事業單位績效工資總量核定機制與模型構建

□ 熊通成

績效工資是現行事業單位工資制度中主要體現工作人員實績和貢獻的工資單元，體現了工資分配的地區、行業及類型特征，是事業單位崗位績效工資制度中最復雜的部分。2006年工資制度改革文件規定，事業單位在核定的績效工資總量內，按照規范的程序和要求，可自主分配[1]。由此，事業單位績效工資總量核定成為事業單位進行績效工資管理最為重要的環節，值得慎重對待。

一、事業單位績效工資總量核定的問題

2009年1月1日起，我國在義務教育學校率先實施績效工資，到2016年年底，中央有關事業單位開始實施績效工資，全國已經開始全面推行事業單位績效工資。全國各地在實施事業單位績效工資的過程中，反映最為強烈的是事業單位績效工資總量核定問題，具體表現在三方面。

第一，主要依靠事業單位上報的歷史數據來核定績效工資總量，導致總額核定科學性不足[2]。

各地為了減少矛盾，往往都以歷史數據作為主要依據來核定事業單位的績效工資總量，出現了“過去越高、未來越高”的不完全合理現象。同時，這些歷史數據又主要依靠事業單位自行上報，由于數據核實難度較大，各地經常出現多報多得、少報少得的情況，被許多事業單位戲稱為“撐死膽大的，餓死膽小的”。“以歷史定終身”的做法普遍存在，表明績效工資總量核定的科學性還有待提高。

第二，事業單位對績效工資總量訴求的強烈程度往往影響最終核定量，導致總額核定客觀性不足。

有的事業單位即便績效工資水平已經不低，但為了進一步提高績效工資總量，在各種場合、利用各種機會，還會向有關領導和部門提出訴求，倒逼核定部門提高其績效工資總量。有的事業單位盡管績效工資水平很低，但缺乏表達訴求的渠道，或影響力度不足，無法將績效工資總量提高到合理水平。因此，“嗓門大小影響總量高低”的情況依然現實存在，績效工資總量核定的客觀性還有待提高。

第三，以“托低、穩中、限高”的辦法修正績效工資總量，達到縮小事業單位收入水平差距的目的，導致總額核定合理性不足。

為了縮小事業單位收入水平差距，各地基本都采取了“托低、穩中、限高”的辦法，將低收入事業單位的績效工資水平提高到托低線，并對高收入事業單位的績效工資水平進行限制。對于限高的事業單位，有的地區不允許增長，有的地區則直接降低其核定的績效工資總量。但是，如果缺乏對事業單位貢獻及人員結構的細致分析，僅憑工資數據本身來一刀切地對事業單位績效工資總量進行提高或降低，其合理性也有待考量[3]。

總的來看，我國事業單位績效工資總量核定面臨許多問題，影響著人們對事業單位績效工資總量的評價。因此，事業單位績效工資總量核定，在方法上亟待創新。

二、堅持事業單位績效工資總量核定的必要性

事實上，自事業單位績效工資實施以來，不斷有人質疑是否還有必要對事業單位進行績效工資總量核定，甚至有學者認為績效工資總量管理抑制了科研院所創新。但是，我們認為事業單位績效工資總量核定本身并沒有錯，而且非常必要，關鍵在于如何進行核定。事業單位績效工資總量核定的必要性主要體現在以下方面。

第一，堅持績效工資總量核定有利于縮小事業單位收入分配差距、規范收入分配秩序，若取消績效工資總量核定，則將使得我國缺乏調控事業單位收入分配格局的重要抓手。

一方面，對事業單位績效工資總量進行核定，相當于限制了該單位當年績效工資可以發放的上限，據此既可以控制高收入單位的績效工資水平增長幅度，又可以提高低收入單位的績效工資水平增長幅度，進而達到調節事業單位收入差距的目的。如果沒有績效工資總量核定，高收入單位績效工資水平一味快速增長，而低收入單位績效工資水平依然難以增長，那么事業單位收入差距將越來越大。另一方面，對事業單位績效工資總量進行核定，將除國家規定的基本工資和津貼補貼外，事業單位以各種名目發放的工資性收入都放進績效工資總量的筐里，可以相對簡單地通過對事業單位是否超總量發放績效工資來認定其是否具有違規行為[4]。績效工資總量核定可以明顯弱化事業單位設立名目濫發津貼補貼的動機，也降低了對違規發放津貼補貼進行監督的難度，能夠很好地規范事業單位收入分配秩序。如果沒有績效工資總量核定，事業單位有足夠的動力設立名目發放津貼補貼，監管部門則要陷入艱難識別津貼補貼合理性的境地，事業單位工資收入分配秩序混亂的趨勢必將難以扭轉。

第二，堅持績效工資總量核定有利于適度控制事業單位創收規模。若取消績效工資總量核定，則將使我國失去強化事業單位公益屬性、破除逐利機制的重要抓手。

在未對事業單位進行工資總額管理或者績效工資總量管理的時期，事業單位工資收入主要取決于單位的經濟能力，在用于工資收入的財政資金額度相對固定情況下，提高工資收入的主要渠道就是市場創收。因此，從某種意義上來講，事業單位創收能力越強、創收資金越多，則工資收入越高。這就不可避免地使得許多事業單位產生逐利行為，影響了事業單位公共服務事業的健康發展。黨的十九大和十九屆三中全會明確指出要“強化事業單位公益屬性”[5]“破除逐利機制”[6]，關鍵就是要切斷事業單位創收與職工工資收入之間過于密切的聯系。績效工資總量核定實際上就是破除逐利機制的一柄利刃，當績效工資發放被規定上限后，事業單位創收再多也不能過度提高工資收入水平，這就降低了他們創收的動機。反之，如果不對事業單位進行績效工資總量核定，“賺得越多、發得越多”的指導思想就會繼續發揮作用，事業單位逐利機制就可能越來越強，更加難以破除。

第三，堅持績效工資總量核定有利于促進事業單位人才的合理集聚和流動。若取消績效工資總量核定，則將使我國失去平衡人才分布和確保公共服務合理分布的重要抓手。

在市場經濟時代，人才流動主要受到工資待遇水平高低的影響，事業單位能否獲得和留住優秀人才，很大程度上取決于單位能否提供有競爭力的工資待遇。現實中，艱苦邊遠地區、縣鄉基層事業單位以及創收能力弱的事業單位往往難以留住人才，人才更傾向于由艱苦邊遠地區事業單位流向發達地區事業單位、由縣鄉基層事業單位流向省市事業單位，由創收能力弱的事業單位流向創收能力強的事業單位，或者由事業單位流向收入較高的企業單位。2017年，國務院印發《“十三五”推進基本公共服務均等化規劃》，明確提出“到2020年，基本公共服務均等化總體實現”的目標。十九大報告進一步提出要“完善公共服務體系，保障群眾基本生活，不斷滿足人民日益增長的美好生活需要”。公共服務均等化的關鍵在于公共服務資源的合理配置，最關鍵在于人才資源的合理配置。績效工資總量核定作為影響單位收入水平最直接的因素之一，能夠對事業單位人才資源配置起到關鍵性的引導作用，進而能夠推進公共服務均等化的實現[7]。反之，如果沒有績效工資總量管理，缺乏對事業單位收入分配的合理干預和引導，那么艱苦邊遠地區、縣鄉基層事業單位以及創收能力弱的事業單位勢必更加難以留住人才，這些地區的公共服務數量和質量肯定跟不上，公共服務均等化就更加難以實現。

總之，盡管一些事業單位不希望自己的績效工資總量被政府管控，甚至認為績效工資總量核定影響自主性發揮和事業發展，還是要清醒地認識到，績效工資總量核定對規范收入分配秩序、破除事業單位逐利機制、推進公共服務均等化等具有重要作用，是政府引導公共服務事業健康發展必不可少的手段。因此，問題的關鍵在于改進績效工資總量核定的方法，而不是取消績效工資總量核定。

三、事業單位績效工資總量核定機制的理論分析

從政策規定來看，績效工資總量是由政府有關部門核定的、允許具體事業單位在某一期間可以發放績效工資的規模。績效工資總量實際上是一種指標，超出這個指標規定的規模發放績效工資的事業單位會被視為違規。績效工資總量核定，核定的是具體事業單位績效工資總量的年度額度，即正常情況下該年度可以發放績效工資總量上限。事業單位績效工資總量核定機制，就是通過尋找一系列影響具體事業單位工資水平的合理因素，并據此建立的用以核定事業單位績效工資總量或水平的機制。

為了建立一個科學合理的事業單位績效工資總量核定機制，有必要從理論上對事業單位績效工資功能定位、績效工資水平決定因素、績效工資激勵導向等問題進行深入分析。

第一，從工資功能定位看，事業單位績效工資主要應發揮激勵和調節功能，同時也要發揮保障功能。事業單位績效工資總量核定機制應該有力地促進績效工資應有功能的發揮。

一般而言，工資可以發揮激勵、調節和保障三種功能。事業單位績效工資是事業單位工資中基于績效和貢獻進行支付的工資，因此主要應該體現激勵和調節功能。績效工資要發揮激勵功能，就是要能夠激勵事業單位工作人員更好地圍繞單位的職能定位做出公共服務績效；績效工資要發揮調節功能，就是要能夠引導事業單位工作人員合理地從事各類工作，從而實現人才在不同行業的合理配置。另外，由于我國基本工資水平較低，能夠實現的保障功能非常有限，因此，績效工資還必須發揮一定的保障功能[8]。從工資功能出發，事業單位績效工資總量核定機制應該有力地促進績效工資應該發揮的激勵、調節和保障功能。也就是說，事業單位績效工資總量核定機制，應該體現事業單位創造的價值、不同事業單位所需人才的定位以及不同地區生活成本等因素。

第二，從工資決定因素看，影響事業單位工資水平確定的因素可分為內在因素和外在因素兩大類。事業單位績效工資總量核定機制應更好地使事業單位工資能夠體現外部勞動力市場價位和內在人力資本價值。

工資決定的內在因素是指與工作特征及狀況有關的各種因素，包括工作努力程度、職務高低、技術水平、工作時間性、勞動危險性、年資等。工資決定的外在因素是指體現具體單位工資與外部產品或勞動力市場之間的聯系，包括生活費用或物價水平、經濟負擔能力、地區或行業的工資水平、勞動力市場供求等[9]。績效工資本質上也是一種工資，其決定的因素同樣服從于一般工資決定因素。因此，事業單位績效工資總量核定機制，也應該既要體現事業單位全體工作人員人力資本價值等內在因素，又要體現事業單位所需人才在外部勞動力市場價位等外在因素。

第三，從工資激勵導向看，事業單位績效工資總量核定機制應該更好地強化事業單位的公益屬性和國家戰略責任擔當。

斯金納（Burrhus Frederic Skinner）提出的強化理論是一種應用廣泛的工資激勵理論，該理論認為人會根據行為后果來修正行為。當某種行為后果對人有利時，該行為就會重復出現；當某種行為后果對人不利時，該行為就會逐漸減弱甚至消失。因此，管理者可以利用這種正強化或負強化的辦法來設定不同行為的后果，從而修正人的行為[10]。基于強化理論，在設計事業單位績效工資總量核定機制時，必須體現出國家對事業單位行為的期望。也就是說，當事業單位的行為符合國家期望時，可以核定更高的績效工資總量；當事業單位的行為不符合國家期望時，應該核定更低的績效工資總量。事業單位作為我國公共服務的主要提供者，強化公益屬性已經明確成為黨和國家對事業單位改革的方向，同時事業單位也應該積極承擔國家戰略的責任。因此，這兩點都應該在事業單位績效工資總量核定機制中更好地體現出來。

綜合以上理論分析以及國家出臺的相關工資政策規定，事業單位績效工資總量核定應該考慮以下六方面因素：一是當地事業單位績效工資基準水平，二是單位經費來源類型，三是所提供公共服務產品的戰略價值，四是主要業務崗位相關勞動力市場工資水平，五是單位人才層次結構；六是公益屬性體現程度[11]。

四、事業單位績效工資總量核定機制模型及指標測量

根據以上對績效工資總量核定應考慮因素的分析，事業單位績效工資總量核定機制可以用以下模型來表述[12]：

其中，模型中各變量依次代表事業單位績效工資總量應核定值（WT）、當地事業單位績效工資基準值（w0）、納入績效工資總量范圍人數（P0）、經費來源系數（kF）、戰略價值系數（kS）、勞動力市場工資水平系數（kM）、人才層次結構系數（kL）、公益屬性體現程度系數（kT）、其他因素系數（kO）。

需要說明的是，目前事業單位只有正式在編人員才納入績效工資總量核定的范圍。隨著編制制度的改革，納入績效工資總量核定范圍人數有可能進一步擴大到編制備案制人員。在各地實踐中，有的地區實施事業單位“員額制”，也有的地區實施事業單位“人員總量控制數”，并都將這部分人員納入績效工資總量核定范圍。

模型中后六個指標是核定事業單位績效工資總量中重要的修正系數，基于前期的研究和實踐，我們對這六個系數的界定和賦值辦法提出如下建議。

第一，經費來源系數（kF）。根據經費來源劃分，現行事業單位可劃分為“主要由財政撥款”“部分由財政支持”和“經費自理”三類，建議其修正系數應由小到大。例如，“主要由財政撥款”的為1.00，“部分由財政支持”的為1.05，“經費自理”的為1.10（見表1）。

表1 經費來源系數指標測量表

表2 戰略價值系數指標測量表

第二，戰略價值系數（kS）。戰略價值依據事業單位所承擔的國家或地區賦予的戰略使命以及發揮的戰略作用進行測量，可以從國家或當地發展規劃中獲得相關信息。依據重要性，可以將現行事業單位劃分為“戰略一般型”“戰略重要型”“戰略重大型”“戰略稀缺型”，建議其修正系數應由小到大。例如，“戰略一般型”的為0.90，“戰略重要型”的為1.00，“戰略重大型”的為1.10，“戰略稀缺型”的為1.20（見表2）。

其中，戰略價值測量公式中的三個分指標可參照表3，根據事業單位的實際情況賦予分值。

表3 戰略價值計算公式中三個分指標賦值表

第三，勞動力市場工資水平系數（kM）。建議在工資調查數據完備的情況下，這個系數直接以“該單位主要業務崗位相關勞動力市場工資水平調查數”除以“當地所有事業單位主要業務人才相關勞動力市場工資水平調查平均數”來計算。在條件不具備情況下，也可以考慮分為5～7類，并賦予不同的系數，建議賦值區間為 0.90～1.30（見表4）。

第四，人才層次結構系數（kL）。這個系數直接以“該單位高層次人才占比”進行測算，以“該單位高級人才數量÷單位在編人員數量”的公式進行計算。在條件不具備的情況下，考慮大致分為“高層次人才密集型”“高層次人才豐富型”“高層次人才較多型”“高層次人才一般型”等類，并賦予不同的系數，建議賦值區間為 0.90～1.20（見表5）。

表4 勞動力市場工資水平系數指標測量表

表5 人才層次結構系數指標測量表

第五，公益屬性體現程度系數（kT）。公益屬性體現程度主要測量的是一個事業單位是否主動提供公益服務、提供公益服務的數量和質量。可以圍繞這三個方面建立一套測量指標體系。在測量指標體系以及數據完善的情況下，可以根據數據來直接計算公益屬性體現程度修正系數。在測量指標體系和數據條件尚不具備情況下，也可大致分為“公益屬性體現程度很高型”“公益屬性體現程度較高型”“公益屬性體現程度一般型”三類，并賦予不同的系數，建議賦值區間為0.90～1.10（見表6）。

表6 公益屬性體現程度系數指標測量表

其中，公益屬性計算公式中的兩個分指標可參照下表，根據事業單位的實際情況賦予分值（見表7）。

表7 公益屬性計算公式中兩個分指標賦值表

第六，其他因素系數（kO）。在因素尚未考慮完全周到的情況下，應設置其他因素系數。這是為了避免考慮不全，可由單位根據自身特定因素，提出修正系數。但這個因素必須經過評估確實能夠站得住腳，并且在賦值上應界定在一個較小的范圍內。在積累了一定時間后，應進一步研究各單位提出因素的共性特點，總結出新的修正系數。因此，這個系數將在考慮因素逐步完善之后最終取消。

上述對以上六個指標的賦值，每個系數的范圍在0.90～1.30不等，由此得到最終修正系數的區間值范圍是0.66～2.27。當然，這僅為一個參考方案。為便于理解，我們以某科研院所為例，基于上述規則進行該單位績效工資總量核定的模擬測算如下。（1）該單位為“公益二類”，且其經費來源屬于“部分由財政支持”，對應等級為B等，該單位經費來源系數（kF）為1.05。（2）該單位屬于“科學研究和技術服務”行業，分指標1分值為100；該單位在行業中處于領軍地位，分指標2的分值為1.20；該單位很好地實現了戰略價值，分指標3分值1.20；故戰略價值計算值為100×1.20×1.20 =144，對應等級為A等，該單位戰略價值系數（kS）為1.20。（3）該市上年城鎮單位在崗職工平均工資為113,073元，該單位主要業務人員即“科研人員”等所對應的市場行業是“研究和試驗發展”，其上年“城鎮單位在崗職工平均工資”為156,765元。因此市場工資水平計算值為156,765÷113,073=1.386，對應等級為A等，該單位勞動力市場工資水平系數（kM）為1.30。（4）該單位高級職稱以上及擁有各類人才稱號的高級人才占比在40%以上，對應等級為A等，該單位人才層次結構系數（kL）為1.20。（5）該單位提供公益服務的數量高出同類型一般單位，分指標a分值為110；該單位提供公益服務的質量高出同類型一般單位，分指標b分值為1.10；因此，公益屬性計算值為110×1.10=121，對應等級為A等，該單位公益屬性體現程度系數（kT）為1.10。（6）該單位無特別修正理由，其他因素系數（kO）為1.00。假設當地事業單位績效工資基準值（w0）為10萬元，該單位納入績效工資總量范圍人數（P0）為1,000人，那么，該事業單位績效工資總量應核定值（wT）為10萬元 ×1000×1.05×1.20×1.30×1.20×1.10×1.00=2.162億元。也就是說，應給該單位核定的年度績效工資總量為2.162億元（見表8）。

表8 某科研事業單位修正系數的模擬測算表

五、建立績效工資總量核定機制的注意要點

以上是建立績效工資總量核定機制的一種思路，各地在實際建立績效工資總量核定機制時還需注意以下問題。

第一，核定總量的影響因素選取不能簡單套用模型，應該根據當地實際情況加以修訂。盡管績效工資總量核定機制中的影響因素均有一定的依據，但不同地區有不同的情況，應該有所取舍或有所增加。

第二，應該根據當地實際情況，對各要素的權重和分值進行重新賦予。上述模型中各因素的權重和分值只是舉例說明，不同地區應該根據其實際情況，對不同要素的權重和分值進行修訂，切忌直接使用上述權重和分值。

第三，應該適當留出根據需要進行調整的空間，避免核定機制陷入僵化。績效工資總量核定機制主要是給工資管理部門參考使用，但不能把核定結果固定化。應該根據情況，留有調整的空間，避免核定機制陷入僵化的局面，反而影響了績效工資總量管理的效果。

第四，是否采用績效工資總量核定機制的結果，也應該視當地情況而定。如果某地區確實不適合給不同事業單位進行核定，則應該采用其他機制解決績效工資總量管理的問題。比如工資管理部門可以將績效工資總量核定機制的計算結果作為目標值，但并不實際加以應用，在動態調整中，可以將此結果作為參考，逐步實現事業單位績效工資總量趨于合理。

第五，核定事業單位績效工資總量，要注意和其他群體之間的平衡關系。盡管工資模塊設置不同，但是在核定事業單位績效工資總量時，必須注意事業單位工作人員和當地公務員之間的平衡關系。總體而言，事業單位績效工資總量應該與當地公務員的工資模塊中“規范津貼補貼（地區附加津貼）+年終一次性獎金+地方政府績效獎金（獎勵性津貼補貼）”保持大體持平。否則，容易引起不同群體之間不平衡，帶來不必要的矛盾。