環(huán)境民事中公益訴訟制度的立法順序

孫偉春

關(guān)鍵詞環(huán)境 公益訴訟 立法順序

隨著時代的發(fā)展，人們賴以生存的自然環(huán)境受到破壞，我國在2012年8月才重新修訂在重新修訂的《民事訴訟法》中，鄭重提出環(huán)境民事訴訟制度這一概念，隨后在2014年6月為進一步推動環(huán)境公益民事訴訟制度的執(zhí)行，重新修訂《環(huán)境保護法》。目前，在我國的環(huán)境訴訟公益制度的立法順序出現(xiàn)嚴重的顛倒，導致環(huán)境民事公益訴訟制度在執(zhí)行期間出現(xiàn)嚴重失誤，造成審判機關(guān)和行政機關(guān)的職責錯位，所以應該準確立法。

一、環(huán)境民事中公益訴訟制度概述

（一）環(huán)境民事中公益訴訟制度的概念

隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展，自然環(huán)境的逐漸惡化，人們也逐步意識到環(huán)境保護的重要性。我國頒布《中華人民共和國環(huán)境保護法》實行對環(huán)境進行保護，在《環(huán)境法》總則第一條中就已經(jīng)交代制定本法的意義，為保護、改善環(huán)境，防治環(huán)境污染和其余公害，保障人民的生理健康，進一步推動生態(tài)文明建設，促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，制定本法。在這部法律中規(guī)定中華共和國公民應盡的的義務和應有的權(quán)利。在2012年，在《民事訴訟法》中首次提出環(huán)境民事公益訴訟的概念。所謂環(huán)境民事公益訴訟就是指當有自然人或其他組織對環(huán)境進行破壞時，法律支持其余自然人、社會組織本著維護公共利益的原則向人民法院提出訴訟請求。

（二）環(huán)境民事中公益訴訟制度的優(yōu)勢

1.環(huán)境民事公益訴訟制度的建立使訴訟主體得到擴大

其實在各國關(guān)于環(huán)境法公益訴訟的訴訟主體問題還有爭議。我國的法律規(guī)定其公益訴訟的主體包括國家監(jiān)察機關(guān)、社會特殊團體以及具有保護環(huán)境意識的公民，這使得訴訟主體的范圍得到擴大。公益訴訟這個概念源于古羅馬。在此之前，只有利益訴訟，當被告人破壞環(huán)境，并對原告人有直接的利益關(guān)系才可以去法院提起訴訟，利益訴訟只是為保障人民的個人利益。而公益訴訟是保護社會公共利益的訴訟方式。其形成原因是部分企業(yè)為獲得更大的經(jīng)濟利益，任意破壞公共利益，使國家的社會利益受損，人民群眾為保護國家公眾利益提出民事訴訟。

2.環(huán)境民事公益訴訟制度的建立代表著國家鼓勵公眾為保護國家集體利益提出訴訟請求

自從20世紀中期以來，我國大力發(fā)展工業(yè)和農(nóng)業(yè)，造成極大的環(huán)境污染。近年來，我國為治理環(huán)境污染，國家各省市紛紛出臺保護環(huán)境、公眾參與的新規(guī)。在公眾擁有知情權(quán)和參與權(quán)的權(quán)力時，公眾也是治理環(huán)境、監(jiān)督環(huán)境保護的參與者，所以也應該具有發(fā)言權(quán)和提出訴訟的權(quán)利。目前，我國尚未有任何明顯的鼓勵政策，但在美國，公民為保護公眾利益而提出訴訟請求是可以在勝訴之后退還訴訟費，并也會視情況出資鼓勵的。鼓勵民眾多參與保護環(huán)境的活動可以提高公眾對《環(huán)境保護法》的認識，更加愛護環(huán)境，保護環(huán)境。

二、我國環(huán)境民事中公益訴訟制度的立法現(xiàn)狀

（一）環(huán)境民事中公益訴訟制度的制定過程

隨著人類對自然界的破壞，人們意識到自然環(huán)境的重要性。為保證人與自然可持續(xù)發(fā)展，保護環(huán)境，我國早在1989年12月全國人民第七次人民代表大會常務委員會中通過第一版《中國人民共和國環(huán)境保護法》，最新版的環(huán)境保護法律就是2014年正式通過，2015年開始正式實施。在這一版本中曾對環(huán)境公益訴訟制度作出調(diào)整，使環(huán)境公益訴訟制度可以實現(xiàn)正常執(zhí)行。并且在2015年1月，中央人民法院還提出并通過《關(guān)于審理環(huán)境環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干個問題解釋》這一文件，在文件中，國家有對環(huán)境民事公益訴訟制度進行詳細的規(guī)定，這標志著我國已經(jīng)建立完善的環(huán)境民事公益訴訟法律規(guī)范體系。截止目前為止，我國對環(huán)境民事公益訴訟制度的提出和解釋的相關(guān)法律只有三部，分別為《中華人民共和國民事訴訟法》《中華人民共和國環(huán)境保護法》以及《中華人民共和國行政訴訟法》。除此之外，還包括《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》《中國人民代表大會常務委員會關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點工作的決定》等部分文件，最后還有最高級人民檢察院制定的《監(jiān)察機關(guān)提起公益訴訟改革試點方案》。這些法律法規(guī)詳細介紹環(huán)境民事公益訴訟的概念及執(zhí)行方案。就如在《中華人民共和國行政訴訟法》中指出“公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)和行政機關(guān)工作人員的行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟”，為確定環(huán)境民事訴訟制度奠定基礎。

（二）環(huán)境民事公益訴訟制度立法順序顛倒造成的后果

1.造成審判機關(guān)和行政機關(guān)職責混亂

審判機關(guān)是依照法律規(guī)定代表國家行使審判權(quán)的國家機關(guān)，行政機關(guān)是依照國家法律行使國家權(quán)力、執(zhí)行國家行政職能的機關(guān)，依照本文背景就是指國家環(huán)境保護部門等部門。每個部門都有其相應的職責，但因為立法順序的混亂，使行政部門失去應有的權(quán)利。據(jù)以往的案件資料分析，社會環(huán)保團體通過提出訴訟請求借助審判機關(guān)的審判權(quán)使損害公共利益的團隊或個體糾正自身行為，本應負責管理企業(yè)的行政部門成為一個旁觀者，行政權(quán)和審判權(quán)發(fā)生混亂。

2.造成社會環(huán)保團體職能扭曲

社會上的環(huán)保團體本應是政府行政機關(guān)、企業(yè)的監(jiān)督者，本應該在事件發(fā)生前對其勸阻，卻成為幫助審判部門發(fā)現(xiàn)環(huán)境污染的幫手，在環(huán)境污染已經(jīng)成為既定事實并且已經(jīng)對人民公眾形成損害去提起訴訟，其社會團體的主要職能已經(jīng)混亂。

三、環(huán)境公益訴訟制度的立法順序

出于對環(huán)境保護問題的重視，我國出臺兩個關(guān)于環(huán)境公益訴訟的制度，分別為環(huán)境行政公益訴訟和環(huán)境民事公益訴訟兩種訴訟制度，但是由于我國具有制定、修改、廢除法律的國家立法機關(guān)對這兩項制度的混淆不清，導致立法順序出現(xiàn)錯誤。導致我國在環(huán)境公益訴訟制度方面的立法出現(xiàn)兩種制度顛倒，造成極為惡劣的后果。環(huán)境公益訴訟制度的立法順序應該按照我國法律等級、審判機關(guān)、行政機關(guān)的作用去制定立法順序，由于我國的行政部門是擁有監(jiān)督管理企業(yè)、個人的環(huán)境保護行為的權(quán)利，所以應該以環(huán)境行政公益訴訟為先，再然后是環(huán)境民事公益訴訟。在行政部門已經(jīng)無法進行管理、控制組織、個人的行為時再采取環(huán)境行政民事訴訟措施。接下來，本文將從三個方面分析環(huán)境公益訴訟制度的立法順序。

（一）從法律分析立法順序

從法律角度分析，環(huán)境公益訴訟制度應以環(huán)境公益行政訴訟為先。《中華人民共和國憲法》是我國的基本法，具有最高的法律效力。一切法律的確定、執(zhí)行都要依據(jù)《中華人民共和國憲法》，所有的法律條款也不能和《憲法》相抗衡。在《憲法》中第26條規(guī)定：“國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害。國家組織和鼓勵植物造林，保護樹木。”在這一項法律條款中，“國家”是一個關(guān)鍵詞，被法律授予管理國家環(huán)境大小事務的部門屬于行政部門，行政部門才可以行使行政職權(quán)，鼓勵民眾植樹造林，保護環(huán)境。而且在《中華人民共和國環(huán)境保護法》中也曾經(jīng)規(guī)定保護環(huán)境，對所管轄區(qū)行使環(huán)境保護職責的是國務院環(huán)保部門、各級人民政府環(huán)境保護部門等，所以行政部門是具有管理、監(jiān)督企業(yè)和個人環(huán)境保護行為的部門，在立法之時應以環(huán)境行政公益訴訟制度為先。

（二）從政治方面分析立法順序

從政治制度上來看，也應以環(huán)境行政公益訴訟為先。從我國的政治制度上分析，我國公民具有一定的義務，也有一定的權(quán)利。環(huán)境保護是國家重視的一項重大問題，國家會制定相關(guān)政策將環(huán)境污染問題解決。公民作為一個單獨的個體，無法解決環(huán)境保護這種關(guān)聯(lián)性大的問題，所以公民繳納一定的稅，國家安排有關(guān)部門對相關(guān)企業(yè)和個人危害環(huán)境的行為進行管理。這相當于一種委托交易，公民可以通過有關(guān)部門的公告來得知環(huán)境保護的進展，公民將這項事務委托給國家，只需要行使負責監(jiān)督有關(guān)部門的工作進展的權(quán)利。所以在選擇立法之時，應以環(huán)境行政公益訴訟制度為先，讓行政部門可以發(fā)揮屬于本部門的職權(quán)，自由管理環(huán)境保護事宜。

（三）從各部門職責進行分析立法順序

本文從各部門的職責分析環(huán)境公益訴訟制度立法順序，經(jīng)分析應以環(huán)境行政公益制度為先。本次研究所涉及的部門共分為兩大類，一類是審判部門，一類是行政部門。審判部門一般是負責各項案件的審理。主要負責審理事情已經(jīng)發(fā)生并且無法轉(zhuǎn)圜的案件，審判部門對該案件進行審理，作出相應懲罰。在審判過程中，審判部門具有中立性，以法律為基礎依據(jù)本著公平、公正、公開的原則對案件進行審理。審判機關(guān)所審理的案件都是事發(fā)后這一基本特性注定該部門無法成為管理部門，不能作為環(huán)境的保護者。行政部門是依照法律對有關(guān)部門進行管理，如果發(fā)現(xiàn)有關(guān)部門違反法律法規(guī)就會采取行政措施對其進行懲罰，該部門可以通過一些行政措施和決定讓企業(yè)按照其標準執(zhí)行。一般，行政部門管理的措施針對的是全體有關(guān)人員、集體，對其一視同仁，且其行為具有其主動性，可以提前對某項行為做出規(guī)定，預防企業(yè)犯錯。而審判機關(guān)具有被動性，無法對惡劣事件進行預防。所以根據(jù)其職能分析應以環(huán)境行政公益制度為先。

四、結(jié)語

綜上所述，環(huán)境民事中公益訴訟制度的立法順序是十分重要的，在確定立法順序之前應該從多個角度進行分析。在本文研究中國家立法機關(guān)對于兩種環(huán)境公益訴訟制度的目的和職能并不清晰，導致其社會團體職能改變，還導致審判機關(guān)和行政機關(guān)職能混亂。國家立法機關(guān)可以從三個角度進行分析，了解該部門性能職責或從法律角度分析。國家立法部門應該及時補救，促進我國環(huán)境保護工作發(fā)展。