積極推進(jìn)完善國(guó)防交通動(dòng)員法規(guī)體系

賈凡

關(guān)鍵詞交通動(dòng)員 法規(guī) 建設(shè)

交通運(yùn)輸具有軍事和經(jīng)濟(jì)雙重屬性，其作為保證國(guó)民經(jīng)濟(jì)正常發(fā)展必不可少的行業(yè)，為國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)做出了極大貢獻(xiàn)。隨著改革開(kāi)放的深入發(fā)展和“一帶一路”倡議的持續(xù)推進(jìn)，我國(guó)對(duì)外貿(mào)易額也迅猛增長(zhǎng)，據(jù)2017年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，我國(guó)全年貨物運(yùn)輸總量479億噸，貨物運(yùn)輸周轉(zhuǎn)量196130億噸公里，全年規(guī)模以上港口完成貨物吞吐量126億噸，其中外貿(mào)貨物吞吐量40億噸，規(guī)模以上港口集裝箱吞吐量23680萬(wàn)標(biāo)準(zhǔn)箱。同時(shí)，交通運(yùn)輸在國(guó)防和軍事領(lǐng)域也起著至關(guān)重要的作用，它是保障我軍行動(dòng)的重要支撐，是使部隊(duì)、物資準(zhǔn)確到位和達(dá)成軍事任務(wù)效果的重要保證。然而在我軍建制運(yùn)力無(wú)法獨(dú)立承擔(dān)運(yùn)輸任務(wù)時(shí)，民用運(yùn)輸力量作為其補(bǔ)充就顯得尤為重要，這就需要我們積極對(duì)國(guó)防交通動(dòng)員法規(guī)體系加以完善，來(lái)保障動(dòng)員工作的順利實(shí)施。

一、現(xiàn)狀及存在問(wèn)題

（一）現(xiàn)有法規(guī)已經(jīng)初步形成體系

第一，在憲法層面，我國(guó)在2004年3月14日第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議通過(guò)的《憲法修正案》中對(duì)現(xiàn)行《憲法》進(jìn)行了部分修改，其中增加了“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯”的相關(guān)內(nèi)容，同時(shí)也對(duì)國(guó)家征收征用做了規(guī)定，修改后的《憲法》第十三條規(guī)定：“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯。……國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”上述條文便是以國(guó)家根本大法的形式對(duì)軍事征用問(wèn)題進(jìn)行規(guī)定。

第二，在法律層面，《國(guó)防法》第四十八條規(guī)定：“國(guó)家根據(jù)動(dòng)員需要，可以依法征收、征用組織和個(gè)人的設(shè)備設(shè)施、交通工具和其他物資。縣級(jí)以上人民政府對(duì)被征收、征用者因征收、征用所造成的直接經(jīng)濟(jì)損失，按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定給予適當(dāng)補(bǔ)償。”《國(guó)防動(dòng)員法》第五十一條規(guī)定：“交通運(yùn)輸、……、國(guó)防科研生產(chǎn)和市政設(shè)施保障等單位，應(yīng)當(dāng)依法擔(dān)負(fù)國(guó)防勤務(wù)。”第五十五條規(guī)定：“任何組織和個(gè)人都有接受依法征用民用資源的義務(wù)。”《國(guó)防交通法》第七條明確規(guī)定“縣級(jí)以上人民政府根據(jù)國(guó)防需要，可以依法征用民用運(yùn)載工具、交通設(shè)施、交通物資等民用交通資源，有關(guān)組織和個(gè)人應(yīng)當(dāng)予以配合，履行相關(guān)義務(wù)。民用交通資源征用的組織實(shí)施和補(bǔ)償，依照有關(guān)法律、行政法規(guī)執(zhí)行。”

第三，在行政法規(guī)層面，《民用運(yùn)力國(guó)防動(dòng)員條例》第二條規(guī)定“在戰(zhàn)時(shí)及平時(shí)特殊情況下，根據(jù)國(guó)防動(dòng)員需要，國(guó)家有權(quán)依法對(duì)單位和個(gè)人所擁有或者管理的民用運(yùn)載工具及相關(guān)設(shè)備、設(shè)施、人員，進(jìn)行統(tǒng)一組織和調(diào)用。”同時(shí)，第三條規(guī)定“一切擁有或者管理民用運(yùn)力的單位和個(gè)人都應(yīng)當(dāng)依法履行民用運(yùn)力國(guó)防動(dòng)員義務(wù)。因履行民用運(yùn)力國(guó)防動(dòng)員義務(wù)而遭受直接財(cái)產(chǎn)損失、人員傷亡的，依法享有獲得補(bǔ)償、撫恤的權(quán)利。”

第四，在地方性法規(guī)層面，一些省、自治區(qū)、直轄市也結(jié)合自身情況相應(yīng)出臺(tái)過(guò)與本省、自治區(qū)、直轄市相關(guān)的地方性法規(guī)，例如重慶市的《重慶市國(guó)防動(dòng)員條例》，內(nèi)蒙古自治區(qū)的《內(nèi)蒙古自治區(qū)國(guó)防動(dòng)員條例》，福建省的《福建省國(guó)防動(dòng)員條例》，上述地方性法規(guī)均在國(guó)防交通動(dòng)員領(lǐng)域結(jié)合本省、自治區(qū)、直轄市的自身特點(diǎn)進(jìn)行了規(guī)定。

最后，在部門(mén)規(guī)章、地方政府規(guī)章層面，首先各省政府對(duì)國(guó)防動(dòng)員工作積極支持，一些省份結(jié)合《國(guó)防動(dòng)員法》的相關(guān)內(nèi)容結(jié)合本省實(shí)際情況出臺(tái)了實(shí)施辦法，如山西省、天津市、湖北省、四川省的《實(shí)施<中華人民共和國(guó)國(guó)防動(dòng)員法>辦法》以及浙江省、廣東省、海南省、黑龍江省、吉林省、廣西壯族自治區(qū)、湖南省等省、自治區(qū)的《實(shí)施（國(guó)防交通條例）辦法》等;其次，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)和中央軍委也出臺(tái)相應(yīng)的部門(mén)規(guī)章對(duì)國(guó)防交通動(dòng)員工作加以明確，目前主要按軍事交通運(yùn)輸和交通戰(zhàn)備的工作事項(xiàng)進(jìn)行分類(lèi)建設(shè)。

（二）現(xiàn)有法律規(guī)定還存在一定問(wèn)題

經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的發(fā)展和建設(shè)，到現(xiàn)在我國(guó)已經(jīng)先后制定和頒布了一系列調(diào)整國(guó)防交通動(dòng)員活動(dòng)中相互關(guān)系的法規(guī)制度。這次法規(guī)制度的出臺(tái)彌補(bǔ)了我國(guó)在國(guó)防交通動(dòng)員領(lǐng)域的一些空白，同時(shí)也在國(guó)防交通建設(shè)和保障中發(fā)揮了積極的作用。然而，目前這些法律規(guī)定還存在一些問(wèn)題。

一是過(guò)于原則化、不具體、操作性不強(qiáng)。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷發(fā)展過(guò)程中如何貫徹落實(shí)法律規(guī)定內(nèi)容，充分做到“急時(shí)應(yīng)急、戰(zhàn)時(shí)應(yīng)戰(zhàn)”是法律實(shí)施中的重要問(wèn)題。這既需要原則性的規(guī)定，同時(shí)也更需要具體的、具有指導(dǎo)價(jià)值的法律規(guī)范。從目前的立法情況看，相關(guān)條文的規(guī)定都較為籠統(tǒng)，缺乏操作性，關(guān)于民用運(yùn)力和物資的征用數(shù)量規(guī)模、民用交通設(shè)施和交通工具貫徹國(guó)防要求的對(duì)象和程度以及對(duì)于被征用人的相關(guān)補(bǔ)償沒(méi)有明確的量化參照標(biāo)準(zhǔn)，使執(zhí)行者不容易準(zhǔn)確把握?qǐng)?zhí)行程度和執(zhí)行力度。

二是交通動(dòng)員程序性法規(guī)需要再完善。目前實(shí)施的《民用運(yùn)力國(guó)防動(dòng)員條例》是2003年由國(guó)務(wù)院和中央軍委共同頒布的，從內(nèi)容上看類(lèi)似于一部程序法，但其屬于行政法規(guī)范疇，法律地位低于憲法和其他法律。然而伴隨社會(huì)的發(fā)展和進(jìn)步、新時(shí)代國(guó)防和軍隊(duì)改革的全面推進(jìn)以及軍事運(yùn)輸投送能力的快速發(fā)展，其所規(guī)定的內(nèi)容已經(jīng)與實(shí)際情況存在較大差距，并且行政法規(guī)的地位、效力和適用范圍也已經(jīng)難以滿(mǎn)足依法治國(guó)在國(guó)防交通動(dòng)員領(lǐng)域的需求，同時(shí)隨著《國(guó)防交通法》的出臺(tái)，我國(guó)也亟需出臺(tái)一部《國(guó)防交通動(dòng)員法》與之配套，以規(guī)范交通動(dòng)員程序性問(wèn)題。

三是配套下位法老舊、有空白。隨著《國(guó)防交通法》的實(shí)施，我國(guó)亟需要修改過(guò)往配套下位法，使之與新頒布的《國(guó)防交通法》相銜接吻合，以往的下位法均是以原《國(guó)防交通運(yùn)輸條例》為母法所制定的，但隨著舊法的廢止新法的實(shí)施，原配套各項(xiàng)規(guī)章也已經(jīng)沒(méi)有了依據(jù)，因此結(jié)合新法和實(shí)際工作情況進(jìn)行重新修訂很有必要。

四是法規(guī)約束力不足。法律是以國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施的，而在目前現(xiàn)有法律法規(guī)中針對(duì)妨害國(guó)防交通動(dòng)員工作的行為的專(zhuān)門(mén)規(guī)定還比較缺乏，對(duì)于一些不作為、亂作為、不配合、亂配合的情況雖有相關(guān)規(guī)定加以約束，但還存在執(zhí)法機(jī)關(guān)模糊的問(wèn)題，法律條文章多以“有關(guān)”二字概括，然而其并不具備詳細(xì)指導(dǎo)作用，導(dǎo)致相應(yīng)的執(zhí)法機(jī)構(gòu)或歸口不明確。

二、美國(guó)立法經(jīng)驗(yàn)

美國(guó)作為世界上唯一的超級(jí)大國(guó)，其軍事、經(jīng)濟(jì)、科技等各方面都具有較強(qiáng)實(shí)力，縱觀(guān)美國(guó)在近年20年來(lái)參加的各次戰(zhàn)爭(zhēng)，都體現(xiàn)了其強(qiáng)大的戰(zhàn)略投送能力，在這背后是豐富完善國(guó)防交通動(dòng)員法律體系的支撐，因此美國(guó)的相關(guān)立法經(jīng)驗(yàn)可以作為學(xué)習(xí)和參考對(duì)象。

一是交通動(dòng)員法規(guī)制度相對(duì)完善。美國(guó)依靠其強(qiáng)大的軍事實(shí)力經(jīng)常以各種借口發(fā)動(dòng)對(duì)別國(guó)的戰(zhàn)爭(zhēng)，然而通過(guò)經(jīng)常參與戰(zhàn)爭(zhēng)，美國(guó)在戰(zhàn)爭(zhēng)中不斷總結(jié)相應(yīng)的經(jīng)驗(yàn)，也不斷完善其交通動(dòng)員法律，使其具備較強(qiáng)的可操作性，實(shí)際指導(dǎo)作用明顯。同時(shí)，美國(guó)會(huì)根據(jù)國(guó)內(nèi)外的形勢(shì)發(fā)展?fàn)顩r及時(shí)修改和完善舊法規(guī)，使之能夠與時(shí)俱進(jìn)，與社會(huì)發(fā)展相同步。

二是美國(guó)擁有權(quán)威的交通動(dòng)員法規(guī)制度。美國(guó)將交通動(dòng)員立法視為國(guó)防立法，同時(shí)美國(guó)還將交通運(yùn)輸動(dòng)員行為視作一種國(guó)家行為，因此大多都要通過(guò)國(guó)家最高立法部門(mén)的頒布，其立法層次高，也具有較強(qiáng)的地位和約束力。例如《美國(guó)法典》第36篇規(guī)定：“總統(tǒng)必須在每午宣布五月的第一個(gè)星期五為國(guó)防運(yùn)輸日。”又如《軍事交通法》規(guī)定：“軍方不僅在戰(zhàn)爭(zhēng)動(dòng)員和軍事部署期間有優(yōu)先使用權(quán)，在和平時(shí)期也有優(yōu)先使用的便利。”

三是設(shè)立了交通運(yùn)輸動(dòng)員激勵(lì)機(jī)制。政府經(jīng)常通過(guò)經(jīng)濟(jì)手段對(duì)交通動(dòng)員參與者實(shí)施激勵(lì)，首先美國(guó)國(guó)防部和商務(wù)部會(huì)將平時(shí)大量的軍隊(duì)和政府日常運(yùn)輸業(yè)務(wù)提供給民用后備航空隊(duì)來(lái)完成，以增加企業(yè)效益，激勵(lì)航空公司加入航空隊(duì);其次政府還采用直接補(bǔ)貼的方式激勵(lì)企業(yè)，美國(guó)政府每年都要拿出200多億美元作為民用船隊(duì)和航空公司的軍事運(yùn)輸補(bǔ)貼費(fèi)用。同時(shí)，美軍軍事運(yùn)輸司令部還與500多家商業(yè)運(yùn)輸公司簽訂運(yùn)輸合同，并開(kāi)出了高于普通商運(yùn)價(jià)的價(jià)格。

三、對(duì)策建議

（一）法律條文具體化要便于指導(dǎo)實(shí)踐

一是明確民用運(yùn)力和物資的征用數(shù)量規(guī)模。各相關(guān)法規(guī)應(yīng)根據(jù)急時(shí)或戰(zhàn)時(shí)的緊急程度劃分不同的動(dòng)員等級(jí)，每個(gè)動(dòng)員等級(jí)規(guī)定相應(yīng)的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，以便于快速確定動(dòng)員數(shù)量，但是也要防止過(guò)于按照標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行導(dǎo)致“死板”的問(wèn)題，等級(jí)中規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)為參照標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)際操作中要以標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，根據(jù)前方需求靈活掌握。

二是明確民用交通設(shè)施和交通工具貫徹國(guó)防要求的對(duì)象和程度。首先可以通過(guò)廣泛的調(diào)查研究、總結(jié)過(guò)往經(jīng)驗(yàn)列出所需動(dòng)員的民用交通設(shè)施和交通工具種類(lèi)大致清單，而后再進(jìn)行評(píng)估和分級(jí)最終確定“民用交通設(shè)施和交通工具貫徹國(guó)防要求的對(duì)象目錄清單”，用來(lái)回答“動(dòng)員什么”的問(wèn)題，其次對(duì)于目錄清單中所涉及的交通設(shè)施和交通工具要根據(jù)可能執(zhí)行任務(wù)的情況，對(duì)其貫徹國(guó)防要求的程度加以明確，來(lái)避免因資源浪費(fèi)所造成的大量經(jīng)濟(jì)損失或者因貫徹程度不足導(dǎo)致不符合軍事需求的問(wèn)題。

三是對(duì)于被征用人的相關(guān)補(bǔ)償沒(méi)有明確的量化參照標(biāo)準(zhǔn)。民用設(shè)施、設(shè)備、交通工具和人力資源是用來(lái)從事社會(huì)生產(chǎn)活動(dòng)的，被征用后一定會(huì)對(duì)組織或個(gè)人經(jīng)濟(jì)利益產(chǎn)生影響，另外在征用期間特別是急時(shí)或戰(zhàn)時(shí)情況下，被征用的設(shè)施、設(shè)備、交通工具和人員還存在損壞、摧毀或負(fù)傷、犧牲的危險(xiǎn)，對(duì)此交通動(dòng)員有關(guān)法律應(yīng)該明確針對(duì)上述情況給予組織或個(gè)人的補(bǔ)償措施和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，一方面可以使被征用人明確知曉補(bǔ)償數(shù)目，另一方面，可以促進(jìn)交通動(dòng)員工作的順利開(kāi)展。

（二）積極籌備國(guó)防交通動(dòng)員程序法的立法

程序法是與實(shí)體相對(duì)應(yīng)的法律，是為了實(shí)現(xiàn)實(shí)體法中規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)所設(shè)立的關(guān)于程序方面的法律規(guī)范。在交通動(dòng)員立法方面目前實(shí)體法較多而程序性法規(guī)僅有國(guó)務(wù)院和中央軍委聯(lián)合頒布的《民用運(yùn)力國(guó)防動(dòng)員條例》，且目前已經(jīng)不適應(yīng)社會(huì)發(fā)展程度和國(guó)防現(xiàn)代化建設(shè)需要。應(yīng)當(dāng)及早將交通動(dòng)員程序法立法工作提上日程，通過(guò)立法明確交通動(dòng)員運(yùn)行程序和權(quán)責(zé)劃分，提高其法律效力，以符合時(shí)代發(fā)展需要。

四、結(jié)語(yǔ)

通過(guò)對(duì)我國(guó)國(guó)防交通動(dòng)員法規(guī)體系的研究，認(rèn)為我國(guó)國(guó)防交通動(dòng)員已經(jīng)初步形成以憲法為統(tǒng)領(lǐng)，法律為支柱，行政法規(guī)為補(bǔ)充，地方性法規(guī)、部門(mén)規(guī)章、地方政府規(guī)章為支撐的法規(guī)體系，但仍然存在操作性不強(qiáng)、程序性法規(guī)需要再完善、配套下位法不足、法規(guī)約束力不足的問(wèn)題，對(duì)此通過(guò)借鑒美國(guó)在該領(lǐng)域的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，得出了完善我國(guó)國(guó)防交通動(dòng)員法規(guī)體系的各項(xiàng)建議，希望能夠使我國(guó)國(guó)防交通動(dòng)員法規(guī)體系更加完善，改善國(guó)防交通動(dòng)員工作效果。