大氣污染聯防聯治中的立法協調機制研究

邊道峰

（中國石化集團中原石油勘探局有限公司供熱管理處，河南 濮陽 457001）

隨著工業化進程的加快，我國經濟發展呈現區域一體化，隨之而來的大氣污染也出現污染的新特點。大氣污染已成為公眾普遍關注的社會議題，聯防聯治大氣污染正逐漸成為部分地方政府的重點工作任務之一。全面理解大氣污染聯防聯治的基本特質，正確認知大氣污染聯防聯治法律機制，是有效防治大氣污染的重要前提。

一、大氣污染聯防聯治法的基本含義

我國大氣污染聯防聯治法是具有中國特色的社會主義法律體系中的一個組成部分，其理論基礎和法律精神不能與我國社會主義法律體系相違背，這就要求我國的大氣污染聯防聯治立法必須從我國的基本國情出發，以具有中國特色的社會主義法律體系為理論建設依據，在此基礎上構建一個結構完善、權責明晰、協調有序、法制健全的大氣污染聯防聯治法律體系。本研究認為，大氣污染聯防聯治是指基于我國大氣污染防治總體情況，以我國基本國情為依據，由全國人大常委會制定的相關大氣污染聯防聯治法律，國務院依授權制定的大氣污染聯防聯治行政法規、規章，省、自治區、直轄市的人大及其常委會、較大市的人大及其常委會、經濟特區市的人大及其常委會以及省、自治區人民政府所在地的人大及其常委會在不與憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下制定的大氣污染聯防聯治地方性法規、自治條例和單行條例等所構成的具有整合性的法律規范的總稱。

二、我國大氣污染聯防聯控立法現狀

（一）我國大氣污染聯防聯控的主要法律淵源

關于推進大氣污染聯防聯治工作發布，以下簡稱《指導意見》）是中央針對大氣污染聯防聯控制定的首個綜合型、管控型行政規章，標志著我國的大氣環境治理工作進入了新的發展階段。它為《大氣污染防治法》修訂時增設專門的大氣污染聯防聯控條款做了鋪墊，同時也為今后在其它相關部門法中和地方法規、規章中增設符合地方大氣污染防治現狀的法律規范奠定了基礎。《重點區域大氣污染防治規劃》發布，即聯席會議制度、環境影響評價會商機制、信息共享機制、聯合執法監管機制、預警應急機制等。這些機制為推動各省級地方政府迅速有效地開展“聯治”行動提供了政策保障，具有突破性意義。

（二）我國大氣污染聯防聯控的地方立法實踐

自北京成功保障奧運會空氣質量后，我國各地借鑒北京奧運會的成功經驗以及美國、歐盟保障空氣質量的有益措施，同時結合自身的具體情況，在大氣污染聯合防治領域開展了多項地方立法實踐。例如：為保障世博會期間的空氣質量，環保部門聯合制定了長三角區域大氣污染聯合防控工作方案，主要從機動車尾氣污染控制、空氣質量聯合監測、應急保障等方面進行區域大氣污染的聯防聯治，以專項研究為支撐，以法制規劃為保障，以“先行先試”為理念，以機動車污染控制為突破口，將多污染物聯合減排作為主線，短期內取得了不錯的效果。

三、構建大氣污染聯防聯治的立法協調機制

（一）立法的協調離不開適當處理縱向管理關系與橫向協調關系

縱向管理關系和橫向協調關系是對立統一的，大氣污染聯防聯治的立法協調機制需要處理好二者的關系。當橫向協調關系能達成相互間立法的統一時，只要不違反縱向管理關系即可；當橫向協調關系難以達成立法的統一時，需要通過縱向管理關系加以解決。在大氣污染聯防聯治的立法協調中具體表現為：在劃定的特定區域內，不同區域在治理大氣污染的標準、治理理念、執行力等方面達成統一；各區域的立法符合上位法的規定，在區域立法相沖突時，能夠通過共同上級機關的裁決得以解決。

（二）關于區域立法協調機制的構建

目前學界在不變更憲法框架與行政區劃的前提下有兩種觀點，以設立區域行政立法委員會為代表，即在特定劃分的行政區域內，通過設立區域行政立法委員會來完成不同區域共同的立法。構建和完善行政契約機制為代表，即不必設立專門的立法機構，各省市立法主體直接通過磋商協調，簽訂行政協議，達成立法的統一。由于區域行政立法委員會的建立缺乏法律依據，無法通過法定程序保障此立法委員會人員產生、資金保障、法定職責、監督制約等問題得以妥善解決，因此在現行法律體制下，區域立法協調委員會的設立存在很大的障礙。而葉必豐教授的觀點可以應用于橫向協調機制的建立，各省市間的橫向協定應注意：首先，大氣污染行政契約內容應該具體明確，并且不得違反相關的法律規定；其次，行政契約各方應該履行契約規定的義務，違約的應該承擔相應的違約責任；另外，行政契約的簽訂不得損害行政區劃、稅收等強行性法律規定。由于全國人大為非常設機構，將大氣污染相關立法協調交由其制定，難以應對大氣污染治理的緊迫性。國務院環保部制定的部門規章與地方性法規可能存在沖突，雖然《立法法》規定部門規章與地方性法規相沖突的，由國務院裁決，國務院認為應該適用地方性法規的適用地方性法規，認為應該適用部門規章的，提請全國人大裁決，但這是立法后沖突的解決方式。國務院被授權制定大氣污染聯防聯治區域協作立法后，由國務院牽頭對大氣污染進行區域劃分，促成各省市間的橫向協作機制，對因地方利益而無法達成一致的大氣污染協定，由國務院進行裁定。各省市對國務院的裁定不服的，可以向其申請復議一次。由于在大氣污染聯防聯治的立法協調機制中，國務院被授權后實際上由環保部提出建議，因此，復議交由國務院法制辦審查較為合適。

加強大氣污染聯防聯治立法的備案審查機制有助于立法信息的交流，同時可有效地減少立法沖突。我國《立法法》對地方性法規、自治條例、單行條例等的備案審查作出了規定，建立了備案審查機制，這不僅有利于法制監督，同時有利于實現立法的公平正義，而且能夠有效地解決法律沖突，為立法協調奠定基礎。