(guó)鄉(xiāng)村治理的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

毛澤東的鄉(xiāng)村治理思想主要包括三個(gè)方面：一是始終把農(nóng)民置于革命和建設(shè)的主體地位。他在《論聯(lián)合政府》中指出，“中國(guó)的民主主義者如不依靠三億六千萬農(nóng)民群眾的援助，他們就將一事無成”[9]。在社會(huì)主義建設(shè)時(shí)期，推動(dòng)鄉(xiāng)村治理同樣需要依靠農(nóng)民，對(duì)此他指出：“他們無論在革命斗爭(zhēng)中和建設(shè)工作中都是一支最偉大的力量?！盵10]事實(shí)上，毛澤東在探索中國(guó)社會(huì)主義建設(shè)道路的過程中，始終高度重視發(fā)揮農(nóng)民的主體地位和作用。二是毛澤東提出了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的目標(biāo)。在黨的七屆二中全會(huì)上，毛澤東提出了新中國(guó)成立后要逐步實(shí)現(xiàn)“由落后的農(nóng)業(yè)國(guó)變成先進(jìn)的工業(yè)國(guó)”的奮斗目標(biāo)[11]。那么，如何實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化呢？毛澤東對(duì)此進(jìn)行了深入思考，他從全面學(xué)習(xí)蘇聯(lián)經(jīng)驗(yàn)推進(jìn)農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)，到以蘇為鑒發(fā)生了一系列思想轉(zhuǎn)變后指出：“我們一定會(huì)建設(shè)一個(gè)現(xiàn)代工業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和現(xiàn)代科學(xué)文化的社會(huì)主義國(guó)家。”[12]從而進(jìn)一步確認(rèn)了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的目標(biāo)。另外，毛澤東還非常重視農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，“不搞科學(xué)技術(shù)，生產(chǎn)力無法提高”[13]，他認(rèn)為這是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的關(guān)鍵。三是毛澤東非常重視鄉(xiāng)村的全面發(fā)展。他特別關(guān)心農(nóng)民的生活問題，“國(guó)家要積累，合作社也要積累，但是都不能過多。我們要盡可能使農(nóng)民能夠在正常年景下，從增加生產(chǎn)中逐年增加個(gè)人收入”[12]，并肯定了國(guó)家發(fā)展的目的最終是為了改善人民的生活。事實(shí)上，新中國(guó)成立后，農(nóng)民收入增長(zhǎng)雖然不快，但其生活卻是在不斷改善，生活福利也在不斷增加。此外，毛澤東對(duì)農(nóng)民教育也十分關(guān)注，他認(rèn)為把農(nóng)民教育好是社會(huì)主義鄉(xiāng)村建設(shè)的關(guān)鍵，其農(nóng)民教育觀的特點(diǎn)是理論聯(lián)系實(shí)際，教育與生產(chǎn)勞動(dòng)相結(jié)合。同時(shí)，毛澤東還十分注重對(duì)農(nóng)村干部的監(jiān)督和培訓(xùn)，為此，他要求各級(jí)干部要經(jīng)常下農(nóng)村參加生產(chǎn)實(shí)踐，在實(shí)踐中學(xué)習(xí)和提高自己的業(yè)務(wù)水平。

(二)鄧小平鄉(xiāng)村治理改革的起步

以鄧小平同志為核心的黨的第二代中央領(lǐng)導(dǎo)集體，在深刻總結(jié)我國(guó)社會(huì)主義建設(shè)正反兩個(gè)方面經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，借鑒世界其他社會(huì)主義國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，成功實(shí)現(xiàn)了黨的工作中心的轉(zhuǎn)移，并在改革開放的實(shí)踐中開創(chuàng)了中國(guó)特色社會(huì)主義。中國(guó)的改革首先是從鄉(xiāng)村開始并實(shí)現(xiàn)突破的。

鄧小平關(guān)于鄉(xiāng)村治理的思想非常豐富。一是強(qiáng)調(diào)“農(nóng)業(yè)是根本，不要忘掉”[14]。他非常重視農(nóng)業(yè)發(fā)展，多次在不同場(chǎng)合指出，“中國(guó)經(jīng)濟(jì)能不能發(fā)展，首先要看農(nóng)村能不能發(fā)展，農(nóng)民生活是不是好起來。翻兩番，很重要的是這百分之八十的人口能不能達(dá)到”[14]。中國(guó)的改革為什么要從鄉(xiāng)村開始？鄧小平指出，“因?yàn)橹袊?guó)人口的百分之八十在農(nóng)村，如果不解決這百分之八十的人口的生活問題，社會(huì)就不會(huì)是安定的。工業(yè)的發(fā)展，商業(yè)和其他的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，不能建立在百分之八十的人口的貧困的基礎(chǔ)之上”[14]。二是關(guān)注農(nóng)村的穩(wěn)定。農(nóng)村的穩(wěn)定發(fā)展對(duì)于中國(guó)的發(fā)展至關(guān)重要。對(duì)此，鄧小平指出，“從中國(guó)的實(shí)際出發(fā)，中國(guó)有百分之八十的人口住在農(nóng)村，中國(guó)穩(wěn)定不穩(wěn)定首先要看這百分之八十穩(wěn)定不穩(wěn)定。城市搞得再漂亮，沒有農(nóng)村這一穩(wěn)定的基礎(chǔ)是不行的”[15]。當(dāng)然，對(duì)于穩(wěn)定的方法，他提出就是要發(fā)展經(jīng)濟(jì)，真正解決農(nóng)民的溫飽問題，最終實(shí)現(xiàn)共同富裕。三是針對(duì)我國(guó)國(guó)情和鄉(xiāng)村發(fā)展的實(shí)際，提出了“先富、共富論”。所謂“先富、共富論”，即“讓一部分有條件的地區(qū)先發(fā)展起來，然后，在不削弱發(fā)達(dá)地區(qū)活力的前提下，先發(fā)展起來的地區(qū)支持貧困地區(qū)”[16]。四是重視鄉(xiāng)村治理的制度建設(shè)。從對(duì)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的鼓勵(lì)，到對(duì)村民自治的規(guī)范，鄧小平始終高度關(guān)注鄉(xiāng)村治理的制度建設(shè)，以制度推動(dòng)鄉(xiāng)村發(fā)展。他指出，“農(nóng)村政策放寬以后，一些適宜搞包產(chǎn)到戶的地方搞了包產(chǎn)到戶，效果很好，變化很快”[17]。五是重視教育、科技對(duì)鄉(xiāng)村治理的積極作用。在改革開放的實(shí)踐中，如何快速推動(dòng)農(nóng)村社會(huì)發(fā)展，除了在生產(chǎn)關(guān)系方面要改革不適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的體制外，鄧小平還十分重視科技在推動(dòng)農(nóng)村社會(huì)發(fā)展中的作用，從提出教育要堅(jiān)持“三個(gè)面向”，到提出“科學(xué)技術(shù)也是生產(chǎn)力”的命題，都充分體現(xiàn)了鄧小平對(duì)于教育和科技的重視。1981年12月，《全國(guó)農(nóng)村工作會(huì)議紀(jì)要》指出,“過去,在領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，對(duì)科學(xué)的作用認(rèn)識(shí)不夠，忽視了智力投資和現(xiàn)有人才的使用，必須及時(shí)糾正”[8]。

(三)江澤民鄉(xiāng)村治理改革的新探索

以江澤民同志為核心的黨的第三代中央領(lǐng)導(dǎo)集體，在世情、國(guó)情、黨情發(fā)生深刻變化的情況下，帶領(lǐng)全國(guó)人民堅(jiān)持黨的基本理論、基本路線，在推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)的實(shí)踐中形成了黨的基本綱領(lǐng)、基本經(jīng)驗(yàn)，確立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)和基本框架。特別是在鄉(xiāng)村治理方面，江澤民提出了一系列新思想、新觀點(diǎn)。

江澤民的鄉(xiāng)村治理思想概括起來，主要包括三個(gè)方面：一是特別強(qiáng)調(diào)發(fā)揮黨的總攬全局、協(xié)調(diào)各方的作用，鄉(xiāng)村治理也不例外。他把新時(shí)期黨的建設(shè)提到“新的偉大工程”的高度。1997年9月，在黨的十五大報(bào)告中他全面闡述了黨的建設(shè)，并圍繞實(shí)現(xiàn)“一個(gè)總目標(biāo)”，解決“兩大課題”，加強(qiáng)“三個(gè)方面建設(shè)”和發(fā)揮“三大優(yōu)勢(shì)”，形成了黨的建設(shè)新的偉大工程的基本內(nèi)容。二是始終高度重視解決農(nóng)民的貧困問題。對(duì)此，他指出，由于中國(guó)的特殊國(guó)情，農(nóng)村扶貧工作是具有長(zhǎng)期性、復(fù)雜性、艱巨性的。因此，必須大力開展扶貧攻堅(jiān)，只有解決了農(nóng)民的貧困問題，“三步走”的戰(zhàn)略部署才能不斷推進(jìn)并逐步實(shí)現(xiàn)。而西部大開發(fā)戰(zhàn)略就是國(guó)家統(tǒng)籌解決西部農(nóng)村貧困的重大決策之一。三是重視依法治國(guó)與以德治國(guó)的統(tǒng)一。江澤民指出，在建設(shè)有中國(guó)特色社會(huì)主義，發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過程中，要堅(jiān)持加強(qiáng)法制建設(shè)，依法治國(guó)，同時(shí)也要堅(jiān)持不懈地加強(qiáng)社會(huì)主義道德建設(shè)，以德治國(guó)，兩者相輔相成，不可偏廢。也正是在這一時(shí)期，包括村組法等在內(nèi)的一系列事關(guān)鄉(xiāng)村治理的法律得以上升為國(guó)家意志。

(四)胡錦濤新農(nóng)村治理的創(chuàng)新與實(shí)踐

進(jìn)入21世紀(jì)，以胡錦濤同志為總書記的黨中央，在推進(jìn)全面建設(shè)小康社會(huì)的過程中，扎實(shí)推進(jìn)實(shí)踐創(chuàng)新、理論創(chuàng)新、制度創(chuàng)新，從強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持以人為本、實(shí)現(xiàn)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，到提出建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)、加快生態(tài)文明建設(shè)，形成了中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的總體布局。

胡錦濤的鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新與實(shí)踐概括起來主要包括三個(gè)方面：一是注重城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。在黨的十六屆三中全會(huì)上，他提出了“五大統(tǒng)籌”，即“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展、統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)發(fā)展和對(duì)外開放”，其中，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展居于首位。同時(shí)，他也多次強(qiáng)調(diào)“要按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要求，走城鄉(xiāng)互動(dòng)、工農(nóng)互促的協(xié)調(diào)發(fā)展道路”“充分發(fā)揮城市對(duì)農(nóng)村的轄射和帶動(dòng)作用”[18]。二是注重改善農(nóng)民民生，提出了社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的重大任務(wù)。推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)是落實(shí)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略思想的具體舉措，是推進(jìn)“三農(nóng)”工作的新途徑，而這就要通過建立新農(nóng)村建設(shè)的長(zhǎng)效機(jī)制來實(shí)現(xiàn)，充分發(fā)揮新型農(nóng)民主體地位的作用，維護(hù)農(nóng)民權(quán)益，發(fā)展農(nóng)村社會(huì)事業(yè)，滿足廣大農(nóng)村居民最基本的生活需求，保障農(nóng)村居民享受和城市居民同等待遇的公共服務(wù)；同時(shí)還提出了實(shí)現(xiàn)“學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居”的目標(biāo)。三是創(chuàng)新農(nóng)村社會(huì)管理。胡錦濤指出，“在新的歷史起點(diǎn)上推進(jìn)改革發(fā)展，必須著力在農(nóng)村改革發(fā)展上取得新突破，面對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的新形勢(shì)、新任務(wù)，必須繼續(xù)創(chuàng)新農(nóng)村體制機(jī)制”。這其中最突出的舉措就是農(nóng)村稅費(fèi)改革的實(shí)施，它標(biāo)志著我國(guó)開始從農(nóng)業(yè)支持工業(yè)發(fā)展的時(shí)代進(jìn)入到以工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的時(shí)代。與此相適應(yīng)的是穩(wěn)步推進(jìn)系列配套改革，如農(nóng)村戶籍改革、農(nóng)村公共服務(wù)體制改革、鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革等一系列綜合配套改革，并提出要建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局，明確了社會(huì)管理的領(lǐng)導(dǎo)體制，最終形成與黨委政府互聯(lián)互動(dòng)的社會(huì)管理網(wǎng)絡(luò)，為推動(dòng)農(nóng)村治理發(fā)展提供了制度支撐。

(五)習(xí)近平鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的頂層設(shè)計(jì)

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的新一代黨中央領(lǐng)導(dǎo)集體，著眼于實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)和“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)，堅(jiān)持源頭治理、精準(zhǔn)扶貧，生態(tài)保護(hù)和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，提出了一系列鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，明確了鄉(xiāng)村振興就是要實(shí)現(xiàn)“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！钡哪繕?biāo)，從而穩(wěn)步推進(jìn)了鄉(xiāng)村治理能力現(xiàn)代化。

習(xí)近平鄉(xiāng)村治理重要論述的內(nèi)容主要包括四個(gè)方面：一是以“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局作為鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的頂層設(shè)計(jì)與理論指導(dǎo)。鄉(xiāng)村黨建是我國(guó)基層黨建的重要組成部分。鄉(xiāng)村黨建是鄉(xiāng)村能否全面實(shí)現(xiàn)小康，能否全面深化改革，能否實(shí)現(xiàn)全面依法治國(guó)、依法治農(nóng)的根本保障。二是扎實(shí)推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧。他多次指出，“小康不小康，關(guān)鍵看老鄉(xiāng)，關(guān)鍵在貧困的老鄉(xiāng)能不能脫貧”[19]。2015年2月13日，他在《在陜甘寧革命老區(qū)脫貧致富座談會(huì)上的講話》中指出，扶貧開發(fā)推進(jìn)到今天這樣的程度，貴在精準(zhǔn)，重在精準(zhǔn)，成敗之舉在于精準(zhǔn)。搞大水漫灌、走馬觀花、大而化之、“手榴彈炸跳蚤”不行。農(nóng)村扶貧工作要做到“六個(gè)精準(zhǔn)”，即扶持對(duì)象精準(zhǔn)、項(xiàng)目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、因村派人(第一書記)精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn)。三是明確提出“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的目標(biāo)和任務(wù)[20]。2015年，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見》指出，要進(jìn)一步創(chuàng)新和完善鄉(xiāng)村治理機(jī)制，鼓勵(lì)在有實(shí)際需要的地方，擴(kuò)大以村民小組為基本單元的村民自治試點(diǎn)，探索符合各地實(shí)際的村民自治有效實(shí)現(xiàn)形式。黨的十八屆四中全會(huì)則進(jìn)一步提出了實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的根本路徑，即法治化道路。四是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出與實(shí)施。習(xí)近平提出要建立鄉(xiāng)村“自治、法治和德治”三位一體的鄉(xiāng)村治理新體系。事實(shí)上，治理有效也是鄉(xiāng)村振興的重要保障，從“管理民主”到“治理有效”，這一轉(zhuǎn)變也是推動(dòng)鄉(xiāng)村治理能力和治理水平現(xiàn)代化的必然之選。

三、我國(guó)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的基本經(jīng)驗(yàn)

黨的十八屆三中全會(huì)以來的治理理論的研究和發(fā)展帶給我們很大啟示。事實(shí)上，治理所倡導(dǎo)的“善治”目標(biāo)，也是我們推進(jìn)鄉(xiāng)村治理的一個(gè)參照。通過梳理新中國(guó)成立以來我國(guó)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的基本歷程可以發(fā)現(xiàn)，在這一過程中我們積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。

(一)推動(dòng)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制不斷創(chuàng)新

推動(dòng)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，需要始終堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，穩(wěn)步推動(dòng)鄉(xiāng)村領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制的不斷創(chuàng)新。在我國(guó)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的進(jìn)程中，我們實(shí)現(xiàn)了人民當(dāng)家作主，推進(jìn)了基層民主改革，實(shí)現(xiàn)了村民自治，切實(shí)發(fā)揮了黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，也發(fā)揮了黨統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)各方的優(yōu)勢(shì)。

一是進(jìn)一步創(chuàng)新和完善黨領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)村治理工作的決策機(jī)制。各級(jí)黨委和政府要站在全局和戰(zhàn)略高度，認(rèn)真履行領(lǐng)導(dǎo)推動(dòng)農(nóng)村治理發(fā)展的責(zé)任，認(rèn)真執(zhí)行中央各項(xiàng)強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策，貫徹落實(shí)工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村和多予少取放活的方針，真正樹立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)發(fā)展的思想和理念。要從完善制度入手，特別是在政策制定、工作部署、財(cái)力投放、干部配備上切實(shí)體現(xiàn)農(nóng)村治理工作是全黨工作重中之重的戰(zhàn)略思想，要將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)真正轉(zhuǎn)向農(nóng)村，真正實(shí)現(xiàn)財(cái)政新增事業(yè)經(jīng)費(fèi)和固定資產(chǎn)投資增量主要用于農(nóng)村，保障公共財(cái)政向“三農(nóng)”傾斜、公共設(shè)施向“三農(nóng)”延伸、公共服務(wù)向“三農(nóng)”覆蓋。

二是進(jìn)一步創(chuàng)新和完善黨領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)村治理工作的論證咨詢機(jī)制。按照建立科學(xué)化、民主化和規(guī)范化的農(nóng)村治理工作決策機(jī)制的要求，整合涉農(nóng)資源，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村治理改革發(fā)展理論和實(shí)踐問題的調(diào)查研究，充分發(fā)揮專家、學(xué)者在鄉(xiāng)村治理改革重大決策中的作用，把黨和政府、高校、社會(huì)組織的專家學(xué)者組織起來，形成農(nóng)村治理工作的網(wǎng)絡(luò)體系，圍繞農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、農(nóng)村文化、生態(tài)環(huán)境、農(nóng)村社會(huì)發(fā)展和改革開放中遇到的全局性、戰(zhàn)略性、綜合性問題進(jìn)行深入研究、科學(xué)論證、集思廣益、提出對(duì)策，為黨和政府提供科學(xué)的咨詢論證意見，并通過社會(huì)公示和社會(huì)聽證等平臺(tái)聽取廣泛民意，以保證決策的科學(xué)性、民主性、合理性、合法性、正確性和實(shí)效性，不斷提高黨的鄉(xiāng)村治理能力和水平。

三是創(chuàng)新和完善黨領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)村治理工作的社會(huì)參與機(jī)制。各級(jí)人大、政協(xié)、民主黨派、人民團(tuán)體，以及農(nóng)村中各類民間社會(huì)組織人才薈萃，聯(lián)系群眾廣泛，他們?cè)谕七M(jìn)鄉(xiāng)村治理改革過程中各有不同的優(yōu)勢(shì)?？梢圆扇《ㄆ谡匍_黨委農(nóng)村治理工作聯(lián)席會(huì)議的方式，由各級(jí)黨委農(nóng)村治理工作領(lǐng)導(dǎo)小組牽頭，農(nóng)村工作委員會(huì)負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)，人大農(nóng)村工作委員會(huì)、政協(xié)及各類民間組織團(tuán)體參與，研究農(nóng)村治理問題，共同推進(jìn)農(nóng)村治理改革與發(fā)展，廣泛發(fā)動(dòng)各行各業(yè)、各界人士以多種方式支持和參與到農(nóng)村治理中來。此外，還要進(jìn)一步探索拓展網(wǎng)格化治理，把資源、服務(wù)、管理放到基層，推動(dòng)村民自治與多元主體參與有機(jī)結(jié)合，健全村民自我服務(wù)、政府公共服務(wù)和社會(huì)公益服務(wù)有效銜接的農(nóng)村基層綜合服務(wù)管理平臺(tái)?？梢詫⒄姓块T中一些可轉(zhuǎn)化為社會(huì)化的職能轉(zhuǎn)移給農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織聯(lián)合會(huì)承擔(dān)，推動(dòng)政策制定與政策執(zhí)行的科學(xué)分離、監(jiān)督與服務(wù)的科學(xué)分離，構(gòu)建高效、有序、科學(xué)、可持續(xù)的農(nóng)村社區(qū)共建共享機(jī)制，使基層有職有權(quán)有物，更好地為農(nóng)民群眾提供精準(zhǔn)有效的服務(wù)和管理，更好地服務(wù)于農(nóng)村和農(nóng)民。

(二)推動(dòng)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，必須堅(jiān)持農(nóng)民的主體地位

治理理論更多地強(qiáng)調(diào)了各類社會(huì)主體共同參與社會(huì)治理，它認(rèn)為政府同其他各類社會(huì)組織一樣，都是社會(huì)治理的重要成員，并在治理實(shí)踐中發(fā)揮著越來越重要的作用。在推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)、尤其是在推進(jìn)全面建成小康社會(huì)的實(shí)踐中，更需要充分調(diào)動(dòng)各類社會(huì)主體參與其中，這也是改革開放以來，我們不斷推動(dòng)社會(huì)主義建設(shè)取得勝利的重要經(jīng)驗(yàn)之一。各類社會(huì)主體積極參與社會(huì)治理，其積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性得到了激發(fā)，從而使社會(huì)治理成本降低、治理成效顯著提升。

農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和繁榮歸根到底要依靠?jī)|萬農(nóng)民，要放開農(nóng)民的手腳。有鑒于此，要“進(jìn)一步解放和發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力，促進(jìn)糧食穩(wěn)定發(fā)展、農(nóng)民持續(xù)增收；必須堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，尊重農(nóng)民的主體地位，不斷創(chuàng)新農(nóng)村體制機(jī)制”[21]。農(nóng)民是參與農(nóng)村治理的主體之一，對(duì)此要充分尊重其主體地位，尤其要切實(shí)保障憲法賦予農(nóng)民的個(gè)人自由和權(quán)利。確立農(nóng)民主體地位，就是要始終堅(jiān)持群眾觀點(diǎn)，踐行群眾路線。正如馬克思所說：“歷史活動(dòng)是群眾的活動(dòng)，隨著歷史活動(dòng)的深入，必將是群眾隊(duì)伍的擴(kuò)大?！盵22]塞繆爾·亨廷頓也曾指出，“如果農(nóng)民默認(rèn)和認(rèn)同于現(xiàn)存的政治體系，那么它就為政治體系提供了穩(wěn)定的基石。倘若農(nóng)民積極地反對(duì)政治體系，它就會(huì)成為革命的推動(dòng)者”[23]。在中國(guó)革命和建設(shè)的實(shí)踐中，群眾路線已經(jīng)成為我們黨的根本工作路線；同樣在社會(huì)主義建設(shè)和改革時(shí)期，在實(shí)現(xiàn)黨的農(nóng)村治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程中，我們要始終堅(jiān)持向人民群眾學(xué)習(xí)的觀點(diǎn)，政策一定要從基層來，再到基層去。

(三)推動(dòng)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，必須堅(jiān)持鄉(xiāng)村治理法治化

鄉(xiāng)村治理法治化就是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，按照法律來管理農(nóng)村基層事務(wù)，即農(nóng)村基層的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等一切活動(dòng)依照法律管理，農(nóng)民的所有行為依照法律進(jìn)行，將農(nóng)村基層一切需要由法律來調(diào)控的活動(dòng)和工作都納入規(guī)范化、法治化的軌道。黨的十八屆四中全會(huì)再次明確了依法治國(guó)的基本方略，而農(nóng)村法治建設(shè)則是依法治國(guó)的重要組成部分，是依法治國(guó)在基層的具體實(shí)踐。法治化也是農(nóng)村治理現(xiàn)代化的必然要求。

目前，我國(guó)選舉制度的民主程度依然不高，在村民自治的過程中，違法違規(guī)的事件時(shí)有發(fā)生，如賄選，選民的非制度性參與，宗族、非正式組織等因素對(duì)選舉的消極影響，基層政治主導(dǎo)力量對(duì)村委會(huì)選舉不夠重視或不當(dāng)介入，等等。事實(shí)上，農(nóng)村治理法治化的道路不同于城市治理法治化的道路，未來，農(nóng)村治理現(xiàn)代化所面臨的問題將會(huì)更多，難題也更大。

加強(qiáng)和創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理，需要確立法治化的理念。當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村改革還存在很多問題，同人民群眾的期待相比，農(nóng)村法治建設(shè)還有很多不適宜的地方。有的法律法規(guī)未能全面客觀地反映農(nóng)民意愿，有的法律法規(guī)缺乏針對(duì)性和可操作性。有鑒于此，處理好鄉(xiāng)村治理中人與法、權(quán)與法，以及行為與法的關(guān)系，改變農(nóng)村治理中的人治特征、權(quán)力的隨意性和強(qiáng)制性，以及運(yùn)動(dòng)式治理方式，都需要建立健全規(guī)范鄉(xiāng)村治理的法治體系，發(fā)揮法治在鄉(xiāng)村治理中的現(xiàn)實(shí)效力，增強(qiáng)鄉(xiāng)村治理主體和參與者的法治觀念。事實(shí)上，只有走法治化之路，才能將鄉(xiāng)村治理通過法律和制度加以體現(xiàn)和保障，做到有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究。

當(dāng)然，在鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中，人們信法守法用法、依法維權(quán)的意識(shí)還不強(qiáng)，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的現(xiàn)象屢見不鮮，這也迫切需要樹立法治化的理念、樹立法治思維。因此，農(nóng)村黨員干部要主動(dòng)學(xué)法，不斷增強(qiáng)法治意識(shí)、強(qiáng)化法治理念，在推進(jìn)鄉(xiāng)村治理過程中不斷用法治理論武裝頭腦，指導(dǎo)實(shí)踐，規(guī)范行動(dòng)，帶動(dòng)全社會(huì)學(xué)法、知法、守法、用法，自覺接受法律和人民、社會(huì)、黨內(nèi)、行政等各類監(jiān)督，讓權(quán)力在法治化的軌道上運(yùn)行。此外，面對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，要善用法治理念、法治手段促進(jìn)發(fā)展；要用法治來化解矛盾，運(yùn)用法治方式來解決人民群眾的多元化訴求和實(shí)際需要。

(四)推動(dòng)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，必須堅(jiān)持治理理論與實(shí)踐的與時(shí)俱進(jìn)

中國(guó)共產(chǎn)黨是一個(gè)善于繼承、發(fā)展和創(chuàng)新的政黨。從毛澤東提出的“農(nóng)民問題乃國(guó)民革命的中心問題”“農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)”“農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化”，到鄧小平提出的“尊重農(nóng)民首創(chuàng)精神”“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”“兩個(gè)飛躍”，到江澤民提出的推進(jìn)新時(shí)期黨的建設(shè)“新的偉大工程”、將村民委員會(huì)組織法上升為國(guó)家意志，到胡錦濤提出的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，再到習(xí)近平提出的“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，扎實(shí)推進(jìn)實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)，以及全面推進(jìn)依法治國(guó)等，中國(guó)共產(chǎn)黨始終重視發(fā)揮農(nóng)民在革命、建設(shè)和改革中的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，始終重視推動(dòng)農(nóng)業(yè)發(fā)展，始終重視妥善解決農(nóng)村問題。在革命、建設(shè)和改革開放的實(shí)踐中，更是圍繞農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題，在探索和實(shí)踐中實(shí)現(xiàn)了黨的鄉(xiāng)村治理的與時(shí)俱進(jìn)，為實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了堅(jiān)實(shí)的理論支撐。