三維政策工具解釋框架下的人才引進政策
——來自區域中心城市的案例

□ 莫 倩

一、問題提出

以改革開放實踐為重要的時間節點，人才引進政策在中國經歷了恢復重建、改革破冰、市場轉型、戰略推進四個發展階段，具有斷續—依賴與轉軌—漸進式平衡的特征。突破性的引才政策在改革開放以來趕超式增長的推進下，呈現出視野廣闊、縱橫交錯、有機銜接的復雜圖景[1]。隨著國家人才引進計劃的深度推進，全國各城市先后出臺地方人才引進政策，并在全國形成了多層次、多渠道、相互銜接的人才引進競爭格局。

從改革開放前小規模、間斷性的人才引進到新時期的“靶向引才”，引才磁吸效應持續放大，不僅表現出我國緊跟知識經濟時代潮流，對人才個體價值積極回應，從視人口為“負擔”向以人口為“資源”轉變，也反映了我國在引才政策工具運用上的日臻成熟?；仡櫸覈丝谶w移帶來的效益，人才流動帶來的知識溢出對人才引入地城市競爭力的提升效應漸漸呈現。在新時期紛繁復雜的城市人才引進政策實踐中，政府運用了什么樣的政策工具？這些政策工具呈現出怎樣的特征并存在哪些問題？這些政策工具結構是否能夠充分滿足各層次人才的需求，并達到精準引才的效果？要回答上述問題，必須對我國新時期的城市引才行為和人才引進政策做深入分析和比較，本文對此做出了嘗試性的探索。

二、解讀人才引進政策：概念厘定與文獻梳理

（一）人才引進政策的概念

早在先秦時期，《詩經·小雅注》立足于周代豐富多彩的社會生活和感情世界，成為反映戰爭與勞役的優秀詩歌作品?！叭瞬拧币辉~最先出現于其中,“君子能長育人才，則天下喜樂之矣”。因此人們通常用人才一詞形容那些在某方面具有才識學問或某種特長的人。人才是具備人力資本頂端優勢的勞動者，社會性和生物性是其基本屬性，創造性勞動及層次差異是其與一般勞動者的根本區別。人才政策在內容上基本可以劃分為引進政策、激勵政策、培育政策、流動政策、安全政策、保障政策、評價政策等[2]。其中人才引進政策作為兼具政府人才規劃和招聘配置性質的工作，呈現了強制性和誘致性雙因素在政策制定過程中的共同作用。

（二）文獻梳理

隨著我國經濟發展的市場化轉型，人力資源市場競爭日益激烈，人才引進環節逐步邁向精準引進階段并在全國范圍內形成城市間激烈的人才引進競爭?，F有研究對人才引進政策的解讀呈現出多角度、縱深推進的特征，研究數量不斷增加，且大量研究集中于時代背景下人才流動與政府治理的關系上。

全球化從各方面推動了臨時或永久的技術運動，各主權國家（地區）和跨國企業更加重視新技術、新創意等無形生產要素。人才資源作為重要的生產要素，其國際流動復雜程度越來越高，這種動蕩而深刻的全球性人才流動可與國際金融市場的資金流動相提并論，并且正在自發調節著世界范圍內的人才供需關系[3]。人才流入地通過優越的競拍條件，淡化地域、種族等束縛，為該地新市場的產生發展提供智力支撐。與此同時，人才流出地的焦慮與日俱增，先天性的引才優勢缺失導致難以將人才留在本地，知識外溢導致高技術勞動力需求的巨大壓力[4]。

在微觀決策上，人才遷移“用腳投票”行為的影響因素受到學界的廣泛解讀。企業人才相較于其他用人單位的流動性更大，并且45周歲以下的高學歷男性更容易受到引才政策的吸引[5]。伊萬諾夫基于生產要素國際流通和轉移的自由化邏輯提出，經濟狀況、婚姻聯系、社會文化環境和個人選擇是勞動力遷移的重要影響因素。戶口、房屋所有權等作為遷移人才的永久居留象征及享受遷入地公共服務和社會保障權利的前提，很大程度上成為人才遷移的動機[6]。傳統職業保守觀念、負向心理情境、遷出地與流入地之間的崗位考評差異、潛在流動成本四類因素對在崗人才更換工作地點形成阻滯作用[7]。考慮到人才引進之后的融合性問題，“同化論”（熔爐論）和“多元論”對被引進人才與當地主流社會文化產生的社會融合問題都給予高度關注，有研究將差別、認同、沖突等關系概括為新城市移民的文化融合、心理融合、身份融合和經濟融合四個因子，這些因素也是影響人才遷移決策的障礙[8]。人才流出地雖然在一定程度上很難提供直接的經濟誘因，但是生活成本、生活節奏、自然環境、醫療服務、家庭需求等依舊可以成為人才回流的影響因素。大量因素分析表明，中國廣泛存在的新移民運動一定意義上已經構成了受制于制度政策、社會網絡和人力資本影響的“移民系統”，個體在這個動態系統中遵從理性經濟人的一般性原則而做出城市間遷移的決定。

在人才引進政策的作用研究上，人力資本理論為人才對城市提升作用提供了支撐。張霏霏借鑒美國學者霍恩（C.E.Van Horn）和D.米特（D.S.Meter）的霍恩—米特模型，從政策的價值訴求、政策資源、執行者屬性、執行方式和系統環境五個重要變量角度，探究了“雙創”背景下科技人才引進對城市競爭力的提升作用[9]。作為人才引進政策的對象，人才成為探討政策執行的關鍵。舒爾茨在《教育和研究的作用》中指出，人力資本表現為人的知識、技能、經驗等內容，體現為人的體力、智力和能力等價值,人力資本理論的計算包含了數量、水平和時間的綜合計算,人力資本對經濟增長和投資回報的作用是最高的，人力資本可以通過對人的投資獲取。20世紀80年代“新經濟增長理論”時期，人力資本理論更強調人力資本對經濟增長的積極作用，羅默（Romo）的知識推動模型及盧卡斯（Lucas）的人力資本模型更加驗證了這種觀點。人才是一個城市經濟發展的重要推動力，因此，作為一種稀缺資源，在中國，人才資源受重視程度日益增強。

高層次人才是現有研究的重點關注對象。高層次人才政策的創新及演進可以分為4個階段。第一階段是“文化大革命”結束之后到1983年中央引進外國智力領導小組成立的撥亂反正和摸索期,第二階段是1984年《中共中央關于經濟體制改革的決定》頒布至1999年的體系初建和發展期,第三階段是新世紀之初2000年至2005年的戰略轉型和完善期,第四階段是2005年之后至今的自主創新和成熟期。這樣對我國高層次人才引進工作的階段劃分明晰了各個階段高層次人才的發展思想、原則、組織機構和實踐機制等內容[10]。在人才的類型上，科技創新類人才和海外人才的研究較為全面?；趦热莘治龇?，人才引進政策表現出可操作政策較為缺失，人才激勵、人才培養、人才評價、人才流動、人才保障等內容關注度欠缺等問題[11]。

人才引進政策的相關研究都關注到了人才政策執行所處的環境，重點關注了人才政策執行的政府行為及其對城市經濟發展的積極作用，但是當前探討具有一些局限。第一，較多重視對地方政府的引才競爭行為現狀、特點、問題對策的探討，較少關注上級政府在其中的動員及激勵，未能指出人才引進政策的政策工具作用。第二，在對人才個體的探討上，主要關注影響人才流動的因素分析，沒有與人才政策本身相聯系，忽略了人才市場當中人的決定權及其對地方政府政策執行產生的逆向強激勵作用。第三，目前人才引進現狀的研究，或關注歷史縱向維度，回溯人才引進政策在中國歷史長河中的演進過程，形成對人才資源重要性的認可；或從橫向維度對城市之間人才引進政策的利弊得失進行現狀分析，主要關注高層次人才、科技創新人才、海外人才等群體的研究。這些研究集中于現有政策及政策執行方面存在的客觀問題，而未從社會環境出發，對中央政府及地方政府之間的關系和相互行為所造成的人才引進政策差異進行原因探討。

三、需求—供給—環境：人才引進政策的三維解釋框架

（一）人才引進政策“推拉模型”

政策工具研究始于西方公共政策領域的“執行運動”，具有代表性的學者包括英國學者克里斯托弗· 胡德（C. Hood）、美國學者B.蓋伊·彼得斯（B. Guy Peters）等。盡管對政策工具的認識存在因果論、目的論、機制論的爭論，但共識基本在于政策工具是政府為了達成某一目標而運用的一套復合的政策手段、路徑或機制。政策研究一定意義上就是對政策工具的研究[12]，在對政策工具的分類中，邁克爾·豪利特（Michael Howlett）提供了一種較為普遍認可的政策工具分類譜系，將政策工具三分為自愿型政策工具—混合型政策工具—強制型政策工具，政府通過對非政府主體不同程度地干預影響其決策。

圖1 人才引進政策工具的類型劃分

羅思韋爾（Rothwell）和澤赫費爾德（Zegveld）將科技創新政策劃分為一套復合的政策工具體系，具體包括環境面工具、供給面工具和需求面工具三個不同層面。這三個相對獨立卻又彼此緊密銜接的政策工具分別對應了科技創新政策對政策客體的差別性影響[13]。國內研究者以中國風機制造業、光伏產業、電子商務、動漫產業、新能源汽車政策等為例論證了該政策工具類型劃分的有效性并拓展了其解釋邊界。

羅思韋爾（Rothwell）和澤赫費爾德（Zegveld）通過對政策工具類型的劃分方式構建人才引進政策三維分析框架，對識別現存政策中政府政策工具選擇和政府人才競爭特征，具有一定的解釋力。供給面政策包含地方政府人才引進過程中涉及的人才培養、技術支持、信息服務等典型工具。需求面政策包括政府采購、價格補貼、貿易管制、稅收優惠、對外承包等方案。環境面政策包括政府通過技術標準、知識產權、法規管制、目標規劃等方案（如圖1）[14]。政策工具的三個維度之間沒有清晰的界限，典型政策工具常常也并非獨立出現，并且三種層面的政策工具常常綜合出現于一種政策當中。基于這種政策工具劃分方式，環境面政策工具通過間接影響提供有利于人才發展的環境和營造城市自身價值，供給面和需求面的政策工具具有直接的推動與拉動作用，從而建構了三維政策工具在人才政策中的推拉模型（如圖2）[15]。推拉模型表明，人才引進過程中的三種政策工具對人才個體起作用，供給面政策和需求面政策分別對人才產生推力和拉力作用，從而促進人口流動。需求面政策直接接觸人才與人才流入地，成為調節人才流動與城市人才需求的直接力量。環境面政策在人才引進過程中，在人才方面有著廣泛的影響力。

圖2 推拉模型

（二）人才引進政策三維解釋框架的再拓展

在中國人才引進政策的治理過程中，地方政府引才指標的剛性需求與地方政府之間引才競爭博弈始終存在并彼此互構。這個有機互構過程決定了人才引進政策執行過程中供給面政策、需求面政策和環境面政策不是單一的“推—拉”過程。需要補充的是，需求面政策最先確定了人才認定類型和需求結構，形成對人才的選擇機制，并生成全國范圍內人才資源的相對稀缺性。供給面政策是地方政府間人才競爭手段多樣、力度加碼的主要陣地。環境面政策營造的時空載體則容納了行動者、政策工具及其相互關系。

圖3 三維政策工具對人才引進活動的施力方式

供給、需求與環境三個維度在人才引進政策執行上的施力方式可以由圖3體現。需求面政策表現為一種拉力和篩選機制，體現了政府與人才市場的互嵌關系；供給面政策通過為人才提供生活保障與工作支持對被引進人才產生吸引力；環境面政策通過內外部環境的優化起到消除阻力并留住人才的作用。供給面政策、需求面政策優化組合能夠調節人才引進過程中地方政府政策供給與人才需求之間的平衡，環境面政策優化能改變城市競爭力和引才內涵度，三維框架的質量升級有助于實現有效引才、精準引才的政策初衷[16]。

四、三維政策解釋框架下的引才政策演繹

城市及其所輻射的范圍是中國人才競爭中的基本單元。我國地理大區被劃分為東北、華東、華北、華中、華南、西南和西北，呈現出強中心與次中心相互交織的多層次城市網絡格局，國家區域中心城市在中國地理大區中相對于邊緣地帶處于資源要素聚集的核心區，除華北以外6個大區所對應的區域中心城市分別是沈陽、南京、武漢、深圳、成都和西安。這些城市在人才引進上較有競爭力、所發布的人才引進政策的相關政策文件比較完整，人才引進政策更具公開性和全面性。因此，本文選取沈陽、南京、武漢、深圳、成都和西安6個城市的人才引進政策為研究樣本，根據三維分析框架劃分的政策工具比較人才引進活動的作用方式對國家區域中心城市的人才引進政策的影響作用（見表1）。

表1 蓉寧漢深沈鎬人才引進部分相關政策

（一）需求面政策——地方政府人才引進的選擇力

需求面政策是一種拉力同時也是一種選擇機制，表現在政府通過“認定”人才類型并引導需求型人才匯集，體現政府與市場之間的互嵌程度。政府通過采購和管制等措施，積極開拓人才應用市場，拉動需求以減少人才市場的不確定性，需求面政策直接表現為引才類型的多樣。我國現階段人才引進政策不夠成熟，在服務外包、海外機構管理、示范工程、貿易管制等方面涉及比例較小。需求面政策在各個城市的政策文中最直接的表現就是緊缺人才需求目錄的發布及更新。人才引進目錄較為詳細地說明了該市對引入人才的分類分級和遴選標準，目錄一般在年初發布，提出全市重點支持產業領域急需緊缺崗位，其不斷更新反映政府對于人才市場供需的調整。各市人才目錄呈現出了一些顯著共性，如啟用“高端人才全球搜索系統”，引才范圍不斷向國際人才市場擴張，并且力求實現人才供求信息的動態把握和精準匹配；備選人才多為在某領域具有突出貢獻且已經獲得榮譽稱號的專家；引進人才的學科結構以理工科為主，人文社科所占比例較??；基礎學科的引進相對薄弱，更傾向于應用型新興學科等。其中西安市為搭建引才平臺，采取了擴大引才范圍、降低引才條件的差異性等措施，將公務員、文化創意人員、自由從業者等多領域人才納入人才分類認定范圍，這種人才需求面的擴大將對普通人才產生更大的吸引力。

政府采購和對外承包工具運用有利于促使企業集中力量培育品牌和技術創新。如南京市通過鼓勵支持財政性資金優先采購和推廣應用人才企業創新產品，推動人才企業和大中型國有企業、行業龍頭企業和跨國企業對接新產品新技術，幫助人才及人才企業加快實現其市場價值。在鼓勵企業引才方面，武漢通過認定人才引進工作成果良好的中介機構成為“合作單位”，鼓勵人才中介機構積極參與高層次人才的引進活動。在示范工程的典型工具運用上，主要依托開發區、重點企業、科研院所、高等院校等設立一批高水平崗位平臺，依托重大項目建設一批高技術項目平臺，依托留學生創業園等孵化器搭建一批高效率孵化平臺，支持領軍人才和創新團隊領銜承擔科技計劃項目和重大科技專項。

需求面政策也反映出一些問題。一方面，各城市普遍傾向跟隨競爭潮流，側重于對成功人才的引進，在國內人才和國外人才的區分上，顯現出對海外高層次人才“一邊倒”傾向[17]；另一方面，人才引進工作中過分注重成果、項目、帽子等光環的選擇機制存在不少弊端。而各地對服務外包、海外機構管理、示范工程、貿易管制等政策工具的運用較為缺乏，市場活力不足。

（二）供給面政策——個體遷移決策的直接推力

供給面政策體現出政府主導的直接推力，根據人才生命周期的不同需求可進一步分為福利性政策工具和發展性政策工具。福利性政策工具涉及人才需求中較為基礎的因素，目標在于滿足人才的生存生活需求，主要包括工資薪酬、一次性補貼，解決住房、戶口、子女就學、配偶工作等方案；發展性政策工具的目標在于激發被引進人才的潛力和創造力，主要包括資金獎勵、技能培訓、授予榮譽、職稱職務評定等（見表2）[18]。

1.福利性政策

戶口、住房、子女就學等問題是人才遷移普遍關注的問題。為解決人才在城市中的生存問題，6個區域中心城市普遍為較高層次人才優先辦理落戶。在住房福利上，各市為不同類型的人才提供差別性的住房福利或住房補貼，這是解決人才遷入后融入當地生活的前提。在政策力度上，西安市在福利性政策上的吸引力較大，如出臺《西安市深化人才發展體制機制改革 打造一帶一路人才高地若干政策措施》（人才新政23條）、《西安市進一步加快人才匯聚若干措施》等。成都市分層分類提供住房、落戶、配偶就業、子女入園入學、醫療、出入境和停居留便利以及創業扶持等服務保障。沈陽市針對頂尖人才、杰出人才、領軍人才等開通高層次人才“綠色通道”。

表2 各城市部分福利政策比較

2.發展性政策

職稱職務評定、成果轉化獎勵（免征所得稅或給予補助）、科研啟動金、人力資源服務（培訓）等發展性政策，旨在促進人才充分發揮其創新創業精神，在激勵因素上體現在物質層面激勵和精神層面激勵兩個方面。資金激勵主要用于獎勵具有特殊技能、榮獲國際性獎勵的具有突出貢獻的人才。如深圳市對兩院院士和杰出人才發放標準為100萬元的工作經費，對引進海外高層次人才團隊，給予最高8,000萬元的專項資助。精神層面激勵主要表現在相關職稱職務評定、榮譽稱號的授予或人力資源服務的提供。例如，南京市對企業引進的高層次人才給予職稱評定方面的支持。武漢市建立專業技術職稱評定綠色通道，入選人員可直接根據能力和業績申報高級專業技術職務任職資格。西安市允許特別優秀的高級技師晉升特級技師，待遇參照正高級工程師執行。對于高層次人才來說，在物質層面激勵基本滿足的情況下，需求開始轉向精神層面的提高，職稱等榮譽關系到人才的事業發展，成為各個城市在物質激勵之后吸引人才創新手段之一。

在供給面政策工具的運用上，各城市表現出一些共有的特點。首先，重視福利性政策工具的運用，發展性政策工具的運用不足。表現在各城市的人才競爭已經轉變成突出人才激勵資金補助的競爭，這些資金競爭的項目包括一次性補助、一次性獎勵、安家補助、科研啟動金、科研項目經費等名目。大多數城市通過劃分層次對引進人才進行資助，人才分層的評定工作過度關注于人才已經獲得的成就，對人才的獎勵過分關注福利性政策供給，忽略發展性政策供給，在發展性政策方面過分關注物質性發展政策工具的運用。其次，全國區域的供給性政策存在差異。一般來說經濟發展狀況越好的城市提供的物質性政策及發展性政策越優越，經濟發展水平相對較低的城市人才引進的門檻越低，非物質性獎勵越多樣。華東的經濟發展水平普遍較高，因此依托強大的經濟實力較為容易吸引人才，西北受限于地理因素和經濟水平，要想達到意想中的成果，必須在降低門檻的同時關注精神層面發展性政策工具的運用。華北、東北等地正處于新舊動能轉換時期，人才是拉動經濟創新的重要增長力量，因此，比較注重政策優惠力度和激勵手段創新。

（三）環境面政策——人才發展的時空載體

環境面政策工具為人才引進活動提供良好的外部發展環境，其表現不是政府財政的直接支出，而是通過建立規范和標準，如人才服務平臺、門戶網站建設、建立健全法律制度等間接影響人才的遷入決策。人才引進的環境因素主要包括制度環境、經濟環境、社會環境和文化環境[19]，涉及人才的身份管理、人才配置、人才培育、人才激勵等多方面。圍繞著中央進一步強化人才是“第一資源”的指導思想，為促成本地人才引進工作的順利進行，各個城市均運用相應的環境面政策工具對人才工作提供支持。目標規劃類政策工具能夠為人才引進工作提供前進路線圖，有序實現總體統籌和各級政府的人才引進目標。稅收優惠等政策工具的使用能夠為創業就業人才減少成本，從而促進技術創新。知識產權保護類政策工具的運用能夠在社會中營造尊重人才、重視創新的氛圍，如西安市舉辦以“倡導創新文化、保護知識產權”為主題的知識產權創新峰會，建立“政產學研用”協同創新知識產權運營綜合新平臺，打造知識產權保護高地。

環境面政策工具的使用頻率總體來看差異較小，各個城市均積極營造有利于創新創業的競爭環境，但環境面政策相對于供給面政策的成熟運用仍然存在一定差距，并且空洞化效應明顯。“優化引才機制”等話語經常出現在各地人才引進政策中，但落實在人才表達權、社會保障機制、社會融合、平臺建設等問題上的具體措施比較有限。尤其對成功者來說，他們在自身發展的過程中已經逐漸淡化對基礎性需求層次的側重，開始關注更高的需求層次，對于大學畢業生等處于職業生涯初期的人才來說，他們更關注生活條件的改善。大多數城市一味地認定高層次人才類型，采納其他地方政府引才策略提高激勵因素，并未關注到最終留住人才的是他們的生活壓力減小前提下人生價值的實現和生活的便宜，導致不同政策的“吞噬”效應。

五、結論及進一步的延伸思考

通過對6個城市需求面政策工具、供給面政策工具和環境面政策工具的比較分析可以認為：體制環境及發展瓶頸中的中國區域中心城市，現階段普遍表現出“人才焦慮”，重視人才引進競爭。但由于不同地區的地理環境、人文歷史、經濟水平、制度慣性等存在差別，各地對政策工具的選擇存在異性偏好。

一是在需求面政策上，各城市通過對人才分類分層以確定引進優先級并突出高層次技術型人才的緊缺性，過分關注塔尖人才而缺乏對潛力型人才的激勵，導致物質和非物質性資源普遍向高層次人才聚集。政府通過購買人才公共服務逐漸重視市場在人才引進中的作用，突出企業的主體性。二是在供給面政策工具上，東中西部區域的政策力度差異明顯，東部地區提供的物質待遇優于西部地區，西部地區的發展性政策工具力度較大，各城市逐漸從重視物質激勵向重視戶籍、榮譽稱號授予等非物質性福利供給面政策工具轉變，以期打通人才流動通道，形成對人才的強吸引力。三是在環境面政策上，制度環境、經濟環境、社會環境和文化環境相關工具的運用逐漸形成對人才遷移決策的潛在影響，但具體配套政策的空洞化效應明顯?；谡吖ぞ呓嵌葘χ袊鴧^域中心城市人才引進政策工具的比較，本文提出以下有效引才的優化路徑。

（一）加強需求面政策工具的運用，理順政府與市場的關系

需求面政策的運用主要體現了政府與市場的互補關系，其中市場角色的優化將有效促進城市引才的效益。當前各個城市激烈的人才競爭當中，政府需求面政策運用較單一。在短期來看，政府規制工具的使用直接引起了各個城市間形成的人才競爭，有助于城市引才效率的提高。就長期而言，市場作用的缺失將導致人才市場的長期成效不足。理順政府與市場關系的首要路徑是 “分開”，即要確定人才引進過程中主體的邊界[20]。在中央及地方人才引進政策的表述中，大都規定了“以政府為主導，以市場為主體”的人才引進治理結構，而我國6個區域中心城市中，少數幾個城市通過政府購買、合同承包、稅收優惠等措施激發市場引才積極性，市場要素的主體性尚未充分發揮，人才引進部分權力尚未下放給用人單位。政府在增加規制政策運用的同時應該進一步理順政府主導與市場主體的關系，通過政府采購、價格補貼、貿易管制、稅收優惠、示范工程、對外承包等典型政策工具的廣泛運用，消除部門、地域和所有制的界限，培育并擴大產業和服務的市場需求，真正讓市場從跟隨者變為自跑者、領跑者，發揮市場在人才引進中的主體作用。

（二）避免供給面政策過溢，提升城市綜合吸引力

價格信號能夠較為有效地調節人才供需關系，因此供給面政策尤其是福利性政策激勵依舊是決定人才引進效果最大影響因素[21]，這就意味著各個城市采用供給面政策吸引人才具有絕對的優先性，但是一味通過較高待遇和資助項目吸引人才的模式往往限制了城市綜合吸引力的提升，并造成為引進而引進的人才政績現象。在人才失衡下，各個城市爭相用“送戶口、送補貼、送房子”的方式吸引人才，折射出了人才資源的緊缺性，基層政府往往為了實現數字指標（如人才入籍量）而“一哄而上”，甚至“惡性競價”互挖墻腳，這些引才政績看似是從“為增長而競爭”向“為創新而競爭”的轉變，實則沒有脫離布雷頓“競爭性政府”分析范式下“政績—晉升”的政治激勵。人才引進是一項長期工作，一定的物質保障是吸引人才的基礎，但是對于高層次人才來說福利性政策工具激勵不能完全激發遷移動力和長期居留需求，綜合運用多種政策工具，提升城市綜合吸引力才能“匯聚天下英才”，并實現城市真正的增長。

（三）警惕環境面政策不足，走內涵式引才之路

環境面政策工具為人才引進活動提供良好的內外部發展環境，是“引得進，留得住”實現內涵式引才之路的時空載體。人才引入后的生活和事業常常因環境改變而發生變化，因此城市綜合吸引環境面政策在影響遷移決策的同時，也扮演著人才心理平衡調節器的角色，決定了城市是否能夠真正留住人才[22]。需求面政策工具和供給面政策工具推拉作用力不能完全保證個人在工作平臺中潛力和價值的長期發揮。因此需要更加注重環境面政策工具的運用，營造尊重人才、成就人才、服務人才、發展人才的良好環境，走內涵式引才之路。

受限于已有政策工具選擇范圍的絕對有限性，轉型過程中政府宏觀治理模式逐漸穩定。目前，我國絕大多數的人才引進是政府主導、推動的政策變遷過程，即在政策工具的選擇上，該領域的政策常常會因路徑依賴而難以在政策框架上發生重大變革。因此，在結合需求—供給—環境三維分析框架對我國人才引進政策比較研究的基礎上發現，人才引進政策工具突破性的轉變往往難以實現。更多的技術性邊際調整應該在未來被廣泛運用，即在基本政策工具結構緩慢調整的情況下，應改革某些具體人才引進管理[23]，如建立專業規范的人才市場，改革戶籍制度，加強城市本土人才的教育投入，改進職稱職務評審體系，增強人力資本存量投資等。

本文對人才引進政策工具進行需求面、供給面及環境面的三維劃分以解讀我國地方政府間引才競爭的特征和目前存在的缺陷，并從政策工具的運用角度提出改善建議。對人才引進實踐而言，要在全球知識經濟時代的背景下提升我國人才競爭力及城市競爭力，把握三維分析框架下政策工具的組合運用、施力重心及技術性邊際調整，強化對人才的精準激勵作用，實現精準引進和內涵式引才仍有巨大的探討空間。