職業教育產教融合財政政策的國際借鑒研究

賈建宇

摘 要 我國財政機制與職業教育體系匹配不足，財稅激勵機制手段單一，導致產教融合中企業參與度提升不足。對部分經合組織國家研究顯示，基于結果的財政撥款制、財政直補機制、計程表撥款制等措施，對實訓企業予以財政激勵，使企業效益可持續，可有效提升企業參與度并促進畢業生適應勞動市場需求;提高財政資金使用的效率和效果，促進產教融合，為我國產教融合財政機制設計提供有益借鑒。

關鍵詞 財政政策;職業教育;產教融合;經合組織國家

中圖分類號 G719.2 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2019）27-0027-05

2019年1月24日，國務院印發的《國家職業教育改革實施方案》明確“各級政府要建立與辦學規模、培養成本、辦學質量等相適應的財政投入制度”“經費投入突出改革導向，支持校企合作”。而深化產教融合是職業教育適應人力資源供給側結構性改革的重要舉措。財政機制直接影響參與者各方的資金流，尤其財政撥款方案起到引導產教融合各方的作用，是調整職教體系實現特定政策目標的杠桿，并在制定實訓標準、資格認證和就業等方面也發揮作用。職業教育系統和財政機制的匹配度高，則企業合作意愿和人力資源培養質量得以提升。

經合組織國家經驗表明，良好的財政機制設計，如計程表撥款制、結果導向財政撥款制等制度不僅可有效支持產教融合，滿足勞動市場需求，推進產業和人力資本升級，還可優化財政機制，提高國家財政治理能力。而這類經驗研究，對我國職業教育產教融合財政制度設計有較強借鑒意義。

一、OECD國家推進職業教育產教融合的財政措施

（一）OECD國家產教融合財政投入概況

產教融合是通過校企合作模式構建產學研集成化平臺，主要包括校辦企業、企業辦校、學徒制（分兩種：歐洲大陸系統-德奧和盎格魯撒克遜系統-英[1]）等模式。對其支持的公共財政政策按是否直接投入，可分為兩大類：一是財政直接補貼類。如奧地利2008年起，企業設立學徒崗可獲財政補貼（數額取決于學徒年，第一年雇主獲得相當于3個月學徒工資的補貼;第二年雇主可獲得2個月學徒工資;第3年和第4年雇主可獲得1個月學徒工資），用于資助額外培訓、實訓指導人員、優秀和困難學徒等。財政資金整體承擔25%的成本，年均超1億歐元。又如芬蘭，對每個學徒的直接補貼取決于學徒特點（年齡、殘疾、成績、移民、性別）和部門特點，2017年合計向學徒實訓資助1.39億歐元 。

二是通過財政資金引導的培訓基金予以支持，各國財政出資占比約為0%～10%不等，其余由企業繳款籌資。例如，英格蘭雇主向培訓基金繳納費用，政府財政撥款占該基金10%，用以對公司、教育和培訓機構補助，為16～18歲的青少年提供學徒培訓。2017年，英國向304所高校中符合條件的16～18歲青少年（合計95104人），共計提供約2.9518億英鎊的財政補助用于學徒培訓。

（二）結果導向的財政公式撥款法，適應企業需求

1.結果（業績）導向的財政公式撥款制度

經合組織國家多采用公式撥款法[2]，具有促進校企利益機制對接，教育教學改革與產業轉型升級銜接相匹配的作用。通過修訂財政撥款和評審的質量指標，例如職教能力標準反映職教方案質量并提供撥款。秘魯逐步推進與教育機構業績掛鉤的財政撥款制度，即結果導向的財政撥款機制。將公共資金劃撥給符合政府標準的學校，并根據學校表現來判斷是否進一步投入。該模式將資金撥付與教育機構業績掛鉤，發揮競爭性優勢，化解職業教育質量差異的問題，協調職業教育方案供給與企業需求，通過財政引導實訓，以學生勞動力市場表現或獲得國家級資格證書為評價結果，給予財政撥款[3]。

美國是應用結果（業績）導向財政撥款模式最成功的國家，其職業教育與財政機制的耦合度較高。32個州采取此政策，將財政資金與業績指標掛鉤[4]，其中指標分為兩類：第一類是常規教育完成程度指標，即課程完成度、學習時間、授予學位數量、貧困和少數族裔畢業生數量;第二類是教育與產業銜接程度指標，即學生就業率、畢業后在企業所獲收入水平、個體稅收貢獻等。例如，第一類有華盛頓州的學生成就計劃（SAI），對所有社區和技術學院實施業績資助體系，如完成學位學生增加，可獲額外財政資金獎勵。第二類有德克薩斯州以畢業生貢獻“稅收收入增加額”為業績指標，將財政年度撥款與區域經濟發展程度、行業人力資本稅收貢獻掛鉤，以“增加額”資助撥款公式取代基于入學人數的撥款公式，使用收入數據計算職業教育畢業生進入企業工作后對行業以及該州經濟的影響。該公式取畢業生工作第一個5年的平均年薪，減去最低工資年薪，并計算上述工資收入所產生額外稅收。職業學校畢業生工作第一個5年稅收貢獻越多，德克薩斯州政府給職業教育系統撥款就越多。2013年，此撥款公式實施使該州職業教育政策和實踐重點由招生轉向學業完成和校企合作，即推動學校與當地企業加強合作伙伴關系，確保畢業生進入優質工作崗位，增加財政機制對產教融合教育機制影響的深度[5]。

常規公式撥款法，通過機構談判獲得財政資金或基于歷史經驗分配財政資金，按照輸入結果（入學率）標準撥款。結果或業績導向財政撥款法見圖1，通過簽訂業績合約分配資金，按不同輸出結果（畢業率、就業率）標準撥款。將教育機構工作重點從入學轉向關注勞動力市場，滿足企業需要并解決各類勞動力短缺狀況，通過數據系統追蹤學生情況，聯結教育和勞動力市場成果，增強職業教育靈活性，強化學校、學生和雇主之間的長期協調關系，促進產教融合。

2.“結果導向財政撥款方法”的數據質量

評價結果和資助標準是結果導向財政撥款的關鍵，數據信息是核心實施條件。如圖1所示，評價結果（業績、表現、目標）可設為畢業率、就業率、實訓轉移率、貧困學生入學率、勞動市場人力資本形成率等多種形式。若設定評價結果是勞動市場就業率，須確保就業數據的可靠性，使財政資助標準與數據結果以及市場驅動的制度系統相契合。如學校因畢業生勞動力市場的優異表現而獲得財政撥款，則會激勵其基于當地勞動力市場需求，收集分析有助于學生成功的數據。因此，高質量職業教育需保證教育數據信息與企業、勞動市場數據信息一致，準確反映勞動市場需求，而單個機構難以獨立承擔數據收集任務，需財政牽頭，全國教育、勞工和統計部門合作構建數據系統，以聯結各地教育和就業數據，驅動職教體系。財政是支持數據收集、技術更新和數據基礎設施建設的關鍵。經合組織國家的結果評價數據工具大致分為四種：勞動力市場觀察站、畢業生目的地調查、宏觀勞動力市場預測模型、資格認證。

（三）財政激勵各主體參與產教融合

1.財政支持各類型企業組織或企業外部機構參與產教融合

企業參與度低，部分經合組織國家通過構建“實訓中介組織”，即學徒實訓第三方機構，搭建“學校→實訓中介組織→企業”的培養路徑。財政支持“實訓中介組織”，有助于學生融入勞動力市場，增加學生從學校到實訓的轉移率（初期財政支持，后期可轉交市場）。

其可分為四種模式：一是由共享學徒的實訓中介企業組成的職業培訓協會。瑞士利用該模式減輕單個企業參與實訓的資金和行政負擔，為無能力單獨雇用學徒的公司提供學徒。每個協會由其中一家公司對學徒承擔正式責任。瑞士在前3年為這些協會提供財政補貼，其聯合實訓方案啟動費用由財政支持，此模式促使多數公司積極參與學徒培訓。二是工作場所培訓。在瑞典，各機構如符合既定標準，即可接納學徒式人力資源，建立“公司化培訓機構模式”。2011年，242個接納學徒式人力資源機構中，約一半是私營機構，其余屬地方政府實訓中介組織。所有實訓教育項目學費均由政府財政資助。三是澳大利亞的非營利團體培訓組織，統一雇用學徒再將其分別轉雇至企業，對企業收取部分費用，無需財政支持。四是財政撥款資助設立第三方機構，即國家級培訓機構，通過各地辦事處和培訓中心負責培訓。機構在既定政策下，自由制定各類短期實訓計劃，亦可從市場中獲得資金，減輕財政負擔。如法國的成人職業培訓協會，由第三方管理機構組成培訓機構，共計22個區域機構和130個培訓中心。

2.財政直補參與主體

歐洲國家教育財政補助支出均獲得較高的社會回報[6]，職業教育畢業生收入高于中學畢業生。職業教育是一條分界線，超過該界限的額外教育會形成較高的人力資本。因此給予職業教育學生財政補貼，提升勞動力質量，具有較大的正外部性，如為貧困高等職業教育學生支付學費，并以結果導向撥款制為補充，向私營教育機構提供財政撥款以提高畢業率。德國財政資金支持學生接受高級職業教育或參加各類企業培訓。《培訓升級法案》（Upgrading Training Act）助學貸款和補助金2010年資助約16.6萬人。《聯邦教育和培訓輔助法案》（The Federal Education and Training Assistance Act）也提供一項財政支持計劃（30歲內;父母接濟;且補助不用于課程費用支出）。還為25歲以下職教學生提供繼續教育補助金，并為雇員接受后續職業教育的公司制定系列減稅計劃。作為財政舉措直接受益者，學生實訓后生產性工作的人力資本貢獻增加，可期望更高的收入。

經合組織政府通過財政直接補貼、企業實訓基金激勵企業參與實訓，其中，直接財政補貼為一種對參與實訓企業的直接現金補償，由財政撥款來實現。企業實訓基金由企業所繳培訓資金匯總而成，專門用于學徒實訓。見表1。

（四）“計程表”撥款制度提升校校合作及科技創新水平

丹麥采用“計程表”財政撥款制度，通過審查教育機構籌資，對審計、評價和報告制度追蹤，用以判斷公共部門業績，根據教育方案完成度為各機構財政撥款。該制度旨在激勵各教育機構，減少輟學并提升培養效率[7]。

丹麥“計程表”制度支持教育機構，各教育機構依據注冊學生數獲得公共資金，92%學校根據通過考試學生數，作為計程系統財政補助標準。通過學校間競爭獲得資助安排以提高效率，各校利用招生能力競爭公共資金。每名學生計費率由年度撥款法確定，并通過贈款制度補充計程表制度，以滿足其他需要（擴大招生或科研），該制度使各教育機構在財務和行政管理上獲得較大自主權。學校工作目標是維持在校學生數，并按教育方案費用將課程分組。計程表系統按教育及實訓方案分組情況，對每組進行財政撥款（以每年組內學生數）。根據向教育部提交的審計報告，學校每年收到4次財政撥款，如果出現學生輟學，財政撥款總額自動縮減。撥款無指定用途，學校酌情自由安排，校董事會可自行調整雇用教師數和購買設備數。計程表財政資金劃撥，使各教育機構有動力調整教學能力以適應需求，并提高運營效率，促使教育行為改變，改善教育質量。因計程表規定了對教學數量的直接要求和教學質量的間接要求，使學校更注重教育質量。

丹麥為改善職業院校和高等學術機構間合作，化解體系不健全問題，設立分享各自計程表的財政撥款機制，職業學校與合作大學按各自工作量承擔比例，分享所獲財政撥款，即與職業院校合作的大學有資格分享職業院校財政撥款，為校校合作創造條件，解決以往學術型大學與職業學校分離的狀況。通過計程表系統引導產教融合，在特定行業提供更多撥款以增加入學名額，或在供過于求的地區及行業減少撥款。該系統也為實訓提供財政撥款，引導實訓匹配行業需求，幫助學校更好地應對企業和勞動市場需求變化，對提升職業教育財政機制與企業間的耦合度、促進校校合作以增加職業院校科技創新水平均有重要作用。

二、我國職業教育產教融合財政機制的基本情況及問題

（一）我國產教融合財政政策基本情況

為深入實施創新驅動發展戰略，創造更大人才紅利，我國2014年做出重大戰略部署，發展現代職業教育，推進產教融合，隨后逐年推出各類有關職業教育產教融合的指導方針，其中包括積極支持校企合作、學徒制的財稅政策。例如，《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》提出，企業因接受實習生所實際發生的與取得收入有關的、合理的支出，按現行稅收法律規定在計算應納稅所得額時扣除。對舉辦職業院校的企業，各地可通過政府購買服務等方式給予支持。對職業院校自辦的、以服務學生實習實訓為主要目的的企業，享受稅收等優惠。《國務院辦公廳關于深化產教融合的若干意見》提出，把深化產教融合作為落實結構性減稅政策，推進降成本、補短板的重要舉措。《建設產教融合型企業實施辦法（試行）》提出對進入建設實施目錄的企業給予財稅政策優惠，《財政部關于調整部分政府性基金有關政策的通知》進一步明確進入建設實施目錄企業可按投資額30%的比例，抵免該企業當年應繳教育費附加和地方教育附加。上述政策的出臺，為產教融合財政政策的推進提供了指引和依據，但當前仍存在部分現實問題和體制機制障礙。

（二）我國產教融合財政機制的問題

首先，職業教育財政機制與企業需求匹配度不足。我國職業教育財政目前實施生均撥款制度，基于“分級管理、地方為主、政府統籌、社會參與”原則，目的為適應地方基礎設施變化及學校費用差異，實施“誰主辦、誰投入、誰負責”財政體制，但省級財政不對行業企業所屬高職院校負責，生均撥款制度沒落地，綜合獎補財政激勵機制也未傳導至非省級主辦高職院校。職業院校財政撥款與教師學生數掛鉤，導致學校以學生規模為首要目標，對就業重視不足，與勞動力市場、企業以及行業需求聯系不足，以致產教融合不足。當勞動力市場需求衡量不足時，單純加大財政投入不能解決產教融合質量低的根本問題[8]。

其次，財政機制沒有與產教融合參與各方利益機制對接。德國學徒制因其配套制度和以企業為主的體系（企業控制實習過程、2/3的培養過程和畢業考核），其產教融合程度較深。而我國校企合作均為松散聯合體，權責利不對等，成本分擔和利益分配機制缺失，企業更偏好短期利益，對見效慢的產教融合缺乏主動投入意識。尤其作為利益相關者的學校，有財政經費保障，直接利益風險低，但企業和學徒具有風險損失特征，缺乏穩定的財政措施保障其利益。

最后，產教融合系統不健全，導致財政資金作用無法體現。產教融合職業學校教育和企業實訓的作用不同，財政支持與否直接影響產教融合效果。尤其是參與方不健全，會使財政資金無法重點突破。以京津冀為例，區域教育基礎設施發達且基礎雄厚，但實訓體系發展不足，財政資金難以通過實訓體系，有效投入到人力資本形成的過程中。

三、OECD國家財政激勵機制的啟示

（一）財政政策兼顧公平和效率促進產教融合

職教財政政策體現公共性和正外部性，公共性源自教育公平性和勞動力市場均衡發展。各國職業院校和企業實訓體系健全，財政措施著力點明確，并針對地方經濟增長、勞動力市場波動、實訓能力調整等進行財政政策部署，通過財政功能改進，提高產教融合的靈活性和收益率。

首先，從成本效益看，政府職業教育財政支出促成社會人力資本形成體現公共性，企業實訓兼具公共性和私人性，受訓者和企業承擔實訓成本，并得到政府財政適當補貼。其次，作為主要資金杠桿，財政資金可激勵各類企業提供實訓，彌補市場機制不足。例如，利用財政獎補計劃增加企業實訓參與度。最后，財政為個體創造平等受教育機會，兼顧性別、階層和收入等因素，支持職業教育機構在地區、行業、雇主和個人之間實現教育的平等分配，保障教育公平性。

但不同財政激勵機制也有選擇性和傾向性，會向各自受益人發出不同信號，極易導致不公平。例如，部分國家實施“結果導向的財政撥款”，結果仍取決于教師學生數，導致學校重視入學率以獲得撥款，對畢業率或就業率則關注不足，可能造成其教育方案低成本化，并與當地勞動力市場需求脫節。因此，未來的難點在于構建財政平衡糾正機制以消除可能的負面影響，如行業、地區及群體差異。

（二）重構財政機制激勵產教融合

建立多元化經費投入機制，產教融合資金來自私企、個人繳款、各級政府各類型公共財政資助，構建結果導向的財政撥款機制。尤其校企合作初始階段需對實訓企業予以財政激勵，使企業效益可持續。

政府層面。明確產教融合類型，協調資金來源（中央或省、企業、個人），構建結果導向的財政撥款機制，針對性地增加職業教育公共籌資。財政、人社、教育等部門聯合開展產教融合企業鑒定評價工作，明確其在職業教育中應履行的社會責任和享受的財政政策。完善職業教育產教融合的標準體系、業績體系、評價機制、畢業生信息數據庫等配套制度，為結果導向財政撥款機制提供支持。借鑒企業實訓基金，探索校企合作發展專項引導基金，放大財政資金效益，使教育與當地勞動力市場需求相聯系，也可由省、市、縣政府按比例出資設立產教融合專項引導基金，推進職業院校實踐教學與企業融合。

行業層面。由行業設立產教融合基金，用于職業院校與行業企業聯合研發技術和設計課程，建設行業人才培養基地，校企人員交流學習實訓等。行業對產教融合項目及其實施情況進行檢查、評估，相應結果可作為財政撥款或專項資金資助獎勵依據。此外，行業牽頭構建企業間平衡補償機制，如不參與實訓的公司雇傭其他公司實訓學徒，并獲得相應生產力收益，則應向其他實訓公司提供補償，補償參與實訓的公司，并激勵其持續增加實訓崗位。通過行業協會集體協商給出補償辦法及標準。

企業層面。為合作企業提供學徒崗補貼政策，對企業直接進行現金補償。補償兩個方面的實訓成本：一是用工成本，即企業依規計算的實習生頂崗工資。二是機會成本，企業技工為學徒授課，會使技工生產貢獻減少，由此帶來機會成本。企業用于購買捐贈職業院校實訓設備的費用，校企共建經營性實訓基地的支出。

學徒層面。推進個人資助方案，設立學徒資助基金，以激勵個體參加實訓。設立“教育賬戶”，促進以職業為導向的實訓，該賬戶為持續培訓提供費用，學徒學費可獲補貼，失業人員可獲津貼。

參 考 文 獻

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