非營利性民辦高校監(jiān)事制度的探索設(shè)計

任莉娟

[摘? ? ? ? ? ?要]? 通過對我國民辦高校監(jiān)督政策發(fā)展歷程及其落實情況的調(diào)研，結(jié)合民辦學(xué)校分類管理的相關(guān)政策，參考國內(nèi)外公司治理中監(jiān)事會的設(shè)置模式，對非營利性民辦高校的監(jiān)事制度進行探索設(shè)計。

[關(guān)? ? 鍵? ?詞]? 非營利民辦高校;監(jiān)督政策;監(jiān)事制度

[中圖分類號]? G717? ? ? ? ? ? ? ? ? ?[文獻標(biāo)志碼]? A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? [文章編號]? 2096-0603（2019）11-0013-03

民辦高校監(jiān)督機制近年來經(jīng)常被提及，特別是2017年民辦學(xué)校分類管理方案頒布實施后，制定監(jiān)事制度成為除了黨組織參與決策監(jiān)督的規(guī)定外最具強制性的規(guī)定。但是在實踐中設(shè)立監(jiān)事的學(xué)校并不多，即使設(shè)置了，運行也比較隨意，筆者對相關(guān)情況進行了調(diào)研。

一、民辦高校監(jiān)督政策及落實的基本情況

第一階段（2007年以前）：民辦高校建設(shè)初期，普遍沒有設(shè)立監(jiān)督機構(gòu)。《民辦教育促進法》及其實施條例對民辦學(xué)校決策及執(zhí)行的重要制度作了明確規(guī)定，但類似監(jiān)事會這樣的對決策及其執(zhí)行情況進行過程性監(jiān)督的機構(gòu)并未涉及。不過，法律規(guī)定了工會和教職工代表大會承擔(dān)民主管理和民主監(jiān)督的職能。僅就福建的民辦高校來看，2015年之前，真正成立工會并定期召開教職工代表大會的學(xué)校屈指可數(shù)。直到省教育廳在2015年啟動對高校的第二輪評估以及對民辦高校依法規(guī)范辦學(xué)情況的專項評估，很多民辦高校才紛紛設(shè)立工會、教職工代表大會等組織，并開始逐步規(guī)范化。但大多民辦高校的工會或教職工代表大會并沒有也不能對辦學(xué)進行有效監(jiān)督，其主要的職能是教職工的福利、活動的組織單位和意見的收集、協(xié)調(diào)單位。因此，對民辦高校辦學(xué)狀況監(jiān)督的職能主要來自政府的外部監(jiān)督。校內(nèi)日常監(jiān)督大多由黨組織承擔(dān)。從2006年開始，江西、福建、陜西等地區(qū)采用的方式是省市教育工委向民辦高校派遣或任命黨委書記兼政府的督導(dǎo)專員，以監(jiān)督黨的教育方針在學(xué)校的貫徹和執(zhí)行情況。但這項派遣工作時有中斷，監(jiān)督內(nèi)容相對狹窄，監(jiān)督作用的發(fā)揮很大程度上取決于督導(dǎo)專員與董事會的談判能力和個人的責(zé)任意識。

第二階段（2007—2016年）：鑒于民辦高校在迅猛發(fā)展過程中頻頻出現(xiàn)違法辦學(xué)事件，2007年民政部在《關(guān)于進一步做好民辦高校登記管理工作的通知》中首次提出要求民辦高校建立和完善監(jiān)事會制度。《國家中長期教育改革與發(fā)展規(guī)劃綱要》也提出民辦學(xué)校要逐步推進監(jiān)事制度。但實際情況是建立落實監(jiān)事會制度的民辦高校極少。由于民辦學(xué)校監(jiān)事制度在法律上的缺位，監(jiān)事機構(gòu)的設(shè)置體例、監(jiān)事的職能、監(jiān)事資格及義務(wù)、監(jiān)事會議事規(guī)則等都成為沒有參照標(biāo)準(zhǔn)的爭議問題。

根據(jù)筆者調(diào)研，2014年全國升本的34所民辦高職中，從其報送教育部核準(zhǔn)的章程來看，只有8所高校將監(jiān)事（會）以章程形式明確下來，占比僅為23.5%。其中，有6所設(shè)置了監(jiān)事會，有2所沒有監(jiān)事會，只任命了監(jiān)事;8所中有1所沒有說明監(jiān)事成員如何產(chǎn)生及其來源，有1所僅設(shè)置了監(jiān)事卻沒有說明監(jiān)事的職責(zé)及來源。此外，34所高校中，有2所把監(jiān)事的職能列出董事會的職責(zé)，主要負責(zé)監(jiān)督執(zhí)行機構(gòu)對董事會決策的落實情況;還有1所高校把監(jiān)事職能列入了黨委的職責(zé)，1所學(xué)校在章程中確定接受教育行政部門委派的督導(dǎo)專員的監(jiān)督。升本的民辦高職都是當(dāng)?shù)厥〗逃龔d推薦的規(guī)范辦學(xué)和辦學(xué)質(zhì)量較高的院校，其監(jiān)事會的建設(shè)情況如此，全國民辦高校的總體情況也可見一斑。

第三階段（2017年以后）：2017年民辦學(xué)校分類管理方案頒布實施后，制定監(jiān)事制度成為強制規(guī)定。對比新規(guī)定，筆者研究2014年升本的民辦高職院校，發(fā)現(xiàn)只有1所學(xué)校的章程對監(jiān)事制度的陳述是符合法律法規(guī)要求的。

2018年，教育部對申本的23所民辦高職的章程進行審核，發(fā)現(xiàn)大多數(shù)章程缺失監(jiān)事會制度。教育部要求各省級教育行政部門對民辦高校的章程嚴(yán)格把關(guān)，特別指出“監(jiān)事會是學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的重要組成部分，承擔(dān)對學(xué)校辦學(xué)行為實施監(jiān)督的職責(zé)”，要求各高校應(yīng)該健全監(jiān)事機構(gòu)或制度，并通過章程予以明確。當(dāng)年申本的民辦高職都對各自章程中有關(guān)監(jiān)事制度的內(nèi)容進行補充或修訂。其他民辦高校還處于對民辦學(xué)校分類管理實施細則的觀望階段，尚未啟動對監(jiān)事制度的補充修訂工作。

二、民辦高校監(jiān)事制度的探索設(shè)計

近兩年新推出的民辦教育政策，對監(jiān)事制度的規(guī)定是“健全董事會（理事會）和監(jiān)事（會）制度，董事會（理事會）和監(jiān)事（會）成員依據(jù)學(xué)校章程規(guī)定的權(quán)限和程序共同參與學(xué)校的辦學(xué)和管理”。但是仍然缺乏參照標(biāo)準(zhǔn)，也沒有涉及營利性和非營利性的民辦高校監(jiān)事制度的區(qū)別。鑒于非營利性是當(dāng)前國家的鼓勵方向和民辦高校的主流選擇，筆者的研究分析僅限于非營利性民辦高校。

（一）監(jiān)事機構(gòu)的設(shè)置體制

筆者在2017—2018年承擔(dān)了所在學(xué)校章程的修訂工作，監(jiān)事機構(gòu)的設(shè)置體制正是最難點，這方面可以借鑒公司治理和基金會設(shè)置監(jiān)事機構(gòu)的經(jīng)驗。筆者調(diào)研了國內(nèi)外公司治理模式，特別是監(jiān)事會的設(shè)置情況。

1.國外公司監(jiān)事機構(gòu)設(shè)置情況

英美模式和德日模式是兩種具有代表性的模式。

英美模式的治理結(jié)構(gòu)是典型的外部監(jiān)控模式。因為獨立董事的觀念深入人心。所以英美公司的董事會大多由外部獨立董事組成，董事會既是決策機構(gòu)，又承擔(dān)監(jiān)督功能。公司不單設(shè)監(jiān)事會，監(jiān)督功能由董事會下的“內(nèi)部審計委員會”承擔(dān)。

德日模式的治理結(jié)構(gòu)是典型的股東監(jiān)控模式，這類模式的公司內(nèi)部各相關(guān)利益主體都是公司的有效監(jiān)控方，其中，德日模式也有區(qū)別。日本的公司治理結(jié)構(gòu)是股東會選舉產(chǎn)生董事會（決策機關(guān)）和監(jiān)事會（監(jiān)督機關(guān)），兩者并列存在于股東會之下，互不隸屬。監(jiān)事會的監(jiān)督功能很強。德國的公司治理層級關(guān)系很嚴(yán)格。股東會下設(shè)監(jiān)事會，監(jiān)事會下設(shè)董事會;監(jiān)事會與董事會有上下位之別。監(jiān)事會是公司股東、職工利益代表機構(gòu)和決策機構(gòu)，董事會是監(jiān)事會決議的執(zhí)行機構(gòu)。

2.我國公司監(jiān)事機構(gòu)設(shè)置情況

我國公司治理結(jié)構(gòu)跟日本模式較接近。根據(jù)《公司法》的第五十一條、七十條規(guī)定，不管是有限責(zé)任公司還是國有獨資公司，都要求設(shè)置監(jiān)事會，股東人數(shù)較少或者規(guī)模較小的有限責(zé)任公司，要設(shè)一至兩名監(jiān)事，可不設(shè)監(jiān)事會。

在我國的公司，雖然監(jiān)事會對董事會負有監(jiān)督的責(zé)任，但是監(jiān)事會既不是董事會的上位機構(gòu)，也不是董事會的組成部門，而是與董事會平行的機構(gòu)。

3.民辦高校監(jiān)事會的設(shè)置情況

我國民辦高校設(shè)置監(jiān)事會的為數(shù)不多。筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，若干比較優(yōu)秀的民辦高校將監(jiān)事會設(shè)置為董事會的下附機構(gòu)，此類高校大多是商科類院校，且其內(nèi)部治理是向英美高校學(xué)習(xí)，所以該校監(jiān)事會的設(shè)置大概是效仿了英美公司的治理模式。但是英美模式中董事會成員大多是外部獨立董事，而該校的董事大多是內(nèi)部成員。所以，該校對監(jiān)事會的這種設(shè)置方式忽視了英美公司治理模式的背景，既不符合我國公司治理的原則，也可能導(dǎo)致監(jiān)事會無法對董事會及成員進行有效監(jiān)督。

目前，我國民辦高校基本被歸為“民辦非企業(yè)單位”。根據(jù)民政部發(fā)布的《民辦非企業(yè)單位（法人）章程樣本（試行）》規(guī)定，民辦非企業(yè)法人監(jiān)事體制的設(shè)計與《公司法》是一致的。2018年，教育部明確“監(jiān)事會是學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的重要組成部分”。據(jù)此，我國民辦高校應(yīng)當(dāng)單獨設(shè)立監(jiān)事（會）。

（二）監(jiān)事會功能和職責(zé)

1.《公司法》中的相關(guān)規(guī)定

我國《公司法》對監(jiān)事會行使職權(quán)的規(guī)定是：檢查公司財務(wù);對董事、高級管理人員執(zhí)行公司職務(wù)的行為進行監(jiān)督，對違反法律、行政法規(guī)、公司章程或者股東會決議的董事、高級管理人員提出罷免的建議;當(dāng)董事、高級管理人員的行為損害公司的利益時，要求董事、高級管理人員予以糾正;提議召開臨時股東會會議，在董事會不履行本法規(guī)定的召集和主持股東會會議職責(zé)時，召集和主持股東會會議;向股東會會議提出提案;依照本法第一百五十一條的規(guī)定，對董事、高級管理人員提起訴訟;公司章程規(guī)定的其他職權(quán)。

2.《民辦非企業(yè)單位章程樣本》中的相關(guān)規(guī)定

《民辦非企業(yè)單位（法人）章程樣本》對監(jiān)事會行使職權(quán)的規(guī)定是：檢查單位的財務(wù);對董事、主任（校長、院長）執(zhí)行單位職務(wù)時違反法律、法規(guī)或單位章程的行為進行監(jiān)督;當(dāng)董事和主任（校長、院長）的行為損害單位的利益時，要求董事和主任（校長、院長）予以糾正;單位章程規(guī)定的其他職權(quán)。

以上對監(jiān)事會職權(quán)的規(guī)定，兩者基本一致。只是公司中監(jiān)事會的權(quán)力更大一些，對違反規(guī)定的董事和高級管理人員可以提出罷免建議，甚至提起訴訟。

當(dāng)前民辦高校對監(jiān)事會功能的理解，基本上參考了以上法律法規(guī)給出的框架，但是各個地區(qū)對民辦高校的監(jiān)事功能和職權(quán)的規(guī)定有一些差異。湖南省相關(guān)法律規(guī)定，監(jiān)事會負責(zé)對學(xué)校的財產(chǎn)、決策及其執(zhí)行狀況進行監(jiān)督。陜西的相關(guān)法律規(guī)定，建立民辦高校監(jiān)事制度，促進董事會決策的民主化、科學(xué)化、規(guī)范化。各個學(xué)校對監(jiān)事職能的確認也有較大區(qū)別。有若干學(xué)校把監(jiān)事會作為董事會的附屬機構(gòu)，監(jiān)事會對舉辦者或是董事會負責(zé)，其職能主要是監(jiān)督執(zhí)行機構(gòu)對董事會決策的落實情況，監(jiān)督范圍涉及學(xué)校的財務(wù)、人事和教學(xué)等各個方面的辦學(xué)管理工作。有的學(xué)校監(jiān)事會只側(cè)重對財務(wù)的執(zhí)行情況進行監(jiān)督。

2018年，教育部明確“監(jiān)事會承擔(dān)對學(xué)校辦學(xué)行為實施監(jiān)督的職責(zé)”。結(jié)合國家推進民辦高校分類管理的背景、相關(guān)的法律法規(guī)以及對分類管理后可能采取的風(fēng)險防范，在借鑒已有經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，筆者認為民辦高校可以規(guī)定監(jiān)事（會）的職權(quán)范疇如下：

（1）監(jiān)督學(xué)校辦學(xué)指導(dǎo)思想及目標(biāo)的正確性和合法性（此前的民辦高校監(jiān)事會沒有承擔(dān)此項職責(zé)）;

（2）檢查學(xué)校的財務(wù)情況;

（3）對董事和校長履職、學(xué)校依法辦學(xué)情況進行監(jiān)督。對違反法律法規(guī)、學(xué)校章程的董事、校長提出免職的建議;

（4）當(dāng)董事和校長的行為損害學(xué)校的利益時，要求董事和校長予以糾正;

（5）監(jiān)事會主席列席董事會會議，并對決策事項提出質(zhì)詢或者建議;

（6）監(jiān)事會可以要求學(xué)校董事、校長及其他負責(zé)人、內(nèi)部及外部審計人員出席監(jiān)事會會議，回答所關(guān)注的問題;

（7）發(fā)現(xiàn)重大問題時，為維護學(xué)校利益，可提出召開臨時董事會，以便對違法亂紀(jì)的董事或高級管理人員出現(xiàn)的錯誤及時處理。

（8）監(jiān)事有了解學(xué)校運營情況的權(quán)利，并承擔(dān)相應(yīng)的保密義務(wù)。監(jiān)事會可以獨立聘請中介機構(gòu)提供專業(yè)意見。監(jiān)事履行職責(zé)所需的合理費用應(yīng)由學(xué)校承擔(dān)。

（9）學(xué)校章程規(guī)定的其他職權(quán)。

作為民辦高校來說，應(yīng)采取措施保障監(jiān)事的知情權(quán)，為監(jiān)事正常履行職責(zé)提供必要的協(xié)助。

（三）監(jiān)事會產(chǎn)生辦法及運行機制

根據(jù)監(jiān)事會的職責(zé)，可以認定監(jiān)事會需要由熟知資本運作和懂得教育教學(xué)的人士組成，以便有專業(yè)能力承擔(dān)對董事會成員及各級管理人員進行監(jiān)察，防止其濫用職權(quán)、侵犯學(xué)校和教職工的合法權(quán)益。

關(guān)于監(jiān)事（會）的人數(shù)，目前不存在爭議。一般來說，監(jiān)事成員不得少于3人，但是規(guī)模較小的民辦高校可以不設(shè)監(jiān)事會，設(shè)1～2名監(jiān)事。

監(jiān)事的產(chǎn)生辦法需要討論。筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有監(jiān)事會的民辦高校基本上都確定了監(jiān)事應(yīng)該有教職工代表，且代表由教職工代表大會選舉產(chǎn)生。但是，還有些高校規(guī)定監(jiān)事會成員有舉辦者或其代表，把監(jiān)事會當(dāng)作董事會的附屬機構(gòu)，且把監(jiān)事的職責(zé)聚焦于監(jiān)督執(zhí)行機構(gòu)對董事會決策的落實情況。這類規(guī)定顯然與國家的政策、民辦高校的發(fā)展階段不相匹配。

關(guān)于監(jiān)事會成員，過去的相關(guān)政策里要求“監(jiān)事會中應(yīng)當(dāng)有督導(dǎo)專員”。但結(jié)合2017年國務(wù)院發(fā)布的促進民辦教育健康發(fā)展的“三十條”以及《關(guān)于加強民辦學(xué)校黨的建設(shè)工作的意見》，如果匯總目前的政策，在實際運行時就會出現(xiàn)矛盾。即民辦高校黨組織負責(zé)人兼任政府派駐學(xué)校的督導(dǎo)專員，此其雙重身份任務(wù)。作為督導(dǎo)專員，黨組織負責(zé)人應(yīng)該進入監(jiān)事會。作為黨組織負責(zé)人又必須進入董事會，而監(jiān)事會成員不得兼任董事。在兩者不可兼得的情況下，筆者認為還是應(yīng)尊重國務(wù)院的“三十條”規(guī)定“監(jiān)事會中應(yīng)當(dāng)有黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員”并擔(dān)任主席，這樣黨組織的負責(zé)人就能夠有效發(fā)揮參與決策與監(jiān)督的作用。

筆者認為監(jiān)事會中應(yīng)當(dāng)有督導(dǎo)專員是基于以下考慮：因為民辦學(xué)校分類管理后，政府要對非營利性民辦高校給予大力資助，政府提供的資助以及由此形成的民辦高校的資產(chǎn)有沒有得到合理使用，需要有力監(jiān)督。所以，民辦學(xué)校分類管理試運行階段，教育主管部門有必要向民辦高校委派1～2名監(jiān)事（其中之一是兼任黨委書記的督導(dǎo)專員）。

以上，就可以確定民辦高校監(jiān)事會成員不少于3人，應(yīng)當(dāng)由督導(dǎo)專員、教職員工代表等組成，也可以邀請相關(guān)人員和社會專業(yè)人士參加，其中教職工代表的比例不得低于三分之一，具體組成人員及其比例由學(xué)校章程規(guī)定。監(jiān)事會設(shè)主席1人，由督導(dǎo)專員擔(dān)任，且可以列席董事會會議。董事、校長或財務(wù)負責(zé)人不得兼任監(jiān)事。監(jiān)事會每屆任期為3～4年，最多連任兩屆。監(jiān)事會每年至少召開一次，決議需經(jīng)三分之二以上監(jiān)事會成員同意方可通過。同時，要建立健全黨組織與學(xué)校監(jiān)事會日常溝通協(xié)商制度，強化黨組織對學(xué)校重要決策實施的監(jiān)督。定期組織黨員、教職工代表（也可以通過雙代會）等聽取校長工作報告以及學(xué)校事關(guān)教職工切身利益的重大事項情況通報，充分發(fā)揮廣大教職工依法參與學(xué)校管理和監(jiān)督的職能。

此外，根據(jù)利益相關(guān)者理論，民辦高校還要接受捐助者、受益人及社會公眾對學(xué)校的監(jiān)督。這就要求政府加強民辦教育管理機構(gòu)建設(shè)，強化民辦教育督導(dǎo)，完善民辦高校年度報告和年度檢查制度，建立民辦高校信息強制公開制度。

至此，一個多元制衡的非營利性民辦高校監(jiān)督機制基本形成。

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編輯 武生智