“一網通辦”：政務服務供給新階段

張璽

[摘 要]2016年，《政府工作報告》首次提出“互聯網+政務服務”;2018年，為更好推進“互聯網+政務服務”，加快建設智慧政府，上海市最先提出打響“一網通辦”服務品牌，成為提升服務效能、轉變政府職能、深化“放管服”政策、優化營商環境的重要一步。目前，各級地方政府順勢、應時、識變，加快推進“一網通辦”，積極進行探索。

[關鍵詞]政務服務;互聯網;一網通辦

隨著信息技術的快速發展，互聯網與政治、經濟、文化、社會等各個領域深度交融，逐漸成為推動經濟社會轉型、實現可持續發展、提升國家綜合競爭力的重要動力。互聯網工具融入政府行政服務是社會發展的必然趨勢。我國政府借助信息技術也經歷了從“網絡政府”到“平臺政府”的轉變，當下大數據、云計算等技術使得我國政府進入了“互聯網+政府服務”的新階段，并在不斷實踐探索中向“一網通辦”等整合線上線下、跨部門的縱深方向發展。“一網通辦”為進一步構建服務型政府、開創政務服務新局面、創新政務服務模式提供了良好契機。

一、問題提出：“互聯網+政務服務”的發展深化

十八大以來，黨和國家高度重視互聯網的發展并明確提出了“網絡強國戰略”，而互聯網技術的發展更推動政務服務的變革。2016年，我國政府工作報告中首次提出“互聯網+政務服務”的理念，指出要“實現部門間數據共享，讓居民和企業少跑腿、好辦事、不添堵”; 2017年，國務院發布的《關于加快推進“互聯網+政務服務”工作的指導意見》和《“互聯網+政務服務”技術體系建設指南》中提出要大力推行“互聯網+政務服務”，進一步實現政府治理模式的現代化;2018年為深入推進“互聯網+政務服務”，國務院發布了《國務院辦公廳關于印發進一步深化“互聯網+政務服務”推進政務服務“一網、一門、一次”改革實施方案的通知》和《國務院關于加快推進全國一體化在線政務服務平臺建設的指導意見》，提出了線上線下一體化建設的指導意見。經過兩年多的發展，“互聯網+政務服務”成為政務信息化在為公眾服務方面的新的抓手。為深入推進“互聯網+政務服務”，2018年4月12日，上海市發布《全面推進“一網通辦”加快建設智慧政府工作方案》，全力打造“一網通辦”政務服務品牌。該《方案》明確表明其目標是為實現推動政務服務從政府供給導向向群眾需求導向轉變，從“線下跑”向“網上辦”，“分頭辦”向“協同辦”轉變，真正做到“讓群眾少跑路”“讓數據多跑路”，給群眾帶來實實在在的便利。

與此同時，一些舊有的問題在此過程中尚未完全解決，也制約著其自身的持續發展。我國政務信息化經過二十多年的持續推進，“信息孤島”“數據煙囪”的現象仍然存在，“三難問題”（互聯互通難、數據共享難、業務協調難）依舊是阻礙①。基于此，在不斷實踐探索中，“互聯網+政務服務”向“一網通辦”等整合線上線下、跨部門的縱深方向發展，成為當前政務服務供給發展的重要推手。

二、生成邏輯：從整體性治理到政府再造

“一網通辦”是在新的歷史時期探索推進“互聯網+政務服務”的一項重大改革，是建設服務型政府的一項重大舉措，其產生不僅蘊含著深刻的現實意義，同時也存在強有力的理論支撐。

整體性治理理論為“一網通辦”提供理念支撐。整體性治理理論的治理導向、治理機制及治理工具三個層面與“一網通辦”高度契合。一是以公眾需求為導向有利于“一網通辦”更好為公眾服務。整體性治理注重對公民需求的整體性回應，以解決公民需求問題為政府治理的核心。在治理理念上回歸公共性，注重政府社會管理和公共服務職能的發揮，政府應將重點轉移到滿足公民的個人需求上，從而實現服務型政府的職能。“一網通辦”的核心在于“辦”，通過線上線下的政府服務的整合，促進政府打破管理的碎片化，打造整體性政府②。

二是跨部門的協調整合機制有利于“一網通辦”提高行政效率。整體性治理理論關鍵在于協調機制、整合機制和信任機制的構建和落實③。組織間是否協調直接關系整體性治理能否成功實現。“互聯網+政務服務”的服務模式以及“一網通辦”的服務形式的前提是部門之間相互信任與合作，并實現數據的共通共享。加強組織之間的協調，將不同組織、資源以及相互依賴的任務進行整合，構建完善的溝通協調機制和運行機制，有利于在最大程度上實現政務的高效辦理。三是以信息技術為基礎有利于“一網通辦”實現治理目標。整體性治理重視信息技術和網絡技術手段的應用，主張政府利用現代化技術掌握更多的信息，建立信息數據庫，建立電子化服務型政府，提高政府決策和公共服務質量。運用現代信息技術，將不同層級之間、不同部門之間整合，實行網絡簡化和程序統一的“一站式”服務，打造電子化政府，最終實現程序簡單化、流程透明化、服務網絡化、電子化互動的服務模式。“一網通辦”的基礎在于“網”，即構建統一的電子政務服務網，整合數據，完善和優化電子服務流程④。在治理工具上二者不謀而合。

政府再造成為“一網通辦”推進的目標與核心。

“一網通辦”作為政府深化自身改革的突破口，就是要在依托大數據等互聯網信息技術的基礎之上，對政府內部各部門的職責和權限進行整合，規范政府的辦事流程，對業務流程進行再造。這是一場刀刃向內的自我革命，是全方位、全過程、全要素的，有利于推動政府職能轉變。因此，政府再造既是“一網通辦”改革的目標，也是核心。當前“一網通辦”所涵蓋的政府再造內容主要有五大方面：一是理念再造。“一網通辦”從公眾需求的角度，有針對性地為公民和企業提供服務，從過去“政府導向”轉為“服務導向”，像“店小二”一樣更好為公眾服務。二是結構再造。“一網通辦”改革下，政府內部一改過去金字塔式組織結構，根據事項對其部門進行調整與整合，逐漸向扁平化的組織結構轉變。三是流程再造。“一網通辦”最大的特點是基于方便公眾辦事來組織設計，“主題服務”及“場景設計”對政府內各個部門的業務流程進行優化和再造。四是效能再造。“一網通辦”借助電子證照的應用，使得部門間信息互通互認，實現共享的數據資料無需重復提交，這一做法極大地提高了政府工作效率，促進政府效能再造。五是監督再造。聯網技術可以實現政府行為的留痕，這不僅有利于政府內部門間的相互監督。也有利于來自社會公眾的政府外部監督，解決傳統監督的單一問題，對監督實現再造。⑤

三、初現成效：各地“一網通辦”建設經驗與思考

1.各地“一網通辦”建設經驗

自提出“一網通辦”一年多以來，各級地方政府審時度勢，加快推進落實和實施。北京市政府于2018年7月5日印發《北京市推進政務服務“一網通辦”工作實施方案》，提出全市、區級政府的工作目標，即分別于2018年底前、2019年底前及2020年底前實現“一網通辦”的80%、90%和100%，其目標實現主要是從6大方面有步驟地分布任務，實現場景內部的再度優化：一是要編制網上辦事清單，通過全面梳理辦事事項，明確各部門和單位的職責，編制網上辦事清單;二是優化網上辦事流程，按照事項清單對網上的辦事流程進行再梳理，簡化不必要的辦理環節，從而提高辦理效率;三是規范網上辦事標準，主要是制定統一的辦事規范，明確各個環節的標準和實現;四是搭建全市統一的互聯政務服務總門戶，匯集整合各個區的服務資源，完善網上政務大廳功能;五是深化政務服務資源整合共享，對各個部門和單位的政務服務資源進行整合，形成需求目錄和共享目錄，并指定目錄的管理辦法;六是健全網上辦事的配套措施，包括電子文件、印章、簽名、檔案等在內的使用和管理以及辦法的制定，等等⑥。針對市民的政務服務，北京市還推出了“北京通”移動客戶端，方便利民。

上海市政府提出和推行“一網通辦”較早，在2018年5月上海市成立全國首個大數據中心;為更好實現線上線下聯接，解決“通”的問題，2018年7月1日，上海市“一網通辦”總門戶——“中國上海”網站上線運行;2018年9月30日，上海市政府印發《上海市公共數據和一網通辦管理辦法》，為更好整合數據應用、推進“一網通辦”奠定了基礎。到2018年底，上海編制“三清單一目錄”，其中需求清單2627條，責任清單2698條;實現50%的人口、法人、空間地理、電子證照四大系統項目的基礎數據上云遷移⑦;推出“隨申辦”移動客戶端，更好為市民服務。2019年3月29日，上海市政府印發《2019年上海市推進“一網通辦”工作要點》，為進一步深化“一網通辦”的推進工作進行了部署。此次工作主要分為9大部分，針對當前面臨的問題，分別從業務流程再造、政務服務事項標準化建設、行政審批制度改革、建設全流程一體化在線服務平臺、提升能級建設、數據整合共享應用、“互聯網+監管”體系建設、運營管理和監督考核、長三角地區“一網通辦”推進等9個方面進行，目標明晰，責任明確⑧。此外，長三角地區的三省一市前期推行的“一網通辦”“最多跑一次”“不見面審批”等改革均取得了較好的成效，為建設長三角地區“一網通辦”積累了不少經驗，這些經驗的總結和推廣為日后促進長三角地區政務信息資源共享帶來了極大的便利和優勢。

2.“一網通辦”建設的思考

一是加快法制建設，提供法律保障。“一網通辦”自提出以來時間尚短，盡管在各地政務服務供給方面發揮出強有力的效能，但由于法制建設相對滯后，在實際推進工作中還存著不少瓶頸和阻礙。例如目前“一網通辦”辦理業務過程中推出的電子化證照，極大地便利了公眾辦事，但由于缺少法律文本及制度層面的支持，電子證照僅僅停留在“網上預審”的功能之上，不少業務民眾仍需在預審通過之后攜帶原件前往線下部門進行辦理。這就要求“一網通辦”在后續建設過程中加強法律制度方面的推進和支撐，從更高層次上為“一網通辦”的建設和運行提供保障。

二是打通數據壁壘，深化互聯互通。“一網通辦”建設之初就是為了打通原本各個部門之間的數據壁壘，優化審批流程，改變各部門之間“數據孤島”“數據煙囪”的隔絕現狀。“一網通辦”的運行離不開后臺的數據支撐，而數據“通”才能把事辦“成”，其推進勢必要求改變部門分割、相互掣肘等現象。因此，“一網通辦”的建設和運行離不開更進一步的打通數據壁壘，只有這樣才能真正實現數據的互聯互通。

三是優化審批流程，推動政府變革。“一網通辦”實現了從過去各個部門的“多窗”獨立辦理到“一窗”的聯合辦理的轉變，以窗口改造推動流程再造，以流程再造推動效能提升。然而實際狀況下過去各部門的審批入駐集中度尚偏低，很多部門仍采用過去的審批環節，辦理流程及材料清單的 規范化、標準化、透明化還有待進一步加強。2019年上海市政府對“一網通辦”提出了“雙減半”新的更高要求，涉企審批事項95%“只跑一次，一次辦成”，行政審批事項辦理時限壓縮50%以上，行政審查為主的審批事項100%實現“網上預審+當場辦結”，技術審查為主的審批事項100%實現“提前服務+一次辦成”。這個目標的實現要求必須進一步優化審批流程，更深入推進政府內部變革。

四是強化隊伍建設，提升服務能級。“一網通辦”最終的落腳點還是在于人。人的要素在這一過程中發揮著不可替代的作用，要加強人才隊伍的建設，才能更好為民眾服務，更好滿足民眾的需要。因此，可以探索建立首席服務官、首席審批官制度，探索新錄用公務員培養鍛煉機制、窗口服務人員分類管理機制，統籌服務資源，統一服務標準，理順服務機制，健全完善制度，如建立辦事能手隊伍，發揮辦事能手的帶頭和示范作用，形成激勵機制，從辦事人員的能力提升方面最終實現企業、群眾辦事的體驗度和感受度的飛躍。

“一網通辦”是新時期我國政府為更好推行“互聯網+政務服務”的重要一步，是為更好轉變政府職能和提升治理能力的一場自我變革。為優化營商環境、提升服務質量，“一網通辦”將會在新的階段發揮更為重要的作用。

注釋：

①汪玉凱：《“一網通辦”，政務服務新境界》，

《中國信息安全》2019年第3期。

②④⑤趙勇：《為什么要深入推進“一網通辦”？不只是便民，它是事關政府改革的大舉措》，2018年3月19日，http：//www.e-gov.org.cn/article-168633.html.

③韓兆柱，楊洋：《整體性治理理論研究及應用》，《教學與研究》2013年第6期。

⑥《北京市人民政府辦公廳關于印發〈北京市推進政務服務“一網通辦”工作實施方案〉的通知》，2018年7月12日，http：//www.beijing.gov.cn/zhengce/wenjian/192/33/50/438650/1558230/index.html.

⑦羅菁：《“一網通辦”讓市民辦事省時省心》，

2018年11月1日，http：//gov.eastday.com/ldb/node13/node15/u1ai421957.html.

⑧《解讀〈2019年上海市推進“一網通辦”工作要點〉》，2019年4月11日，http：//www.shanghai.gov.cn/nw2/nw2314/nw2319/nw41893/nw42230/u21aw1379025.html.

（作者單位：中共上海市委黨校）

（責任編輯 周 巍）