淺析確認調解協議程序在司法實踐中的運用

張帆

關健詞確認調解協議 司法適用 特別程序

2012新修訂《民事訴訟法》在特別程序中新增了確認調解協議程序，第一百九十四條規定：“申請司法確認調解協議，由雙方當事人依照人民調解法等法律，白調解協議生效之日起三十日內，共同向調解組織所在地基層人民法院提出。”第一百九十五條規定：“人民法院受理申請后，經審查，符合法律規定的，裁定調解協議有效，一方當事人拒絕履行或者未全部履行的，對方當事人可以向人民法院申請執行;不符合法律規定的，裁定駁回申請，當事人可以通過調解方式變更原調解協議或者達成新的調解協議，也可以向人民法院提起訴訟。”

一、確認調解協議的啟動

根據法條規定可知，確認調解協議程序的有效啟動須是雙方當事人共同申請。那么，如果一方當事人提出申請，法院應當如何處理？是在前期立案審查程序中發現此問題直接不予受理并告知當事人和對方當事人一同前來申請立案，還是予以受理并進行審理。筆者首先查閱了裁判文書網，發現不少基層法院并沒有因一方單獨申請而拒絕受理，如河北省巨鹿市人民法院2016年審理的“袁國峰與吉志剛民事裁定書”一案，在該案中，當事人袁國鋒單獨申請確認調解協議的效力，法院立案審理，并且傳喚詢問了對方當事人是否同意確認該調解協議，在對方當事人吉志剛表示不同意后，法院以“……需由雙方當事人共同申請和同意，本案中，協議當事人吉志剛明確表示不同意司法確認調解協議，袁國峰的申請不符合司法確認調解協議的受理條件”為由，又駁回了袁國鋒的申請。

單獨申請確認調解協議的案件在司法實踐中并不少見，但為何法條規定確認調解協議須是雙方當事人共同申請？有學者指出，立法者的意圖或許是考慮在只有一方當事人單獨申請確認，會有不公平的情況發生。如果允許任由一方當事人就此提出申請，法官擔心會批準很多由強勢一方當事人利用優勢強迫對方當事人簽訂不公平調解協議。并且立法者將一方的申請行為視為沒有達成合意。考慮到我國國情，公民法律素養，人民調解員業務素質不齊以及調節過程可能存在的瑕疵或者一方當事人強迫對方達成合意等情況，此類規定是有利于保護調解協議達到公平、公正的結果。但是，當雙方當時自愿達成調解協議，一方卻在事后以行動拖延或者直接表示拒不共同申請確認協議效力時，可以說前期投入的調解程序失去了意義，當事人只能向法院起訴，要求對方履行調解協議。

我國大力發展訴訟外調節機制，為的是減輕法院的負擔，充分發揮民間糾紛機制的作用，節約司法資源，提高司法效率，使法治理念深入生活。確認調節程序啟動條件的規定，給消極的當事人履行協議內容提供了一種規避法律的借口，只要其拒絕一同前往申請即可，而另一方當事人無奈下只得尋求其它解決之道，反而增加了解決問題的成本。因此，為了避免當事人隨意反悔調解協議，可以在啟動條件上有所放寬，允許協議當事人單獨申請確認調解協議。

二、審查范圍

根據法條可知，法官審查此類案件的目的是判斷當事人雙方達成的調解協議是否有效，那么在實際辦案過程中的審查范圍應以實體審查為主還是以程序審查為主，并不明確。確認調節協議效力這一司法程序的設立是給普通當事人（非經人民調解委員會調解達成的調解協議）之間商議并達成的調解協議賦予法律效力，推進民法自治。如果法官以實體審查為主，筆者認為會使得這一特殊程序和普通訴訟程序的區別弱化，與特殊程序本身應具有的便捷、快速、簡單等程序性特點相沖突。但如果只是程序性審查，多數法官擔心當事人惡意利用司法確認程序確認非法利益，有學者也指出，由于調解案件所涉糾紛的多樣性，以及調解過程中所涉問題的復雜性，人民調解協議本身存在問題、瑕疵的情況不僅是客觀存在的，而且當事人雙方借用調解協議的形式，惡意串通規避法律以及逃避債務或者轉移財產的情況也是無法避免的。

筆者認為，確認調解協議的審查范圍從法律設定來講，和啟動條件是結合在一起的，法律規定雙方當事人“共同向調解組織所在地基層人民法院提出”，其中“共同”可以反映出兩者合意已達成，此時法官只需要進行最低限度的審查，即審查調解協議是否符合程序性規定，是否違背社會秩序、公序良俗，法官只需要詢問當事人以及調節第三方的意見，不需要對調節協議的內容進行實質性核實。但筆者在前文中認為調解協議效力確認應當支持一方單獨申請，假設單獨申請得到法律認可，此種隋況下，對調節協議進行司法確認可以說是對調節協議效力的一種救濟審理。。因為協議另一方很有可能惡意規避法律，此時，法官需要全面介入，進行實質性審查。

三、法律文書

根據《民事訴訟法》第一百九十五條的規定，法院出具結果應當以裁定書的形式。然而筆者發現仍有一些地區的法院使用決定書。例如甘肅省蘭州市七里河區人民法院2015年審理的“孫金剛與蘭州市西固區中醫院確定調解協議有效”一案，該法院不僅以民事決定書的形式出具了結果，而且將“確認調解協議”寫為了“確定調節協議”。河南省汝陽縣人民法院2017年審理的“萇書敏、許海申請確認人民調解協議效力特別程序”案也是出具的決定書。

在實踐中造成這種錯誤也和我國近些年的法律變動有關。最早在2009年由最高法出臺的《關于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的若干意見》中，第二十五條規定“確認調解協議效力的決定送達雙方當事人……”，表明確認調解協議程序適用的文書為決定書。而后在2011年出臺的《最高人民法院關于人民調解協議司法確認程序的若干規定》中，第八條規定了“人民法院經審查認為調解協議符合確認條件的，應當作出確認決定書”，沿用了之前的規定。

而《民事訴訟法》第一百九十五條將法律文書的適用由決定改為了裁定，是為了實現司法確認程序的最終意義——強制執行力。決定書不可以強制執行，不能申請再審，只能復議，以決定書的形式出具結論，不僅達不到司法確認程序的目的，也不利于保護當事人的合法權益，更不利于當事人或者第三人事后進行救濟。

四、確認調節協議無效

確認調解協議程序的法條未增進民事訴訟法之前，《人民調節法》第三十三條第二款和第三款規定了依法確認調解協議的效力有兩種，一是依法確認調解協議有效，二是依法確認調解協議無效。之前的《最高人民法院關于人民調解協議司法確認程序的若干規定》第八條也規定“決定不予確認調解協議效力的，應當作出不予確認決定書”。然而《民事訴訟法》第一百九十五條出臺后，只寫明了符合法律規定的調解裁定其有效，不符合法律規定的要駁回，并沒有寫明若不符合法律規定的調解協議是否要確認其無效。所以，目前實踐中絕大多數確認調解協議案等同于確認調解協議有效案，相對應的，當事人想要確認該調解協議無效，不得使用司法確認程序，而應是訴訟程序。

那么，新民訴法確認調節協議程序到底包不包括確認調解協議無效這種結果？筆者認為，新民訴法法條將無效的結果發展為了不符合規定駁回申請的結果。首先，法條沒有規定申請確認調解協議是申請確認調節協議有效，確認調解協議效力的結果除了有效結果，還有駁回結果。法律既然規定駁回申請后只能達成新協議或者就糾紛問題直接起訴，那么原有調節協議自然是無效的，也就不存在確認無效的情形了。但從直觀角度看，“駁回”畢竟沒有“無效”字眼來的明確，當事人會有所顧慮。至于實踐中出現的對確認調解協議無效案件的需求，筆者認為將此類案件歸到合同糾紛案件中進行審理，從民事意思自治角度出發解決問題，較為合理。