加密資產的監(jiān)管方法及未來方向

摘? ?要：許多國際組織與相關國家和地區(qū)均對加密資產可能帶來的一系列風險予以了高度關切并采取了相關行動。在國際組織層面，標準制定機構（SSBs）和其他國際組織正在多個領域開展工作，以解決由加密資產引發(fā)的投資者保護、市場誠信、反洗錢、銀行風險敞口等一系列問題。在國家層面，各監(jiān)管當局采取了不同的監(jiān)管方式和監(jiān)管行動，但由于金融市場發(fā)展水平以及基本法律和監(jiān)管制度框架的差異，不同監(jiān)管機構的監(jiān)管手段和支付體系之間可能形成監(jiān)管真空，為監(jiān)管套利帶來了可能。

關鍵詞：加密資產;數(shù)字貨幣;虛擬資產;風險;監(jiān)管

中圖分類號：F832? ?文獻標識碼：B? 文章編號：1674-2265（2019）09-0067-04

DOI：10.19647/j.cnki.37-1462/f.2019.09.014

近年來，以數(shù)字貨幣為代表的加密資產在全球范圍內迅速興起。數(shù)字貨幣又稱加密貨幣或虛擬貨幣，按發(fā)行主體分，可分為央行發(fā)行的法定數(shù)字貨幣和市場機構或個人設計發(fā)行的私人數(shù)字貨幣。比特幣作為私人數(shù)字貨幣的典型代表，是區(qū)塊鏈技術在全球范圍內首個實際應用案例，并自誕生以來就快速發(fā)展，交易規(guī)模持續(xù)擴大。2019年6月美國臉書公司宣布將在2020年發(fā)布數(shù)字貨幣Libra，向世界展示了數(shù)字貨幣大規(guī)模落地的真實可能性。隨著金融科技的日趨成熟，未來“谷歌幣”“蘋果幣”等更多數(shù)字貨幣的出現(xiàn)也許只是時間問題。

在數(shù)字貨幣等加密資產蓬勃興起的同時，部分業(yè)務突破現(xiàn)行法律法規(guī)，游離于現(xiàn)行監(jiān)管范圍之外，積累形成了一定的潛在風險。國際組織、各國央行和監(jiān)管機構均對此高度重視，密切跟蹤研究加密資產的發(fā)展應用及其對金融穩(wěn)定的影響。金融穩(wěn)定理事會發(fā)布報告，全面梳理了主要國際經濟組織對加密資產的研究及風險評估工作。

一、巴塞爾委員會對加密資產的監(jiān)管工作進展

巴塞爾委員會（BCBS）認為，加密資產活動具有高波動性、高風險性且尚未發(fā)展成熟，極易給從事加密資產活動的銀行帶來一系列風險。巴塞爾委員會正在推行一系列與加密資產相關的政策和監(jiān)管舉措，其近期開展的相關工作主要包括以下三方面：

（一）對加密資產活動設定高水平的監(jiān)管期望

巴塞爾委員會2019年3月發(fā)布的一項聲明指出，由于缺乏統(tǒng)一的標準，加密資產具有高波動性和高風險性且尚未發(fā)展成熟，極易給從事加密資產活動的銀行帶來流動性風險、信用風險、市場風險、操作風險、洗錢和恐怖主義融資風險以及法律和聲譽風險。為此，需對從事該類活動的銀行設定更高的監(jiān)管期望，并至少達到以下要求：一是開展詳盡的盡職調查，銀行在提供相關服務或開展相關業(yè)務之前必須對風險進行綜合分析評判;二是建立完備的風險管理框架以妥善應對風險;三是將涉及加密資產的業(yè)務和服務作為財務披露的一部分進行公開披露;四是將從事的加密資產相關活動及風險管控手段與監(jiān)管當局進行充分溝通。

（二）監(jiān)測加密資產的發(fā)展并量化風險敞口

目前，對加密資產進行分析的一大挑戰(zhàn)是缺少銀行持有加密資產的可靠數(shù)據(jù)。為此，巴塞爾委員會正在收集銀行持有加密資產的直接或間接的風險敞口數(shù)據(jù)，以期對該類資產的風險敞口進行量化。數(shù)據(jù)收集分析結果將在2019年10月的巴塞爾委員會全會上進行討論。

（三）對加密資產風險敞口制定審慎監(jiān)管標準

盡管目前巴塞爾協(xié)議未就加密資產的風險敞口進行明確規(guī)定，但對“其他資產”的資本和流動性要求設置了最低標準。巴塞爾委員會已就成員國對加密資產風險敞口納入國內審慎規(guī)制的情況進行了摸底，并正在考慮出臺相關規(guī)定，以進一步明確加密資產風險敞口的類型（歸入信用風險、交易對手信用風險、市場風險或流動性風險等）并制定審慎監(jiān)管標準。

二、支付和市場基礎設施委員會對加密資產的監(jiān)管工作進展

支付和市場基礎設施委員會（CPMI）一直密切關注數(shù)字貨幣、代幣化及分布式賬本等數(shù)字創(chuàng)新，并對清算和支付領域的創(chuàng)新對現(xiàn)有金融基礎設施的影響開展監(jiān)測。CPMI認為，當前的創(chuàng)新活動對現(xiàn)有支付清算標準提出了挑戰(zhàn)。在一些國家和地區(qū)現(xiàn)金使用量正急劇下降，消費者對更高效、更便宜的支付方式提出了更多的需求。然而第一代數(shù)字代幣（包括所謂的“加密貨幣”和加密資產）并非以主權貨幣進行擔保和計價，也不代表對發(fā)行者或相關資產的債權，是極不安全的支付方式。CPMI近期的一項研究表明，盡管全球大多數(shù)央行都在積極跟蹤研究法定數(shù)字貨幣，但大多數(shù)國家尚未提出實質性的發(fā)行計劃，只有極少數(shù)央行打算在中短期內發(fā)行法定數(shù)字貨幣。此外，大多數(shù)央行都已認識到推出法定數(shù)字貨幣所面臨的挑戰(zhàn)，且不確定其在提高支付安全性與效率方面帶來的好處是否能超過其所付出的成本。

在今后一段時期，CPMI將在監(jiān)測第二代加密貨幣的發(fā)展、對金融市場間數(shù)字貨幣的安全和效率問題開展信息交流與分析，以及對與數(shù)字貨幣相關的法律問題進行研究等方面繼續(xù)推進工作。

三、金融穩(wěn)定理事會對加密資產的監(jiān)管工作進展

金融穩(wěn)定理事會（FSB）關于加密資產的工作主要集中在以下兩方面：

一是對金融穩(wěn)定風險的監(jiān)測。FSB評估認為，由于加密資產市場與全球金融體系相比體量依然較小且并未在交易中廣泛運用，因此暫時不會對全球金融體系帶來實質性風險。截至2018年10月，全球加密資產市值為2100億美元，約占標準普爾500指數(shù)市值的0.9%，占全球黃金價值的2.8%。但由于加密資產市場的迅猛發(fā)展，需要時刻對其保持動態(tài)監(jiān)測和評估。同時，F(xiàn)SB的評估報告指出，加密資產及市場易帶來流動性風險、市場風險、高杠桿及科技和操作風險，并且將通過以下路徑傳導至金融體系和實體經濟：（1）對加密資產帶來的風險研判不到位引發(fā)公眾對金融體系和監(jiān)管當局的信心危機;（2）參與加密資產活動的金融機構成為加密資產市場和傳統(tǒng)金融市場之間的風險傳染中介;（3）加密資產市值的高波動性通過財富效應傳導至實體經濟;（4）加密資產目前仍缺乏廣泛運用的基礎，但可能對當前成本高昂的傳統(tǒng)跨境支付服務形成替代。

二是確定各國加密資產監(jiān)管機構名單。FSB確定了25個國家共94家加密資產監(jiān)管機構以及7個相關國際組織的名單和職責，并于2019年4月提交給G20財長和央行行長會議。其中，將國家互聯(lián)網信息辦公室、工業(yè)和信息化部、公安部、銀保監(jiān)會、證監(jiān)會和人民銀行列為我國加密資產監(jiān)管機構，并明確了各自職責（具體見表1）。

四、國際證監(jiān)會組織對加密資產的監(jiān)管工作進展

國際證監(jiān)會組織（IOSCO）開展的工作主要集中在加密資產的交易、托管、清算、結算、會計、評估等方面。一是專門建立了咨詢網絡和門戶網站，方便成員國共享加密資產方面的監(jiān)管經驗、答疑解惑和交流借鑒。二是建立了首次代幣發(fā)行（ICO）支持框架，為各成員國監(jiān)管當局提供教育資源，以幫助其穩(wěn)妥應對加密資產帶來的風險及跨境交易問題。三是與國際財務報告解釋委員會和國際會計準則理事會合作，擬對加密資產制定通用的會計準則。四是2019年5月發(fā)布咨詢報告，重點列舉了加密資產交易平臺（CTP）的六大監(jiān)管關注點：（1）交易平臺如何對投資者資產進行有效保護和止損;（2）交易平臺的運作流程等信息如何傳遞給投資者;（3）交易平臺如何防止市場濫用行為;（4）交易平臺如何支持價格發(fā)現(xiàn);（5）交易平臺內部機制和組織架構的合理性規(guī)范性;（6）交易平臺本身是否足以安全、穩(wěn)健和可靠以有效管控交易風險和保護投資者利益。

五、金融行動特別工作組對加密資產的監(jiān)管工作進展

2012年金融行動特別工作組（FATF）就反洗錢和反恐怖融資國際標準提出40條建議和名詞解釋，并于2019年6月進行了修訂。其中，建議第15條指出，為避免產生洗錢和恐怖主義融資風險，虛擬資產服務提供者必須受到有效監(jiān)管，需持牌經營且只能在授權許可范圍內展業(yè)。監(jiān)管當局應有足夠的權利和有效的手段確保虛擬資產服務提供者遵守反洗錢和反恐怖融資的要求，包括開展及時的檢查、撤銷虛擬資產服務提供者的牌照等金融限制手段。此外，監(jiān)管當局還應采取措施堅決防范犯罪分子及其利益相關者在虛擬資產服務提供商中持有股份或有實際控制權。

六、經濟合作與發(fā)展組織對加密資產的監(jiān)管工作進展

經濟合作與發(fā)展組織（OECD）主要關注加密資產及分布式賬本在金融市場中的運用，尤其是在中小企業(yè)融資方面發(fā)揮的作用。首次代幣發(fā)行（ICO）是企業(yè)或個人在網絡上公布創(chuàng)業(yè)項目方案，并以自行定義的代幣（Token）公開募集比特幣或其他具有一定流通性的私人數(shù)字貨幣以換取資金支持的融資行為。2019年1月OECD發(fā)布的一份報告指出，ICO為中小企業(yè)融資帶來了便利，例如融資成本更低廉、融資效率更高，并且更具包容性，可在不稀釋股權的情況下籌集風險資本，并對包括散戶投資者在內的所有投資者開放。但與此同時也帶來了許多風險，例如由于缺少統(tǒng)一的披露要求加劇了融資活動的信息不對稱;由于缺乏對消費者、投資者的保護措施，使投資者面臨較高的欺詐風險。此外，當前加密資產市場的監(jiān)管真空也阻礙了ICO成為中小企業(yè)融資的主流渠道。為此，OECD指出，政策制定者應采取措施，以促進ICO更安全、更公平、可持續(xù)發(fā)展，并使中小企業(yè)切實享受到ICO所帶來的便利和實惠，例如進一步明確ICO的監(jiān)管框架;設置標準化的披露要求;加強對投資者的教育，提高投資者風險意識，保障消費者和投資者的知情權和參與權;遵守反洗錢、反恐怖融資活動的要求;開展國際監(jiān)管合作防止監(jiān)管套利等。

七、監(jiān)管鴻溝及未來方向

盡管對加密資產這一創(chuàng)新活動的認識和評價不同，但主要國際經濟組織無一例外提出需對加密資產活動采取監(jiān)管措施。但目前，對加密資產的監(jiān)管仍可能面臨監(jiān)管真空，主要源于以下兩方面因素：

一是各國家和地區(qū)對加密資產所持的態(tài)度及采取的監(jiān)管措施不一致。一些監(jiān)管當局將加密資產相關活動納入現(xiàn)行監(jiān)管框架中，例如香港證監(jiān)會將ICO活動納入證券監(jiān)管范疇;而另一些監(jiān)管當局則直接禁止加密資產活動，例如俄羅斯、泰國、韓國和中國都對與私人數(shù)字貨幣相關的金融業(yè)務進行限制甚至禁止。由于缺乏統(tǒng)一的監(jiān)管標準，加之各國金融市場發(fā)展水平以及法律和監(jiān)管框架各異，加密資產在全球范圍內面臨程度不同的監(jiān)管，使其存在監(jiān)管套利的空間。

二是某些加密資產就是為了逃避監(jiān)管而設計的。例如，在一些國家和地區(qū)加密資產并不是合法合規(guī)的債券、衍生品或受監(jiān)管約束的金融工具，其本身并不具備傳統(tǒng)債券的經濟功能，而只是作為支付和交換的工具，因此常常游離于監(jiān)管范圍之外。此外，加密資產市場及技術的發(fā)展日新月異，與之相關的風險領域快速變換，給風險捕捉和監(jiān)管聚焦帶來極大難度。

為此，F(xiàn)SB認為，對加密資產的監(jiān)管不能總是落后于技術和市場，充當查缺補漏的角色，而應時刻保持前瞻性，包括在對快速發(fā)展的加密資產生態(tài)系統(tǒng)的風險評估、加密資產風險敞口的信息收集、評估其對金融穩(wěn)定的風險等方面保持前瞻性。同時，國際經濟組織既要看到加密資產技術的快速發(fā)展以及各國家和地區(qū)之間存在的監(jiān)管制度的差異性，又要增強各國協(xié)調一致的意愿，力促各國間的監(jiān)管合作。

Abstract：Many international organizations and relevant countries and regions have paid high attention to a series of risks that may arise from encrypted assets and taken relevant actions. In international organizations，Standard-setting Bodies（SSBs）and other international organizations are working in many fields to solve a series of problems，such as investor protection，market integrity，anti-money laundering and bank risk exposure caused by encrypted assets. At the national level，various regulatory authorities have taken different regulatory approaches and actions. However， due to the differences in financial market development and the basic legal and regulatory framework，there may be a regulatory vacuum between the regulatory means and payment systems of different regulatory bodies，which brings about the possibility of regulatory arbitrage.

Key Words：encrypted assets，digital currency，virtual assets，risk，supervision

（責任編輯? ? 耿? ?欣;校對? ?GX）