基于PPP模式下的京津冀世界級(jí)機(jī)場(chǎng)群建設(shè)的融資風(fēng)險(xiǎn)探究

賈亞麗 徐東方

一、引言

根據(jù)國(guó)家發(fā)改委、中國(guó)民航局聯(lián)合發(fā)布《全國(guó)民用運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)布局規(guī)劃》。北京與天津、石家莊共同打造京津冀世界級(jí)機(jī)場(chǎng)群。新建設(shè)的機(jī)場(chǎng)是作為緩解北京交通壓力的重要基礎(chǔ)設(shè)施，支線機(jī)場(chǎng)則帶有較強(qiáng)的公益性，在建設(shè)機(jī)場(chǎng)的過(guò)程中，融資是非常關(guān)鍵的一步，如何拓寬融資渠道，吸收民間資本，將民間資本和政府資金合理的利用起來(lái)，打造互惠共贏的融資模式，是京津冀協(xié)同發(fā)展的關(guān)鍵。PPP模式作為一種在新時(shí)期與時(shí)俱進(jìn)的融資模式，隨著國(guó)內(nèi)城市化進(jìn)程快速建設(shè)，在中國(guó)的實(shí)施日益增多，是減輕政府財(cái)政壓力，提高項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)效率和服務(wù)質(zhì)量的戰(zhàn)略選擇。在建設(shè)京津冀機(jī)場(chǎng)群的過(guò)程中運(yùn)用PPP，對(duì)于未來(lái)PPP運(yùn)用在其他基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的研究有重要的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義，為探討京津冀世界級(jí)機(jī)場(chǎng)群建設(shè)模式提供新的思路。

二、PPP模式適用世界級(jí)機(jī)場(chǎng)群的可行性分析

我國(guó)自引入PPP模式以來(lái)，關(guān)于PPP的研究時(shí)間不長(zhǎng)，現(xiàn)有的研究還較為有限，對(duì)融資風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)容的研究還不成熟，有較大的研究拓展空間。PPP模式之所以適用世界級(jí)機(jī)場(chǎng)群是因?yàn)橐韵聨c(diǎn)因素：

（1）機(jī)場(chǎng)屬于公益性設(shè)施，帶有很強(qiáng)的社會(huì)公益和公共產(chǎn)品與服務(wù)屬性，政府責(zé)任重大，而其資本和精力都是有限的；（2）機(jī)場(chǎng)群建設(shè)耗資大，建設(shè)周期長(zhǎng)，總體利潤(rùn)水平不高，需要共享風(fēng)險(xiǎn)；（3）以往的政府投入較大、且行政化效果明顯，機(jī)制較為機(jī)械，現(xiàn)在已經(jīng)進(jìn)入一個(gè)瓶頸期，急需市場(chǎng)化和高效化的資本進(jìn)入PPP建設(shè)中；（4）社會(huì)資本同樣有著想和政府共同盈利，發(fā)揮社會(huì)資本優(yōu)勢(shì)的態(tài)度。

三、PPP模式下的京津冀世界級(jí)機(jī)場(chǎng)群建設(shè)的融資風(fēng)險(xiǎn)分配體系

PPP模式下，京津冀世界級(jí)機(jī)場(chǎng)群項(xiàng)目操作是否成功，關(guān)鍵要看是否有合理的風(fēng)險(xiǎn)分配體系，在政企雙方都覺(jué)得風(fēng)險(xiǎn)可控的情況下，雙方都可以獲得一定的收益，項(xiàng)目就能成功。風(fēng)險(xiǎn)分配一般分兩個(gè)階段來(lái)做，一是項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別；二是風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制設(shè)計(jì)。

（一）項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別

1.政府層面的風(fēng)險(xiǎn)。（1）政府干預(yù)。目前有些PPP項(xiàng)目，由于政府的干預(yù)過(guò)多，導(dǎo)致投資人在進(jìn)行建設(shè)的時(shí)候，無(wú)法達(dá)到自己想要的結(jié)果，甚至?xí)?dǎo)致項(xiàng)目的整體失敗。（2）政府信用。政府信用是社會(huì)問(wèn)題，是政府長(zhǎng)期以來(lái)給公眾帶來(lái)的印象，不是項(xiàng)目管理的問(wèn)題。投資人拿到的項(xiàng)目條件越公平，政府違約的可能性就越低。因此，政府信用極大影響著項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)然，政府信用也是雙方的，不是政府單方的問(wèn)題。政府自身在守信的同時(shí)，也需要得到更多的信任。（3）公眾態(tài)度。京津冀世界級(jí)機(jī)場(chǎng)群的是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的大項(xiàng)目，在征求公眾意見(jiàn)的過(guò)程中，必然是順應(yīng)民意民心的，因此，本項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)較小。（4）法律變更。隨著我國(guó)法制建設(shè)的不斷完善，我們現(xiàn)行的法律法規(guī)會(huì)隨之變化，導(dǎo)致項(xiàng)目投資或運(yùn)行成本發(fā)生變化。這種風(fēng)險(xiǎn)帶來(lái)的成本增加由雙方共擔(dān)：如果變化導(dǎo)致的影響成本很小，那么就由投資方承擔(dān)，如果超過(guò)了預(yù)計(jì)的風(fēng)險(xiǎn)界定，就由政府來(lái)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。

2.市場(chǎng)層面的風(fēng)險(xiǎn)。（1）融資風(fēng)險(xiǎn)。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要的資金規(guī)模較大，僅靠自有資金難度較大，因此還需要得到其他金融機(jī)構(gòu)的資金支持。因此，在進(jìn)行融資前，最好先讓銀行等金融機(jī)構(gòu)事先了解項(xiàng)目，給金融機(jī)構(gòu)足夠的時(shí)間評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)，政府也能盡早了解金融機(jī)構(gòu)的態(tài)度，從而掌握融資成本，從而降低項(xiàng)目的融資風(fēng)險(xiǎn)。（2）金融風(fēng)險(xiǎn)。包括項(xiàng)目融資中利率風(fēng)險(xiǎn)和匯率風(fēng)險(xiǎn)兩個(gè)方面。由于受政策的影響，市場(chǎng)不可避免地會(huì)出現(xiàn)一些難以預(yù)測(cè)的政策方面的變化，如中美貿(mào)易戰(zhàn)導(dǎo)致的政策變化、貨幣利率的調(diào)整、通貨膨脹等因素。（3）項(xiàng)目唯一性與市場(chǎng)需求變化。這兩者都是社會(huì)投資方比較關(guān)心的因素，會(huì)影響到項(xiàng)目的未來(lái)收入。政府對(duì)這兩類項(xiàng)目的管理是，如果這個(gè)項(xiàng)目是唯一性的，就承諾給它唯一性。同時(shí)要掌握好市場(chǎng)需求的變化，并且做好合理分配，雙方共擔(dān)是較好的分擔(dān)模式。

3.項(xiàng)目層面的風(fēng)險(xiǎn)。（1）項(xiàng)目移交風(fēng)險(xiǎn)。現(xiàn)在大多數(shù)PPP項(xiàng)目都是三十年運(yùn)營(yíng)期結(jié)束后要移交給政府方的項(xiàng)目，因此，如果這樣的項(xiàng)目前期建設(shè)的過(guò)程中存在較大風(fēng)險(xiǎn)，那么在后期的使用過(guò)程中將會(huì)出現(xiàn)一系列問(wèn)題，那么期滿交給政府的就是不能用的項(xiàng)目，這對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，是一個(gè)較大的風(fēng)險(xiǎn)，因此需要在項(xiàng)目開(kāi)工前就交代好，項(xiàng)目移交的時(shí)候，應(yīng)該是正常運(yùn)營(yíng)的狀態(tài)，從而控制風(fēng)險(xiǎn)。（2）社會(huì)投資方變動(dòng)。在招商時(shí)有些政府和企業(yè)在達(dá)不到項(xiàng)目要求的時(shí)候，就會(huì)掛羊頭賣狗肉，先去找一個(gè)合規(guī)的企業(yè)，以他們的名義來(lái)做這個(gè)項(xiàng)目，等簽完協(xié)議后，再做項(xiàng)目投資人的變更。所以，需要控制這種風(fēng)險(xiǎn)的做法就是，防范于未然，提前在合同里要做好說(shuō)明，如若投資方想要變更股權(quán)轉(zhuǎn)讓，必須滿足兩點(diǎn)要求，一是與之合作的政府要同意，二是變更后的投資人資質(zhì)等要滿足招商的要求，以免金玉其外敗絮其中。（3）招標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)不充分。這種情況普遍存在于PPP項(xiàng)目中特別多、項(xiàng)目建設(shè)地點(diǎn)偏僻、投資人競(jìng)爭(zhēng)者不多的項(xiàng)目上。一方面由于項(xiàng)目較大、融資規(guī)模較大，政府又基于融資，必然導(dǎo)致招標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)不充分。因此控制招標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)不充分的風(fēng)險(xiǎn)，一是要穩(wěn)扎穩(wěn)打，項(xiàng)目要早一點(diǎn)提出來(lái)，不要有拖延癥，等快開(kāi)工了才開(kāi)始宣傳，了解的投資者較少，引來(lái)的競(jìng)標(biāo)人必然少。二是提前做好項(xiàng)目預(yù)算，化被動(dòng)為主動(dòng)，與其被動(dòng)等著投資方的投資，不如先下手為強(qiáng)，將項(xiàng)目的預(yù)算與自己可接受的項(xiàng)目列好，再去招標(biāo)。（4）項(xiàng)目前期預(yù)算不合理。預(yù)算是在做未來(lái)的財(cái)務(wù)數(shù)字，因此不可避免地不會(huì)與實(shí)際發(fā)生的成本完全一致。這個(gè)風(fēng)險(xiǎn)在早期就應(yīng)該預(yù)見(jiàn)，由雙方共同承擔(dān)。

（二）風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)

雞蛋不要放在同一個(gè)籃子里，因此風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)顯得尤為重要。風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)是指將項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)在各方之間進(jìn)行合理分配，從而有效降低項(xiàng)目總體風(fēng)險(xiǎn)程度，確保項(xiàng)目順利實(shí)施。風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方式有兩種，一種是分別承擔(dān)（等同于風(fēng)險(xiǎn)分配），一種是共同承擔(dān)（雙方按一定比例分?jǐn)偅?。風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制在設(shè)計(jì)的時(shí)候應(yīng)該遵循以下原則：

（1）PPP項(xiàng)目在融資的時(shí)候，要充分考慮到社會(huì)資本的需求：對(duì)于一些可以盈利的項(xiàng)目，政府和企業(yè)共同承擔(dān)收益與風(fēng)險(xiǎn)；對(duì)于一些前期可能虧損、周期較長(zhǎng)的項(xiàng)目，政府要拿出足夠的誠(chéng)意進(jìn)行相應(yīng)的補(bǔ)貼；對(duì)于一些虧損較大、長(zhǎng)期無(wú)望盈利的項(xiàng)目，政府更應(yīng)該從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度來(lái)對(duì)待，給予適度的兜底保本收益。（2）承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)程度與所獲得收益相匹配。本著成本效益、誰(shuí)獲益誰(shuí)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的原則，這種方式可以有效地調(diào)動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)方的積極性和主動(dòng)性。（3）項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)該由對(duì)其最有控制力的一方承擔(dān)。在項(xiàng)目的多個(gè)控制主體中，誰(shuí)最有能力控制風(fēng)險(xiǎn)就由誰(shuí)承擔(dān)，從而可以有效地降低風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率和成本。

四、PPP模式下的京津冀世界級(jí)機(jī)場(chǎng)群建設(shè)的建議

針對(duì)以上提出的各種風(fēng)險(xiǎn)，我們?cè)谶M(jìn)行PPP模式下京津冀世界級(jí)機(jī)場(chǎng)群的建設(shè)過(guò)程中需要慎重決策政府資金參與和支持PPP項(xiàng)目的方式，具體措施如下：

1.PPP項(xiàng)目目前在邊遠(yuǎn)地區(qū)，尤其是一些經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的地區(qū)更受歡迎，主要是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)目前已經(jīng)較為完善，而PPP在邊遠(yuǎn)地區(qū)則有更大的發(fā)揮空間，因此政府不能與民搶利，多拿出一些有質(zhì)量、獲利高的項(xiàng)目，這樣才能取得更多社會(huì)資本的青睞。

2.資本支持。在監(jiān)管政策允許范圍內(nèi)給予PPP項(xiàng)目差異化的信貸支持。使融資方式多樣化，即采用股權(quán)為主、其他多種方式為輔的形式。

3.目前在個(gè)別PPP項(xiàng)目，審批手續(xù)較為復(fù)雜，因此會(huì)影響社會(huì)資本投入的積極性，政府需要在監(jiān)管允許的條件下，讓PPP項(xiàng)目?jī)?yōu)先進(jìn)入項(xiàng)目庫(kù)。項(xiàng)目簽署確定以后，民航局要優(yōu)化項(xiàng)目的辦事程序，幫助地方政府進(jìn)行項(xiàng)目的開(kāi)展，從而簡(jiǎn)化審批程序，提高其審批效率。

4.加強(qiáng)對(duì)PPP項(xiàng)目的績(jī)效管理。事前，重視PPP項(xiàng)目社會(huì)資本的吸收和應(yīng)用；事中，明確投資者和經(jīng)營(yíng)者的投資者的績(jī)效和風(fēng)險(xiǎn)；事后，在項(xiàng)目運(yùn)行后，建立起行之有效的績(jī)效管理系統(tǒng)，建立收益與績(jī)效相符的關(guān)聯(lián)機(jī)制，杜絕明股實(shí)債的行為。

5.加強(qiáng)監(jiān)管體系的建設(shè)。在項(xiàng)目實(shí)施之前，做好項(xiàng)目的整體規(guī)劃和監(jiān)管措施，需要在協(xié)議里約定好項(xiàng)目驗(yàn)收的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、政府監(jiān)管內(nèi)容和方法、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、政府提供的支持條件、運(yùn)營(yíng)服務(wù)內(nèi)容和范圍等等。