當(dāng)前提升領(lǐng)導(dǎo)干部法治素養(yǎng)的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)及對(duì)策

關(guān)鍵詞 領(lǐng)導(dǎo)干部 法治素養(yǎng) 法治教育 評(píng)價(jià)指標(biāo)

作者簡(jiǎn)介：周靖，中共信陽(yáng)市委黨校，講師，研究方向：法學(xué)理論。

中圖分類號(hào)：D630 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.12.171

一、當(dāng)前提升領(lǐng)導(dǎo)干部法治素養(yǎng)面臨的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)

（一）內(nèi)部挑戰(zhàn)：部分基層領(lǐng)導(dǎo)干部法治觀念不強(qiáng)，能力不足，法治素養(yǎng)還有待進(jìn)一步提升

作為依法治國(guó)的核心環(huán)節(jié)，依法行政的水平基本上能夠直觀地反映我國(guó)當(dāng)前的法治水平。而一個(gè)國(guó)家法治水平的高低直接影響這個(gè)國(guó)家人們法治素養(yǎng)水平的高低。可見(jiàn)，我國(guó)領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政水平的高低將直接反映我國(guó)領(lǐng)導(dǎo)干部法治素養(yǎng)水平的高低。雖然我國(guó)的一些領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)過(guò)普法教育培訓(xùn)和領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法用法活動(dòng)學(xué)習(xí)和掌握了法律知識(shí)，談起法律條文來(lái)也是頭頭是道，總是把依法行政的口號(hào)掛在嘴邊，但是卻少有人將其轉(zhuǎn)化為實(shí)際行動(dòng)，仍是沿用老一套的做法解決問(wèn)題。究其原因，筆者認(rèn)為主要有三個(gè)原因：一是習(xí)慣。法治素養(yǎng)的培育和提升需要領(lǐng)導(dǎo)干部掌握大量的法律知識(shí)，并要經(jīng)過(guò)系統(tǒng)化、專業(yè)化的學(xué)習(xí)和實(shí)踐。當(dāng)前我國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)干部構(gòu)成中，真正接受過(guò)法學(xué)教育，是科班出身的領(lǐng)導(dǎo)干部的比例不是很高，大多數(shù)的領(lǐng)導(dǎo)干部都是通過(guò)培訓(xùn)學(xué)習(xí)的法律知識(shí)。但是，有的領(lǐng)導(dǎo)干部在接受法律知識(shí)培訓(xùn)之前，已經(jīng)養(yǎng)成了權(quán)力行使的行為方式，而針對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的法治培訓(xùn)往往時(shí)間很短，無(wú)法對(duì)他們進(jìn)行系統(tǒng)化的專業(yè)培訓(xùn)，這種短期的、零散的培訓(xùn)顯然難以讓他們?cè)鰪?qiáng)法治意識(shí)并改變他們的行為習(xí)慣。二是利益。有些領(lǐng)導(dǎo)干部為了牟取部門利益甚至是個(gè)人私利，往往會(huì)選擇性執(zhí)法，濫用職權(quán)，以權(quán)謀私。而法治素養(yǎng)的本質(zhì)在于治權(quán)，它要求領(lǐng)導(dǎo)干部必須依法行政，嚴(yán)格按照憲法法律規(guī)定辦事，這顯然不符合某些領(lǐng)導(dǎo)干部的利益，讓他們從內(nèi)心深處排斥依法行政。三是思維定式。在中國(guó)幾千年的人治思維方式的影響下，大多數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部已經(jīng)形成人治思維定式，他們習(xí)慣而且更善于運(yùn)用人治思維方式去分析問(wèn)題和處理問(wèn)題，在碰到問(wèn)題時(shí)想的更多的是如何取得政績(jī)，如何維護(hù)當(dāng)?shù)胤€(wěn)定。比如前幾年網(wǎng)絡(luò)媒體頻頻報(bào)道的各地召開(kāi)的公捕公判大會(huì)。從1988年開(kāi)始，最高法就多次出臺(tái)文件禁止公審公判游街示眾，反復(fù)強(qiáng)調(diào)這種行為是違法的。但事實(shí)證明，這些司法文件并沒(méi)有擋住公捕公判的腳步。這難道是這些地方的相關(guān)干部不知道這種行為違法嗎？顯然不是，只是和依法辦事比起來(lái)，他們更在意的是通過(guò)召開(kāi)公捕公判大會(huì)所帶來(lái)的“震懾”以及急于要展示其執(zhí)法的“業(yè)績(jī)”，展示其嚴(yán)格執(zhí)法的形象。

（二）外部環(huán)境挑戰(zhàn)：領(lǐng)導(dǎo)干部法治素養(yǎng)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系尚未建立

習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)：“法治素養(yǎng)是干部德才的重要內(nèi)容，要把能不能遵守法律、依法辦事作為考察干部的重要內(nèi)容。”可見(jiàn)，法治素養(yǎng)已經(jīng)成為我們考核、提拔、任用領(lǐng)導(dǎo)干部的重要依據(jù)之一。特別是今年3月新出臺(tái)的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》中明確規(guī)定，選拔任用黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，必須堅(jiān)持六項(xiàng)原則，其中就包括“依法依規(guī)辦事”的原則。這一原則為領(lǐng)導(dǎo)干部法治素養(yǎng)的培育和提升提供了強(qiáng)大動(dòng)力。但是，由于法治素養(yǎng)是一個(gè)非常抽象的概念，我們要判斷一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)干部是否具備法治素養(yǎng)以及其法治素養(yǎng)水平的高低，完全無(wú)法從表面上直觀的看出來(lái)。因此，我們必須設(shè)置一些簡(jiǎn)單的評(píng)價(jià)指標(biāo)，透過(guò)外在的現(xiàn)象去分析其本質(zhì)，從而將抽象的、深層次的領(lǐng)導(dǎo)干部法治素養(yǎng)直觀的顯示出來(lái)。可以說(shuō)，領(lǐng)導(dǎo)干部法治素養(yǎng)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是判斷領(lǐng)導(dǎo)干部法治素養(yǎng)的現(xiàn)狀、檢測(cè)領(lǐng)導(dǎo)干部法治素養(yǎng)發(fā)展存在的問(wèn)題以及指導(dǎo)未來(lái)領(lǐng)導(dǎo)干部法治素養(yǎng)培育和提升工作的重要工具。當(dāng)前，雖然我國(guó)領(lǐng)導(dǎo)干部法治素養(yǎng)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系還沒(méi)有建立，但是在我國(guó)法治理論和實(shí)踐當(dāng)中，已經(jīng)有了對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部法治素養(yǎng)主要構(gòu)成要素的相關(guān)調(diào)查研究，包括對(duì)黨員干部法治意識(shí)的調(diào)查研究，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維狀況的調(diào)查研究等。這些現(xiàn)有的調(diào)查研究及其收集到的樣本數(shù)據(jù)都將為領(lǐng)導(dǎo)干部法治素養(yǎng)的調(diào)查研究及領(lǐng)導(dǎo)干部法治素養(yǎng)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的建立提供重要的借鑒。

二、提升領(lǐng)導(dǎo)干部法治素養(yǎng)的對(duì)策

（一） 加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部法治教育培訓(xùn)的針對(duì)性、實(shí)效性，為提升領(lǐng)導(dǎo)干部法治素養(yǎng)打下良好基礎(chǔ)

法律知識(shí)是領(lǐng)導(dǎo)干部培育和提升自身法治素養(yǎng)的基礎(chǔ)。因此，要提升領(lǐng)導(dǎo)干部法治素養(yǎng)，首先要讓他們掌握大量的法律知識(shí)，途徑就是加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部法治教育培訓(xùn)。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)：“我們的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部都應(yīng)該成為復(fù)合型干部，不管在什么崗位工作都要具備基本的知識(shí)體系，法律就是其中基本組成部分，對(duì)各方面基礎(chǔ)性知識(shí)，大家都得掌握、不可偏廢，在此基礎(chǔ)上做到術(shù)業(yè)有專攻。干部培訓(xùn)體系要圍繞這個(gè)目標(biāo)進(jìn)行改革。”這一重要論述深刻闡明了法治教育在干部培訓(xùn)體系中的特殊地位，突出強(qiáng)調(diào)了領(lǐng)導(dǎo)干部提高法治素養(yǎng)、培育法治思維的重要性、緊迫性。事實(shí)上，中央對(duì)于加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部的法制宣傳教育工作一直都十分重視，這點(diǎn)從我國(guó)幾十年來(lái)的普法工作就能深切體會(huì)到。從1985年的“一五普法規(guī)劃”到現(xiàn)在的“七五普法規(guī)劃”，針對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的法制宣傳教育一直是重點(diǎn)。尤其是十八屆四中全會(huì)后，各級(jí)政府和黨校、行政學(xué)院、干部學(xué)院都投入了大量時(shí)間、人力、財(cái)力對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行法治教育培訓(xùn)。此外，為了推動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法用法的落實(shí)，2016年4月，中組部、中宣部、司法部、人力資源和社會(huì)保障部印發(fā)了《關(guān)于完善國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員學(xué)法用法制度的意見(jiàn)》，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法用法提出了明確的要求。盡管我們一直以來(lái)都對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部法治教育這塊兒下了很大的功夫，領(lǐng)導(dǎo)干部的法律意識(shí)也確實(shí)在不斷的增強(qiáng)，但總體來(lái)說(shuō)，效果還是不盡人意，還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能達(dá)到全面依法治國(guó)所需要的領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)具備的法治素養(yǎng)的要求。究其原因，主要有以下幾點(diǎn)：一是有些領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)學(xué)習(xí)法律條文和法律知識(shí)的興趣不是很高，甚至有的領(lǐng)導(dǎo)干部參加培訓(xùn)就是走個(gè)過(guò)場(chǎng)。二是有些領(lǐng)導(dǎo)干部雖然學(xué)習(xí)了相關(guān)法律知識(shí)，但是只是“得其形”，并沒(méi)有真正理解法律條文背后蘊(yùn)含的法治精神、法治理念，因此也就無(wú)法獲得認(rèn)同感，無(wú)法自覺(jué)的用法律約束自己的行為，在工作中處理問(wèn)題時(shí)就不能做到依法辦事。三是雖然有關(guān)的政策文件對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法用法提出了考核要求，但在實(shí)踐中領(lǐng)導(dǎo)干部在學(xué)法用法時(shí)的形式主義還是比較嚴(yán)重。那么，我們?cè)撊绾渭訌?qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部法治教育培訓(xùn)的效果，提升領(lǐng)導(dǎo)干部法治素養(yǎng)呢？筆者認(rèn)為可以從以下兩點(diǎn)下功夫：

1.從提高領(lǐng)導(dǎo)干部法治教育培訓(xùn)的針對(duì)性上下功夫

當(dāng)前，我國(guó)領(lǐng)導(dǎo)干部法治教育培訓(xùn)存在的一個(gè)突出的問(wèn)題就是培訓(xùn)的針對(duì)性不夠強(qiáng)，具體反映到領(lǐng)導(dǎo)干部法治教育培訓(xùn)實(shí)踐來(lái)看，就是班次的設(shè)置、課程的設(shè)計(jì)等缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃、通盤(pán)考慮。比如在班次設(shè)計(jì)上，現(xiàn)在的情況是，在一個(gè)班上，只要級(jí)別相同，不同行業(yè)、不同崗位的領(lǐng)導(dǎo)干部都可以在一起培訓(xùn)。這就導(dǎo)致老師在授課時(shí)無(wú)法針對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部感興趣的與自身工作相關(guān)的法律知識(shí)進(jìn)行分類講解，這必然影響到教育培訓(xùn)的效果。因此，我們?cè)谶M(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)干部法治教育培訓(xùn)時(shí)，必須注重增強(qiáng)培訓(xùn)的針對(duì)性，在班次及課程設(shè)計(jì)上可以針對(duì)不同行業(yè)、不同崗位的領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行分班學(xué)習(xí)。同時(shí)可以建立健全考試制度，摸清各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部掌握的法律知識(shí)實(shí)況，在分級(jí)的基礎(chǔ)上進(jìn)行分類，因材施教，才能有效提升領(lǐng)導(dǎo)干部法治素養(yǎng)。

2.從提高領(lǐng)導(dǎo)干部法治教育培訓(xùn)的實(shí)效性上下功夫

我國(guó)領(lǐng)導(dǎo)干部法治教育培訓(xùn)存在的另一個(gè)突出的問(wèn)題就是培訓(xùn)的實(shí)效性不強(qiáng)。目前，我國(guó)在進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)干部法治教育培訓(xùn)時(shí)大多采用的是“灌輸式”的專題講座的模式，這種模式雖然能夠使領(lǐng)導(dǎo)干部快速掌握法律知識(shí)，但卻難以幫助他們形成法治思維方式，難以培養(yǎng)他們運(yùn)用法治思維解決問(wèn)題的能力。因此，要增強(qiáng)法治教育培訓(xùn)的實(shí)效性，關(guān)鍵是要?jiǎng)?chuàng)新領(lǐng)導(dǎo)干部法治教育培訓(xùn)模式。目前行之有效的新的培訓(xùn)模式有兩種：一種是案例教學(xué)模式，就是通過(guò)具體的案例提出問(wèn)題，來(lái)引導(dǎo)領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維方式來(lái)分析問(wèn)題。另一種是現(xiàn)場(chǎng)教學(xué)模式。就是帶著領(lǐng)導(dǎo)干部親臨法治實(shí)踐現(xiàn)場(chǎng)，讓他們親眼目睹運(yùn)用法治思維進(jìn)行的法治實(shí)踐活動(dòng)，教給他們運(yùn)用法治思維解決問(wèn)題的方法。

（二）盡快建立領(lǐng)導(dǎo)干部法治素養(yǎng)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，為提升領(lǐng)導(dǎo)干部法治素養(yǎng)提供量化依據(jù)

法治素養(yǎng)是習(xí)總書(shū)記在新形勢(shì)下對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部能力素質(zhì)提出的新要求，而對(duì)一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)干部法治素養(yǎng)的評(píng)價(jià)，很難單從其表面的政績(jī)當(dāng)中判斷出來(lái)。那么，該如何評(píng)估一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)干部的法治素養(yǎng)水平呢？筆者認(rèn)為，要建立一個(gè)科學(xué)的、合理的領(lǐng)導(dǎo)干部法治素養(yǎng)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，需要解決評(píng)價(jià)主體、評(píng)價(jià)內(nèi)容、評(píng)價(jià)方式等問(wèn)題。

1. 評(píng)價(jià)主體方面

評(píng)價(jià)主體簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)就是由誰(shuí)來(lái)對(duì)一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)干部是否具備法治素養(yǎng)，法治素養(yǎng)水平如何進(jìn)行評(píng)價(jià)。對(duì)于評(píng)價(jià)主體，應(yīng)該堅(jiān)持多方共同參與的原則，只有這樣，才能夠增加評(píng)價(jià)結(jié)果的客觀性、全面性和真實(shí)性。因此，評(píng)價(jià)主體應(yīng)該包括以下幾類：一是上級(jí)行政機(jī)關(guān)。主要是基于其對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系或者是業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)與監(jiān)督關(guān)系對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)干部的法治素養(yǎng)水平進(jìn)行考核。二是領(lǐng)導(dǎo)干部所在單位工作人員。因?yàn)楣ぷ髟颍I(lǐng)導(dǎo)干部所在單位的工作人員可以說(shuō)是最接近領(lǐng)導(dǎo)干部的一個(gè)群體，他們?cè)诰唧w工作中對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)干部的法治思維和法治能力有著親身體會(huì)。三是社會(huì)公眾。說(shuō)到底，領(lǐng)導(dǎo)干部是否具有法治思維，是否具有依法辦事的能力，作為直接體驗(yàn)當(dāng)?shù)胤ㄖ螤顩r的人民群眾，尤其是與行政機(jī)關(guān)行政行為有利害關(guān)系的群眾最有發(fā)言權(quán)。

2.評(píng)價(jià)內(nèi)容方面

評(píng)價(jià)內(nèi)容就是我們應(yīng)該從哪些方面來(lái)考察一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)干部的法治素養(yǎng)。法治素養(yǎng)作為一個(gè)比較抽象的概念，僅從表面上的政績(jī)是完全無(wú)法看出一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)干部法治素養(yǎng)的水平的高低的。因此，我們?cè)谶M(jìn)行評(píng)價(jià)內(nèi)容的設(shè)置時(shí)，必須綜合考慮各方面的因素，并盡量細(xì)化考核指標(biāo)，力求客觀公正的考察領(lǐng)導(dǎo)干部法治素養(yǎng)的水平。具體來(lái)說(shuō)，主要可以從法律知識(shí)、法治意識(shí)、法治思維、法治能力這四個(gè)方面來(lái)設(shè)置評(píng)價(jià)內(nèi)容。

3.評(píng)價(jià)方式

評(píng)價(jià)方式就是用什么樣的方式來(lái)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部法治素養(yǎng)水平進(jìn)行評(píng)價(jià)。根據(jù)評(píng)價(jià)主體和評(píng)價(jià)內(nèi)容的不同，可以為領(lǐng)導(dǎo)干部法治素養(yǎng)設(shè)置不同的評(píng)價(jià)方式。如在評(píng)價(jià)主體方面，上級(jí)行政機(jī)關(guān)可以采取讓下級(jí)行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)干部定期述職述法等方式考察下級(jí)行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部法治素養(yǎng)。在評(píng)價(jià)內(nèi)容方面，對(duì)于法治知識(shí)，可以通過(guò)定期組織法律知識(shí)考試來(lái)進(jìn)行考察。對(duì)于法治意識(shí)和法治思維，可以利用案例分析、情景模擬等方式來(lái)進(jìn)行考察。對(duì)于法治能力，則可以通過(guò)當(dāng)?shù)胤ㄖ谓ㄔO(shè)實(shí)績(jī)、問(wèn)卷調(diào)查等方式結(jié)合起來(lái)考察。

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