養老機構發展的困境與路徑探索

安小林

（中共重慶市梁平區委黨校，重慶 405200）

1 發展現狀

養老機構是指國家、企業、個人等依法設立的養老服務機構，專門為老年人提供飲食起居、清潔衛生、生活護理、健康管理和文體娛樂活動等綜合性服務，既可以是獨立的法人機構，也可以是附屬于醫療機構、企事業單位、社會團體或組織、綜合性社會福利機構的一個部門或者分支機構，主要分為社會福利院、養老院（養老中心）、敬老院、老年公寓等組成。2017年全國60周歲及以上人口24090萬人，占總人口的17.3%。而重慶市L區2017年底，全區老年人口60歲以上17.99萬人，占總人口的19.36%，預計到2020年全區老年人口將突破20萬人。老年隊伍呈現出兩大特點：一是老齡人口增長的速度快；二是老齡人口中困難老人較多、失能半失能的老人增多。老年人對養老機構的需求越來越大，就L區而言，共有養老機構32個，其中公辦養老機構28個（含鄉鎮敬老院27個，公益性養老機構1個即區社會福利院），民營養老機構4個，社區養老服務中心10個，為全區老年人提供日間照料、康復護理、休閑娛樂、精神慰藉等方面服務，但遠不能滿足老年人養老需求。

2 存在的困境

（1）養老機構床位使用率不均等。雖然各大城市都在不斷的加強養老機構的建設和管理，盡可能為社會提供更多入住床位，但卻存在民辦養老機構設施設備更加齊全，提供的養老服務更加周到，費用相對較高，平均每月費用達到2000元以上甚至更高，這對于孤寡、空巢、失能“三無”老人的養老來說，難以承受經濟壓力，而大部分的老人更愿意選擇費用較低的公辦養老機構養老，特別是廣大的農村地區，公辦養老機構的床位顯得尤為珍貴。如L區，全區養老機構共有床位數2768張，其中民辦養老機構床位數1728張，入住率僅為35.07%；而公辦養老機構床位數全區才1040張，最小的鄉鎮敬老院只有7張床位，且規模小，難以滿足龐大的老年隊伍養老需求。

（2）養老機構功能不夠完善。老齡問題日益嚴重，如何及時有效的解決養老問題，成為各級政府致力解決的社會問題之一。各大城市也都作出了不同程度的嘗試和努力，比如重慶碧山、潼南、梁平等區縣為此打造了滿足老年人養老需求的養老機構，并不斷完善設施設備盡可能為老年人群提供更加有效的服務，在一定程度上解決了區域性老齡化問題。然而像農村敬老院等小型養老機構，在不同程度上存在一些問題。一是養老機構的環境設施比較簡單；二是服務功能不夠完善。三是醫養結合率較低。養老機構與醫院協議合作、養老機構辦醫院或者設置醫務室、醫院辦養老機構是目前較為常見醫養結合方式，但因缺乏政策支撐、經濟效益差以及入住老人少等因素影響，醫護人員到養老機構從業少，一些養老機構醫療衛生所運行難以保障。如L區 32個養老機構中，除社會福利院配有專業醫師和護士外，其余的養老機構均無相關專業人員陪伴。

（3）從業人員素質參差不齊。養老機構的服務質量能否得到有效的提升和服務人員的配置有著密切關系。就目前的養老機構特別是農村養老機構從業人員素質參差不齊，普遍存在服務管理人員年齡偏大、文化程度偏低、專業素養不足等問題，尤其是一些農村的養老機構沒有得到財政資金補助，服務人員的工資待遇不盡人意，這也間接影響到了他們服務質量的提升。養老機構中缺乏專業的護工人員，更沒有專業化的護理隊伍，對相關工作人員也缺乏主動專業技能以及崗前培訓，專業護理人員嚴重缺乏。主要表現在一是男女比例失衡。大部分養老院中女性從業人員多于男性，成為養老服務的主力人員；二是年齡偏大，L區50周歲以上從業人員占比近80%，成為養老服務隊伍主要組成部分；三是文化水平偏低，從業人員中小學文化水平占比75%以上，取得養老服務資格證書的還不足10%；四是隊伍流動性較大，因受工資待遇以及工作時間長、照顧老人又臟又累等因素影響，養老服務隊伍人員更換頻繁、流動性較大。

（4）民辦養老機構補充不足。隨著民辦養老機構的蓬勃發展，問題也不斷凸顯：一是引入社會資本難。養老服務產業是一個包含醫療保健、醫療護理、托管托養、家政服務、娛樂休閑等較長的服務鏈條，創辦養老機構具有投入大、周期長、周轉慢、利潤低、風險大等特點，很多投資者投資養老機構積極性不高。二是養老機構用地難。在養老機構發展過程中，由于以前各類養老機構服務建設用地規劃滯后，大部分民辦養老機構建設用地主要通過土地流轉方式取得的集體土地，養老機構建設沒有進入正規的建管程序，導致后續的國土、規劃、環評等手續難以辦理，也無法取得房屋產權證。三是法律制度不健全。由于面臨的服務對象特殊，大部分老年人年老體弱、容易出現意外事故，在經營過程中一旦出現傷病、死亡等重大問題時，因缺乏法律的支撐，容易與老人家屬發生經濟糾紛。以上各種原因不同程度制約著民辦養老機構的發展，其在社會養老服務體系中的補充作用發揮不夠明顯。

3 對策思考

要堅持以人民為中心的發展思想，把發展養老機構，加快推薦養老服務事業擺在更加突出的位置，不斷滿足老年人日益增長的美好生活需要。

（1）完善設施設備，強化服務功能：隨著人民經濟收入以及生活水平的逐漸提高，養老機構的硬件條件和服務質量都將成為重要的參考標準。一是需要加大資金投入，不斷完善養老機構各類服務設施設備提檔升級，特別是加強農村敬老院配套設施建設，完善與養老服務相關的醫療、娛樂、健身、康復等條件，使養老機構布局和設施更加合理，不斷滿足當代老年人的養老需求。二是在城市規劃中，要結合本地區老齡現狀及老齡化發展趨勢，合理規劃布局養老機構與醫療機構以及醫養結合機構，盡可能從高中低三個檔次分層次建設，以滿足不同老年人的養老需求。同時，強化資金投入，引入更多的全科醫生進入養老機構從業，為老年人疾病治療、康復和護理提供服務。

（2）建立健全制度，增強發展后勁：一是落實政策，增強養老機構發展后勁。在城鄉發展規劃中，將養老機構建設納入整體規劃，無論是土地使用、用途變更等申報、審批方面提供便利，同時作好養老機構的布局、布點，特別是在新建住宅小區時充分做好日間照料中心、托老所、護理所的規劃，形成以福利機構為龍頭、村社區居家養老為依托、民營機構養老為補充的養老大格局。二是明確新建養老機構用于養老事業的具體年限、規模。制定獎懲辦法，簽定責任書。規定在未達到年限將養老機構的設施、設備轉著它用時，按已用于養老服務的實際年限折扣政府給予的補助及優惠所得利益。三是實行養老機構星級評定。通過對各類養老機構建設標準，服務項目、服務流程和服務方式以及養老機構護理、康復、醫療、娛樂、心理關愛等服務項目的內容和標準，各項管理制度和社會養老服務效果進行評估，適時開展養老機構星級評定工作，全面提高養老機構服務質量和水平。

（3）加強隊伍建設，提高服務質量：一是加快專業人才引進。制定養老服務人才發展戰略規劃，建立并完善職業標準，指導行業人才發展。積極與高校以及中職教育聯合培養老年醫學、管理學、護理學、營養學以及心理學等方面的養老服務專業人才，還可積極鼓勵職業教育機構設立與養老服務相關的社會學科及具有地方特色的老年食品用品開發的專業，培養有知識、懂技術、會管理的養老服務應用型專業人才。二是加強現有從業人員培訓。推行養老護理員國家職業標準，采取委托培養、政府資助的形式對各類社會養老服務機構的從業人員進行規范系統的職業道德教育和在崗技能培訓，實行職業資格和技術等級認證制度，持證上崗，逐步實現養老服務從業人員的職業化、專業化。三是充分發揮志愿者隊伍及社工作用。大力提倡社會互助，積極發展志愿者隊伍及社會工作隊伍的作用，建立一支由機關、事業單位的工作人員以及專業社會工作者組建的隊伍，帶頭參加為老服務活動，盡可能提供更加全面和高效的服務。

（4）積極引導扶持，鼓勵民辦養老機構健康發展：政府是養老產業發展主要推動力，而民辦養老機構的長遠發展，離不開政府和社會各界的大力引導和扶持。要強化財政補貼，可嘗試項目資金逐步向民辦養老機構傾斜，減輕資金周轉壓力；在稅收、銀行資金借貸等方面實施優惠政策；在衛生許可證、消防安全許可證等相關證件的辦理上給予政策支持，強化政策引導；在法律層面界定養老機構的責、權、利，政府在建立制度、完善體系、提供公共服務等方面擔當責任。以此，促進民辦養老機構健康發展，使其成為公辦養老機構的有效補充，共同在養老服務事業中發揮作用。