新時代公益性事業單位參與政府購買公共服務的實現機制探討

朱興豐

摘? ? 要：公益性事業單位承接參與政府購買公共服務是充分提升事業單位組織效能，推進公共服務供給側改革的重要手段。當前，公益性事業單位在參與政府購買公共服務過程中出現公共性弱化問題，突出表現為公共服務供需錯位與社會回應不足。因此，在公共性目標達成的具體機制上，公益性事業單位應通過組織專業性提升、獨立性塑造、競爭性增強，達到有效參與政府購買公共服務的目的，從而增進公共服務供給的質量和效益。

關鍵詞：公益性事業單位;政府購買公共服務;公共性;新時代

中圖分類號：D035? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號：2095-7394（2019）03-0014-06

中國共產黨十九大報告明確提出：“中國特色社會主義進入了新時代，這是我國發展新的歷史方位。我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。”[1]政府向社會力量購買公共服務是切實提升公共服務供給社會化與專業化水平，滿足人民日益增長的多樣化、個性化公共服務需要的有效手段。在當前公共服務供給多元社會主體中，公益性事業單位相對于其他社會組織而言，擁有專業性強、公信力高等天然條件和資源優勢，理應是政府購買公共服務的重要承接主體。但是，目前相關研究表明，公益性事業單位參與公共服務購買的比例比較少。本文通過學理梳理、政策文本分析和各地實踐調查，認為公益性事業單位不能有效參與政府購買公共服務的原因在于公益性事業單位存在公共性弱化、專業性有待提升、獨立性不強、競爭性不足等問題的存在。因此，在推動公益性事業單位參與政府購買公共服務進程中，需要大力推進該類事業單位組織變革，構建有效承接政府購買公共服務的實現機制：打造一個目標——公共性保證;強化三個特性——專業性提升、獨立性塑造、競爭性增強，從而切實增強參與政府購買公共服務的針對性和高效能。

一、目標定位：強化公共性，實現公共價值

公益性事業單位參與政府購買公共服務，能實現自身變革與政府購買兩者機制的有機銜接。但其中有一個內在假設，即兩者共同的價值追求是一致的，即實現公共服務供給的公共性目標——滿足公共需求、履行公共責任、實現公共價值。“所謂公共性乃是社群成員之間，針對其生活領域中的公共事物，進行公共討論和公共對話后的成果，亦即形成符合公共利益的共識，以確保公共領域的構建及民主價值的實現。”[2]基于公共性的價值追求，在公益性事業單位承接政府購買公共服務過程中，公共性也體現在兩者各自目標上：其一，公共性是公益性事業單位最基本的組織屬性，是評價其組織行為的主要依據，實現公共價值最大化是其基本目標。因為在中國，絕大多數的公益性事業單位是政府運用公共資產舉辦、提供公共產品與服務、從事社會公益事業的法人組織，在價值分配上也體現非營利性原則。其二，政府購買公共服務的本質是政府在財政預算約束條件下支出方式的革新，通過多主體競爭性參與的市場化行為來實現公共服務供給效率最大化，以此來滿足公眾多樣化的服務需求，提高公共財政支出的效率，其最終結果必然需要從公共性目標實現來進行衡量與評價。

公共性目標的價值應然追求并不意味著公益性事業單位參與政府購買公共服務過程和結果都能體現公共性，在具體實踐中往往表現為公共性缺失。這種公共性缺失首先表現為公共服務供需錯位問題。從政府購買公共服務的運作邏輯上看，政府購買公共服務是利用公共財政資金實現公共服務供給有效性的一種行為選擇，政府需要優先考慮公共服務的針對性和有效性。但是在現實運作過程中，政府往往考慮的是節約成本和轉移責任，導致的結果是政府通過購買提供的公共服務往往并不是公眾所需要的，形成公共服務的供需錯位。對此，有學者就一針見血地指出：“行政機關更關心的是節約成本與轉移詰責，而非服務的質量，或者更感興趣的是與其契約伙伴在長時期內維持良好的關系，而非短期性的個案公正和回應消費者。”[3]另一方面，因為監管缺失、問責機制不足，導致公益性事業單位承接政府購買公共服務過程中出現逐利化傾向。當前，公益性事業單位與政府主管部門之間一定程度已經實現了公共服務提供者與生產者之間的分離，但在體制機制層面尚未真正實現政事分開、管辦分離，更沒有形成政府與公益性事業單位之間“委托—代理”契約關系。在政府購買公共服務具體過程中，政府往往無法了解公共服務生產的實際情況，公益性事業單位也往往基于自身利益的考慮，有意隱瞞和掩蓋相關有效信息，導致政府監管失效。更有甚者，相關政府主管部門對于公益性事業單位的違規和自利化行為采取漠視不管乃至縱容的態度，一旦出現問題，正常的問責機制起不到應有的效果。

因此，為了實現公益性事業單位參與政府購買公共服務的公共性目標，就需要采取行之有效的措施予以保證，其基本思路是政府管制和公眾約束。從政府管制的角度，政府需要精確鎖定公共服務需求，承擔起向公益性事業單位購買公共服務政策制定者和過程監管者的角色。政府尤其要加強對購買活動的公益性審查：購買方案是否體現了公眾需求，注重過程監管，從以往的事后監管提升為事前、事中和事后三者有機結合的全過程、全方位監管，重點突出事前和事中監管。在具體運行過程中，政府可以對于承接公共服務購買的公益性事業單位進行相關公共化的價值引導和監督：一是利益取向的公共化，引導和規范公益性事業單位明確自身公益使命，形成以公益目標為核心，激勵與約束健全的運行機制，弱化逐利動機。“通過以一種可控的方式將市場引入公共服務生產中，國家為其自身準備了用公共價值和目的引導其合作者的杠桿，從而能夠逐步地和安全地適應市場風險。”[4]最終使公益性事業單位成為名副其實的公共服務組織，提供優質、高效和公平的公共服務。二是注重評價主體的外部化，推進其他社會力量參與公共服務的評價。政府可以委托獨立的評估機構進行科學的第三方評估，通過評估來促進公共服務供給的績效矯正，最終實現公益目標的最大化。從公民約束的角度看，需要激發公眾尤其是服務對象積極參與，形成有效的“激活參與、動員承諾、構建規范、形成合力”的公眾監督機制。[5]對此，托馬斯就指出：“如果公共決策中缺乏公民參與，那么，這些政府提供的服務可能是毫無意義的。”[6]公眾監督的內容應主要側重于提供公共服務的質量、服務對象的接受度和滿意度、購買服務財政制度的績效等。

二、專業化機制：推進服務資源整合重組，提升公共服務水平

公益性事業單位相對于其他社會組織而言，其優勢在于擁有大量專業化人才，而且公眾對于這類專業化人才信任度高。相關學者的調查數據就表明：“大多數（61.3%）認為事業單位改革方向是‘繼續作為事業單位，優化體制機制。正是這類事業單位（公益性單位）為社會轉型條件下新型公共服務組織的形成提供了組織基礎。”[7]可以說，公益性事業單位是當前提供安全可靠的公共服務的重要保障，其存在具有堅實的民意基礎。對此，《中共中央國務院關于分類推進事業單位改革的指導意見》明確提出：“強化事業單位屬性，真正激發事業單位生機與活力，不斷提高公益服務水平和效率，促進公益事業大力發展，切實為人民群眾提供更加優質高效的公益服務。”[8]為了達成有效承接政府購買公共服務的目標，公益性事業單位需要通過提升專業性和實現內部服務資源重組，提升公共服務的供給質量和績效，準確回應公眾日益多樣化和個性化的公共服務需求。

公益性事業單位在提高公共服務供給質量與效率的過程中，需要不斷提升專業知識與技能，增強參與公共服務供給的競爭能力。相對于以往依賴政府直接財政撥款，公益性事業單位承接政府購買公共服務是一種參與市場競爭獲取生存資源的巨大轉變。在同其他社會力量共同競爭政府公共服務購買的環境中，如何以公眾需求為導向來增強自己的競爭能力是公益性事業單位面臨的巨大挑戰。由于過去和政府主管部門之間的直接隸屬關系，公益性事業單位不需要過多考慮服務競爭參與的問題。引入政府購買公共服務的財政支持的新方式，就需要公益性事業單位及時轉變長期以來的依賴觀念，通過提升內部專業人員的競爭意識與競爭能力，調動內部員工的積極性，激發內在活力。公益性事業單位以專業性的技術服務來贏得政府購買公共服務合同，通過提升專業化技術能力來提供質量更佳、成本更低廉的服務，贏得服務對象較高的滿意度。其一，在提升公益性事業單位專業性的過程中，需要公益性事業單位按照政府購買的公共服務的要求，制定、細化相應崗位要求和標準，體現生產的公共服務數量指標化、質量目標化、方法規范化和過程程序化。[9]可以通過邀請相關專家學者對參與人員進行服務崗位標準化專題培訓，促進參與購買公共服務人員不斷提升服務意識和專業技術水平。其二，逐步建立起內部專業技術人才積極參與政府購買公共服務的激勵約束制度。改革收入分配制度，提高內部技術人員收入的靈活性和自主性，相關人員的薪酬收入尤其是獎勵性績效工資與參與政府購買公共服務活動崗位實現程度掛鉤，激發技術人員的專業性潛力;優化人才評價及績效考核制度，將參與政府購買公共服務的績效評價結果作為年度考核的重要指標，引入公共服務消費者的評價，對公共服務的數量和質量進行反饋，從而增強公益性事業單位服務人員的服務意識，促進公共服務供給的專業水平與效率提升。

公益性事業單位提高參與政府購買公共服務質量，提升競爭能力，還需要在單位內部重組服務資源。公益性事業單位內部服務資源以往優先用在滿足上級行政主管部門委派的事宜上，其行動邏輯是圍繞上級的指令而運轉，上級的指令就是單位服務的出發點。在政府購買公共服務背景下，政府與公益性事業單位的關系則實現由政事同盟到政事分開，相應的財政預算保障方式實現“費隨事轉”“以錢養事”。公益性事業單位內部則應通過相應的制度設計，整合承接政府公共服務購買的運作機制，讓單位內部人財物等資源聚焦政府購買公共服務，實現其內部“人員—技

術—設施—制度”的資源整合。公益性事業單位要有效處理政府事務指令委派與政府購買的關系，使自身回歸公益邏輯，以優先滿足服務對象的需求成為當然價值追求，在最終績效評價上，從完成上級指令到追求服務對象的滿意度轉變。對此，有學者就指出：政府購買公共服務（機制）的建立，“對于轉制事業單位而言，由于建立起政社合作與財政支持新渠道，有助于促使轉制單位脫離公共部門后形成運行新機制，更廣泛深入地參與公共服務，不斷發展壯大。”[10] 在此過程中，公益性事業單位從政府購買公共服務具體項目出發，成立相應購買委員會或任務型小組，相關業務部門、專業人員、技術設備進行分類聚集，圍繞項目把組織內部分散的服務資源集中到有效參與購買項目上，實現其組織內部“人員—技術—設施”資源的整合，并制定相關制度給予保障落實。對于作為核心資源的專業技術人才，公益性事業單位需要積極落實與政府購買公共服務制度相適應的人員編制管理制度，探索不納入編制管理人員參與政府購買公共服務，突出市場為導向的崗位購買制度，制定相關人事管理、收入分配、社會保障等配套措施。

三、內部治理機制：重塑獨立性，推進共同治理

由于歷史和現實的種種原因，政府主管部門與所屬公益性事業單位之間形成了一種隸屬依賴關系——政府集“管”“辦”為一體，不僅對公益性事業單位人事編制、經費、規劃發展進行宏觀管理，而且直接干涉公益性事業單位的微觀活動，使得公益性事業單位完全喪失了獨立性和自主性。通過政府購買公共服務的市場化機制，激勵乃至倒逼公益性事業單位之間，以及與其他社會主體公平競爭參與公共服務市場化供給，公益性事業單位與政府之間實現從隸屬依賴關系走向市場化的“委托—代理”契約關系，實現自身組織身份的重構。當然，這種關系的轉變和身份的重構，需要政府部門與公益性事業單位實現政事分開、管辦分離，推進公益性事業單位構建有效的內部治理結構和運行機制，保持自身的獨立性和自主性。

當前，政府與公益性事業單位之間政事一體、管辦不分的現狀使得公益性事業單位提供公共服務供給效率低下。有學者通過調研發現：在政府購買環境治理服務上，“傳統體制下諸如環境監測站、環科所等附屬于行政機關的事業單位缺乏參與購買服務競爭的獨立性、動力與實力，這些機構的重大問題決策權、人事權、財政權等均被掌握在其主管機關或業務指導機關手中，自身不獨立，且行政化取向明顯，參與市場競爭性服務的動力嚴重不足，服務效率仍然較低。”[11]公益性事業單位通過參與政府購買公共服務獲取組織生存與發展資源，相對于以往因為與政府之間依附隸屬關系而獲取資源是一種巨大轉變。推進這種轉變需要政府與公益性事業單位實現關系與職責明晰，即實現公共服務舉辦主體與實施主體的關系法定化、契約化，防止政府干涉公益性事業單位微觀運行，最大限度地排除來自外界尤其是政府不必要的行政干擾。在實現政事分開、管辦分離的進程中，須進行政府與公益性事業單位職能的審查與劃分，相關政府主管部門應履行公益性事業單位參與政府購買公共服務的財政經費保障、機構編制、人事制度、收入分配、養老保險等方面法律政策制定的職能，尤其是要做好適宜由公益性事業單位提供的公共服務事項指導性目錄的編制，通過行使所有權職責，對公益性事業單位進行監督管理和政策引導。

公益性事業單位為了有效參與政府購買公共服務，需要重塑承接政府購買的內部治理結構和運行機制，在組織、功能、制度等構架下，回應公眾需求，通過提供有效公共服務提升自身的公信力。在當前公益性事業單位治理結構重構過程中，行政化色彩比較明顯，還沒有脫離傳統事業體制。怎樣構建保護社會公眾和政府投資者利益、有效承接政府購買公共服務的治理方式，很重要的一條就是要基于“利益相關者”①考慮，形成多中心治理結構。公益性事業單位作為一種非營利組織，比一般的企業管理面對更多的利益相關者，包括政府、服務對象、參與服務購買的內部員工等。因此，相關利益者的共同參與對運作政府購買公共服務至關重要：通過設立利益相關者組成的參與政府購買委員會，形成共同治理的局面，打破原有既得利益共同體的阻力，體現、促進公益性事業單位提供公共服務的有效性和公信力。此外，通過構建多中心治理的方式，還可以填補政府對公益性事業單位放權后產生的無序和權威真空。在利益相關者共同治理的架構下，要通過建立高效的公共服務“提供者—生產者—消費者”之間信息溝通協調機制，避免因信息不對稱導致供需之間的矛盾：一是要加強政府與公益性事業單位間的工作動態溝通，對公益性事業單位提供的公共服務進行跟蹤調研和監測，了解其承接公共服務過程中遇到的困難與問題，將發現的問題及時反饋給相關事業單位，敦促其及時改進并就相關困難提供必要的協助與保障，提高事業單位的服務供給能力;二是要強化公益性事業單位與服務對象之間的溝通，了解服務對象的服務感受，及時獲取服務對象的問題反饋乃至質疑投訴，促進自身提高管理能力和水平，憑借相關資金、技術、人才等優勢資源高效完成公共服務生產任務;三是要增強政府與服務對象的溝通機制構建，拓寬服務對象需求表達的渠道，創設創新性、深度化和個性化的公共服務項目，及時收集服務對象的反饋信息，了解服務對象的服務需求，把反饋信息和服務需求及時傳遞給公益性事業單位。

四、競爭化機制：營造公平競爭環境，促進主體間競爭

政府購買公共服務機制運行過程中，在涉及“誰購買、采用什么方式購買”問題上應體現出組織的多元化和購買方式多樣性的特征。競爭性是政府購買公共服務關鍵性衡量指標，彈性競爭成為政府購買公共服務的本質要求。競爭能帶來效率的提升，而壟斷往往會導致公平喪失、效率低下。對此，美國公共管理學家戴維·奧斯本就指出：政府在公共服務供給方面，“問題不在于公營對私營，而在于競爭對壟斷。”[12]政府購買公共服務就是通過競爭性市場化機制，吸引多元化市場競爭主體、采用多樣化市場方式進行購買，以此來提高公共服務供給的質量和效率。

要推動公益性事業單位有效參與政府購買公共服務，實現政府購買公共服務與公益性事業單位改革有效銜接，就需要破解當前政府向公益性事業單位購買公共服務面臨的困境，即既追求公共服務的高質量與高效率，又要考慮公益性事業單位與政府的依賴關系的現實。在承接主體選擇的過程中，正是依賴關系的現實使得政府會優先選擇公益性事業單位，對其他社會主體承接設置一定障礙，限制乃至排斥其他社會主體參與競爭，破壞政府作為公平競爭規則維護者的形象，甚至使得公共服務的質量大打折扣。與此同時，在政府購買公共服務具體方式選擇上出現非市場化傾向，通過定向（委托）方式取代競爭性較高的合同外包。相關政府購買名為競爭合同購買，實際上等于直接委托下屬事業單位，政府部門和所屬公益性事業單位彼此“心照不宣”，使得政府購買的公開競爭性流于形式。有學者通過研究發現：在事業單位參與政府公共服務購買做得比較好的上海，“事業單位參與政府購買服務中較多地采用定向（委托）的方式，競爭性參與購買范圍非常有限。從上海市事業單位參與服務購買的實踐看，除了市民政局的公益招投標外，事業單位主要還是以定向（委托）方式參與政府購買服務。”[13]

以上兩種傾向實際上是降低了參與主體的競爭性與購買方式的多樣性，違背了政府購買公共服務的初衷，不利于滿足服務對象的多樣化和個性化需求，往往會導致公共服務供需錯位。為此，在促進公益性事業單位有效參與政府購買公共服務上，需要提高主體之間的競爭性和購買方式的多樣性。首先，在主體選擇的維度上，政府應通過相關制度設計，培育和完善公共服務購買的競爭性市場，營造公益性事業單位之間，以及其他類型的社會組織間公平競爭的環境，在多主體競爭中保持中立。因為“競爭中立確保了對私營部門投標的分析，不會僅因為重新分配機制或者影響私營或公共部門的其他政策安排而發生偏頗。” [14]政府需要建立統一、精細化的監管框架，使得各類社會主體能公平進入政府購買公共服務領域，促進相關微觀服務主體之間展開競爭合作。在政府購買公共服務具體運作過程中，政府通過制定公平競爭的市場規則，落實出資者和管理者角色，從購買的目標設定、標準制定、監督落實、評估強化和反饋等環節加強過程管理，防止“偽市場化”，出現“老子賣，兒子買”現象，避免暗箱操作的活動空間，杜絕“內部購買”“假中標”現象出現。其次，在購買方式選擇的維度上，多用合同外包、公私合作、憑單制等強競爭性的市場化機制，少用特許制、政府補助獎勵等手段，實現邀請招標、專項委托、合同外包、特許經營、代金券購買等多種形式的平衡。其中，合同外包是競爭性強的購買方式，通過采用招投標的機制選擇公共服務的生產方，嚴格、透明的程序有利于推動生產方之間的競爭，也有利于公眾監督。針對目前公益性事業單位主要集中在科教文衛等領域，其供給產品往往是無形的服務，服務特性屬于體驗品范疇，客觀量化差，其質量高低往往需要通過服務對象使用和消費后形成的主觀感受和體驗來確認的現狀，可以引入憑單制的購買方式，政府通過向服務對象發放消費服務券或代金券，充分發揮服務對象選擇的主動性和積極性，讓服務對象在相關服務生產主體之間進行選擇，增加服務對象選擇面，以此倒逼公共服務生產者提高競爭能力，進而有助于降低服務的成本和提升服務品質，更好地幫助那些真正需要公共服務的特定社會群體。

注釋：

① 管理學視野下的利益相關者理論正式形成的標志是R·愛德華·弗里曼的《戰略管理：一種利益相關者的方法》，該書明確提出：利益相關者管理理論是探討企業經營管理者為綜合平衡各個利益相關者的利益要求而進行的管理活動的理論。隨著理論研究的逐步深入，利益相關者理論也逐漸被應用在社會管理、醫療衛生、教育等公共管理領域中。

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責任編輯? ? 張棟梁