上海孤殘兒童福利養(yǎng)護現(xiàn)狀、問題及對策研究

趙世英

對孤殘兒童的救助、保護是兒童福利體系的重要組成部分，也是基本公共服務均等化的重點保障內(nèi)容之一。

一、上海孤殘兒童集中供養(yǎng)養(yǎng)護制度的發(fā)展及現(xiàn)狀

從上海集中供養(yǎng)孤殘兒童養(yǎng)護制度發(fā)展歷程看，已從單一的市級福利機構集中供養(yǎng)，逐漸拓展為政府供養(yǎng)、國內(nèi)外收養(yǎng)、家庭寄養(yǎng)、機構寄養(yǎng)等多種方式結合的福利體系，并正在向具有普惠型的社會福利安排發(fā)展。

養(yǎng)護對象。18歲以下的人員主要由上海市兒童福利院（兒福院）收住和管理，18歲以上的人員主要由上海市第二社會福利院（二福院）收住和管理。

養(yǎng)護模式。總體上仍是“以機構集中養(yǎng)護為主，家庭寄養(yǎng)和社會收養(yǎng)為輔”。0-18歲人員主要由市兒福院集中監(jiān)護養(yǎng)育，直至他們成年;對無法回歸社會的人員主要由上海市第二社會福利院終身供養(yǎng)。

養(yǎng)護設施。目前上海市級層面基本形成了較為完善的集中供養(yǎng)孤兒、棄兒（含疑似）以及成年失智失能的人員的福利機構體系，組成孤殘人員養(yǎng)護的完整鏈條。具體機構包括上海市兒童臨時看護中心、上海市兒童福利院和上海市第二社會福利院。

二、上海孤殘兒童集中養(yǎng)護體系的優(yōu)勢與不足

目前上海市已經(jīng)形成較為成熟的市、區(qū)量及分工體系：市域內(nèi)棄嬰、棄兒養(yǎng)護責任由市級福利機構承擔，具有戶籍的社會散居孤兒養(yǎng)護責任由戶籍所在地的區(qū)縣政府負責。其優(yōu)點具體表現(xiàn)在：市級層面機構集中供養(yǎng)孤殘人員具有養(yǎng)護能力更加專業(yè)、養(yǎng)護條件和質(zhì)量較為優(yōu)越、養(yǎng)護體系較為完善、供養(yǎng)程序較為清晰。各區(qū)縣養(yǎng)護對象主要是社會散居孤兒，更加貼近社區(qū)、貼近家庭，更有利于深入關注這類兒童的切身利益。

但與此同時，這一體系也面臨著一系列的問題和挑戰(zhàn)：一是短期床位緊缺的矛盾凸顯。據(jù)不完全統(tǒng)計，目前上海全市需集中養(yǎng)護的孤殘兒童（孤殘人員）總量超過2000人，但市級福利機構的總床位只有1320張。若考慮不同年齡人員需分開養(yǎng)護等實際因素，床位缺口還會更大。二是護理人員依然不足。目前上述三家福利機構一線的護理員有310名左右，護理員和孤殘人員的比例在1：8左右，與發(fā)達國家1：3的比例相比仍然較低。

三、孤殘兒童集中供養(yǎng)養(yǎng)護體系發(fā)展趨勢

（一）養(yǎng)護政策發(fā)展趨勢

一是由補缺型向普惠型發(fā)展的趨勢，二是按不同兒童群體進行分類保障的趨勢，三是孤兒和困境兒童保障模式多元化的趨勢，四是保障的內(nèi)容和力度不斷拓展和加強的趨勢。

（二）孤殘兒童群體發(fā)展趨勢

一是新增量總體趨于減少。二是新增人員殘疾情況更趨嚴重。三是長期養(yǎng)護的需求進一步加強。

（三）養(yǎng)護模式發(fā)展趨勢

一是機構養(yǎng)育向多功能轉型發(fā)展。二是家庭寄養(yǎng)向規(guī)范化、科學化發(fā)展。三是集各類養(yǎng)育模式優(yōu)點的新融合養(yǎng)育模式不斷發(fā)展。

四、國內(nèi)外政府供養(yǎng)孤殘人員經(jīng)驗借鑒

（一）英國

英國接受養(yǎng)護的對象不僅是孤兒，大多數(shù)是來自變故的家庭，還有一些是受虐待的兒童和反社會行為的兒童。養(yǎng)護模式主要為家庭寄養(yǎng)和機構集中寄養(yǎng)，約有70%的兒童是家庭寄養(yǎng)。

此外，英國的兒童養(yǎng)護體系的一大特點是政府主導，由英國政府制定法律、法規(guī)，資金絕大多數(shù)來自國庫。還有一些小規(guī)模的志愿者組織機構，地方政府以向其購買服務的方式發(fā)揮政府職責。

（二）日本

日本對孤殘兒童社會養(yǎng)護模式可以分為機構養(yǎng)護和家庭寄養(yǎng)兩種類型，主要有三種形式：乳兒院、兒童福利院和家庭寄養(yǎng)。乳兒院主要是收養(yǎng)2歲以內(nèi)的孤兒、棄嬰;兒童福利院主要收養(yǎng)除乳兒以外的孤兒或受到虐待的兒童;而近年兒童養(yǎng)護總體上開始由福利院養(yǎng)育轉為家庭養(yǎng)育。

與歐美福利模式相比，日本始終推行多元化供給主體的模式，對兒童的社會福利由國家和地方政府（地方公共團體）、同時也包括企業(yè)、民間社會團體等共同來完成。

（三）北京

目前北京共有16所兒童福利機構，養(yǎng)育床位近1800張。其中，市屬機構3所（市兒福院、市二福院和SOS兒童村），區(qū)屬機構13所。除東城、西城和海淀3個區(qū)外，每個區(qū)建有一所兒童福利院或兒童福利部。

在職能定位和分工上，市兒童福利院負責集中養(yǎng)育來自東城、西城和海淀區(qū)域內(nèi)撿拾的0-6歲的學齡前孤兒棄嬰和不具有接受教育能力的14周歲以下孤兒;市第二兒童福利院接受市兒福院轉院過來的，具有接受教育能力和條件的學齡期孤兒;北京SOS兒童村采用家庭式撫養(yǎng)模式養(yǎng)育部分孤兒和來自低保困難家庭兒童;其他13個區(qū)屬兒童福利院（兒童部）負責承擔本行政區(qū)域內(nèi)撿拾的孤兒棄嬰養(yǎng)育職責。

到2020年，北京市兒童養(yǎng)育床位總數(shù)將達到5255張，形成以市屬機構為引領、區(qū)機構為支點的兒童福利設施服務網(wǎng)絡。市級機構服務對象逐步擴展至重殘、精神障礙的困境兒童。

五、上海孤殘兒童福利養(yǎng)護發(fā)展對策建議

（一）加大兒童福利機構建設力度

床位建設仍是重中之重。國務院《關于加強孤兒保障工作的意見》（國辦發(fā)〔2010〕54號，以下簡稱“54號文”）明確安置孤兒的四種渠道為親屬撫養(yǎng)、機構養(yǎng)育、家庭寄養(yǎng)和依法收養(yǎng)。相對于機構養(yǎng)育，其他三種模式均擁有家庭氛圍和家庭關愛，因此通常被認為是安置孤兒的優(yōu)選模式。但事實并不盡如人意。據(jù)民政部統(tǒng)計，我國社會收養(yǎng)兒童數(shù)近年來不僅沒有增長，反呈不斷下降態(tài)勢。

同時，隨著2014年《家庭寄養(yǎng)管理辦法》對寄養(yǎng)條件要求的提高，導致滿足要求的寄養(yǎng)家庭更加難以尋找。此外，由于多數(shù)被遺棄的孤殘兒童具有各種各樣的身體或智力缺陷，可以實現(xiàn)家庭寄養(yǎng)或者社會收養(yǎng)的比例更低。在其他養(yǎng)育模式缺位的情況下，通過增加兒童福利機構的床位建設來確保政府的兜底作用就顯得更加重要。

從本市孤殘兒童養(yǎng)育現(xiàn)狀和未來發(fā)展趨勢看，由于孤殘兒童的特點，多數(shù)需要終身養(yǎng)護，而隨著養(yǎng)護條件和養(yǎng)護水平的不斷提高，成年孤殘人員的壽命也在不斷延長，養(yǎng)護數(shù)量將不斷增加，現(xiàn)有的機構床位不能滿足未來的養(yǎng)護需求。加大兒童福利機構建設力度具有重要的現(xiàn)實意義。

（二）明確市區(qū)兩級政府職責分工

鑒于孤殘兒童養(yǎng)護專業(yè)性強、投入大、養(yǎng)護隊伍要求高的特點，從實際情況看，當前上海市級機構集中養(yǎng)護的方式具有不可替代的優(yōu)點，如果賦予區(qū)縣政府同樣的職責，必然出現(xiàn)的問題就是由于區(qū)縣政府缺乏相關經(jīng)驗和技術，且這種經(jīng)驗的積累無法通過簡單的人員引進和硬件建設快速形成，勢必造成對孤殘兒童養(yǎng)護工作和養(yǎng)護質(zhì)量的下降，對孤殘兒童的成長是不利的。

為切實保障孤殘兒童的利益，建議本市孤殘兒童的供養(yǎng)仍由市級福利機構供養(yǎng)為宜，有利于進一步發(fā)揮市級機構的優(yōu)勢，減少波動。區(qū)級層面仍主要養(yǎng)護社會散居孤兒，以充分發(fā)揮其更加貼近社區(qū)、貼近家庭的特點和優(yōu)勢。

（三）重視孤殘兒童的多元化需求

隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，兒童福利設施的建設標準和功能需求也不斷提高。從傳統(tǒng)的“養(yǎng)、治、教”照護內(nèi)容，轉而更加關注孤殘兒童的功能康復、社會認知、情感滿足、心理健康等多方面需求。“54號文”進一步明確孤兒福利保障體系應包括基本生活保障、醫(yī)療康復保障、教育保障、成年后就業(yè)、住房保障和服務等各方面的內(nèi)容。在福利機構建設中，應大力完善醫(yī)療康復、特殊教育、技能培訓、監(jiān)督評估等方面的功能，細化和完善針對性撫育、教育內(nèi)而，推動孤殘兒童養(yǎng)護水平的不斷提升。

（四）充分發(fā)揮市級兒童福利設施的專業(yè)指導功能

從當前來說，市兒福院需要進一步發(fā)揮其專業(yè)能力，加強與區(qū)縣兒童福利機構的指導和合作，以大力提升區(qū)縣兒童福利機構的建設和運營水平。從長遠的角度來說，兒童福利還應該進一步惠及社會困境兒童（孤兒、流動和留守兒童、殘疾兒童、流浪兒童、受艾滋病影響兒童、服刑人員子女）乃至社會所有兒童。

（五）加強對困境兒童的關注

上海的困境兒童總量不多，但仍需高度重視。鑒于上海實際情況，由區(qū)縣主要負責承擔對困境兒童的主要救助和保障職責，更具合理性和可操作性。在不影響孤殘兒童權益的前提下，市級機構也可適當考慮向困境兒童服務的延伸。（作者單位：上海投資咨詢公司）