小作坊食品犯罪的法律治理

喬鵬

關鍵詞小作坊 食品 犯罪 法律治理

食品安全犯罪的法律治理涉及食藥監局等行政執法機關和公檢法等司法機關，本文站在檢察機關職能角度，試提出若干小作坊食品安全的法律治理對策。

一、發揮職能，建立食品安全事中監管和事后打擊機制

針對目前愈發嚴峻的食品安全形式，檢察機關既要恪守職責，加大事后犯罪打擊力度，更要主動出擊。第一，嚴把食品安全犯罪的審查批捕、審查起訴關，及時追捕、追訴相關行為人和犯罪事實。提前介入涉及面廣、社會影響大及復雜疑難案件，引導偵查，進一步保障打擊效果。第二，延伸法律監督觸角，在刑檢辦案過程中，有意識的發現和掌握食品安全犯罪規律及其發展態勢，以檢察建議形式向食品安全監管執法機關提出預防和監管方案，促進后者提高執法能力，改善執法效果。

二、更新完善形式立法，構建集準入、管理、追責于一體的法律網

在準入層面，本地區小作坊占食品生產加工業的80%以上，而相當部分的小作坊是以“三無”（無衛生許可證、營業執照及食品生產許可證）存在，按照現行立法，對小作坊準入進行如下規制：“小作坊應當經工商行政管理部門預先核準名稱后，向縣級質量監督部門申請取得食品生產加工小作坊生產許可證，辦理工商登記。未取得生產許可證、營業執照的，不得從事食品生產活動。”顯然，無證小作坊無法進入現行法律制度下調整，但卻在當今市場里大行其道，與其認為行政部門無力執法，不如說立法未立足客觀現實。小作坊食品安全風險大的根源在于政府對小作坊市場準入規制的失靈，失靈的根源在于政策和法律的制定。毋庸置疑，對小作坊應當實行許可準入，要根據不同類型、不同地區的特點協調，通過制度本身的重構來實現小作坊市場較大范圍的準入。建議國家相關部門允許各地區按照原則意見，制定符合本地的準入標準，使現實存在的食品小作坊“由暗轉明”，接受監管。就本地區小作坊現狀而言，加強生產備案許可制度建設，循序漸進引導小作坊走“小而專”道路是解決小作坊食品安全隱患的首要選擇。所謂生產備案許可制度，是指小作坊在從事生產加工前應取得預先核準，具體應向當地鄉鎮政府、街道辦事處或縣質檢部門遞交身份證、生產產品名稱、人員健康證明、質量承諾書等材料，提出登記備案申請，獲得備案后從事食品生產加工。這一制度手續簡易快捷，能夠滿足農村個體戶在農閑時從事小規模食品生產加工、提高收入的需求，同時將本地區分布零散的加工行業納入正規監管視野，避免流竄作案的可能性，另一方面，通過質量承諾書的填寫切實增強生產者責任意識，杜絕在食品生產過程中使用非食用原料、回收料等違規行為，保障食品基本質量安全。

在管理層面，一是建立健全食品質量抽檢機制。食品安全行政執法機關承擔本地區所有小作坊的質量監督，鑒于龐大的食品檢測工作，尤其對于眾多偏遠的農村和山區，顯然單憑抽檢很難做到高效、全面。對此，縣級別的監管部門應分派工作人員駐點各鄉鎮街道，配合鎮街分管食品安全部門協同對小作坊生產經營活動進行日常監督管理、產品質量檢驗等工作，同時對其所管轄行政區域的食品安全負總責。二是明確小作坊經營者的法律責任，提高行業自律。執法部門應當定期通過發傳單、開會、網絡宣傳等向小作坊的生產經營者宣傳食品安全法律法規。通過一定的獎懲措施，設定衛生安全標準，然后再根據各作坊實際情況分別給予獎勵或懲罰。

在追責層面，一是要完備小作坊食品安全治理模式，現行模式基本是以罰款為主。由于監督機構的工作人員迫于業績考核的壓力，將注意力都放在了如何完成罰款指標上，沒有把工作重點放到思考以及解決從制度上、根本上治理小作坊食品安全方面存在的問題;此外，小作坊投資成本較低，有的只有幾千元，如果嚴格按照國家規定對其進行處罰，小作坊實在難以承擔處罰以維持經營。因此，“適當”的對違反食品安全法的小作坊進行經濟處罰，以罰代管成為現今本地區食品小作坊治理的主要模式。本文認為，完備小作坊治理模式，必須逐步弱之前的以罰款為指標的考核機制，讓執法人員把主要精力放在認真發現小作坊的問題、解決問題上。絕大部分食品小作坊自身管理模式和經營模式缺乏科學性，治理部門應增強對小作坊的科學指導，逐步幫助其改變不合法不規范的經營模式。放寬對按規定備案獲取生產資格的小作坊的監管，可以采取不定期抽查、指導等方式;對不齊全的小作坊應要求其履行相關手續再行生產，杜絕采取一律取締、或經濟處罰等一刀切的簡單做法。二是要加強執法、司法隊伍建設，提升自身辦案專業性和有效性。首先，要提高技術偵查能力，建立食品安全犯罪預警機制和防控體系，及時預警、發現、收集和固定食品安全違法犯罪的第一手證據，為打擊食品安全犯罪，追究生產者刑事責任提供有力的證據支持。其次，要建立快速專業的食品安全發破案機制，一有線索，由公安機關聯合食品監督部門及時去案發現場，第一時間收集和固定證據，如果是違法行為的，進行治安處罰或者行政處罰，如構成犯罪的依法追究刑事責任。再次，在執法辦案過程中要善于發現問題，如食品添加劑過量使用是多數食品安全事件的元兇，但食品安全類型形形色色，法律尚無法對所有食品添加劑允許使用的最大劑量進行規范，亟需在實踐中發現和完善，另方面，對食品添加劑明確規范使用，也可為司法部門在執法活動中提供依據。

三、司法行政增強配合，改革多頭監管，實現辦案社會效果和法律效果相統一

其一，要加強公檢法三家聯系互動。依靠公、檢、法三方的聯席會議制度，加強檢察機關與公安、法院的業務協調，完善司法機關之間的溝通機制。只有公檢法各部門各司其職，聯動打擊危害食品安全犯罪，才能保持對危害食品安全犯罪的高壓態勢。面對目前食品安全極其嚴峻的形勢，司法部門應當從以下幾方面加強配合：首先，特別注重深挖線索，積極鏟除制作銷售窩點，嚴格審查案件事實和證據材料，防范食品安全犯罪分子逃脫。其次，盡快出臺相關司法解釋或規范性文件，明確罪與非罪的界限，便于及時有效打擊犯罪。再次，成立打擊食品安全犯罪工作領導小組，及時溝通，協調各方工作，督辦重大案件。

其二，加強與行政部門的職能銜接。加強與負有食藥品監管部門的溝通聯系，在條件允許的情況下與工商、食藥監、質檢關等執法機關互設專門聯絡員，建立長效合作機制，及時溝通信息。

其三，要通過檢察建議和公益訴訟，提升辦案效果。第一，要通過制發檢察建議，參與社會管理。充分運用好檢察建議這一載體，通過辦理個案中查找食品安全管理體制機制方面存在的薄弱環節，提出相關意見和建議，促進危害食品安全犯罪刑事立法和食品監管法律制度的完善，建設食品安全長效機制。第二，做好法制宣傳，擴大社會效應。充分利用網絡、自媒體等發布檢察機關打擊食品犯罪、保護食品安全的動態信息。另外通過檢察室的窗口和公益法律咨詢等法制宣傳活動，宣傳法律，提升群眾意識。第三，創新食品安全犯罪責任形式。對于食品犯罪除了追究刑事責任外，可以考慮賠償等補救性的責任形式以及定罪不起訴等形式。以本地區小作坊生產毒豆芽案件為例，生產形式基本是夫妻配合，一人攪撂，一人配藥，屬于刑法意義的共同犯罪，但考慮社會效果，通常對主要實施人定罪處罰，對處于從屬地位的一方采取不訴或者免于刑罰，這種處理方式無疑完美兼顧了法律效果和社會效果的統一，彰顯了刑法的懲罰意義和教育意義。

四、結語

刑法既要加大打擊食品安全犯罪的力度，同時必須兼顧社會引導功能。檢察機關在打擊小作坊食品安全犯罪的過程中應順勢而為，堅守罪刑法定原則，謹慎用權，積極參與社會管理創新，發動整個社會共同監督，逐步解決小作坊生產食品安全隱患。