制度設計與代表回應性

樓笛晴　朱海英　黃茹萍

[摘 要]基層地方人大是人民代表大會制度在地方的組織載體，也是人大組織機構發揮作用的“最后一公里”。在國家治理現代化的背景下，地方人大在制度建設方面進行了一系列創新，這些創新對代表的代表性、回應性產生了顯著的影響，提升了基層治理水平，有力推動了基層民主政治的發展。

[關鍵詞]代表;選民;基層人大;制度;回應性

作為研究中國地方人大的一個觀察窗口，基層人大具有哪些“制度化了的安排”，這些“制度化了的安排”又使得地方人大代表以何種方式代表選民、回應選民？這些制度安排會對代表和選民的關系產生何種影響，即地方人大組織機構的建設和制度創新對基層人大代表的代表性和回應性產生哪些影響？這進一步又會對地方基層治理水平和民主政治發展有什么影響？本文立足于調研中所獲取的實踐經驗，并以代表理論為指導，簡要介紹地方基層人大尤其是湖北基層人大在制度、機構建設以及代表工作方面所取得的進展，并對基層代表工作中所體現的代表回應性進行分析。

一、基層人大的調研情況

從中國的實際經驗來說，基層人大作為人大體系中的“最后一公里”，在推動我國人大制度發展、加強基層民主建設方面具有重要意義。筆者所在的課題組走訪了湖北省十數個縣市區的基層人大以及部分省外基層人大，對基層人大的組織機構建設和基層人大的代表工作進行了實地了解和考察。在調研中筆者發現，我國基層人大建設目前在許多方面都形成了非常好的做法，部分地區通過創新工作方式方法、完善工作制度、激勵代表履職等開創了基層人大建設的新局面，其經驗比較好地結合了中國政治制度并具有一定地方特色。本文選取了其中三點主要經驗進行介紹。

1.代表議案和建議

課題組在調研走訪武漢市新洲區時，區人大常委會代表提供給課題組一份資料，即2017年武漢市新洲區第五屆人民代表大會第一次會議的議案和代表建議匯編。資料顯示，2017年該區共提出2條議案、63條建議。總體上看，所有的議案和建議大體上都是圍繞文化教育、產業發展、基礎設施建設等地區公共項目來提出的，還有少數建議是立足于全區或者是針對推動地方發展布局提出的。就議案建議的內容構成來說，文化教育方面占比30%，基礎設施建設占比49%，產業發展、地區發展、社會保障等占比21%。就代表屬性（代表屬性包括職位、工作地點等）與其所提出的議案和建議的關系來看，代表屬性多與所提出的議案和建議有比較密切的關系，一般來說，代表更愿意對自己工作職責內、工作地點周邊的事項進行關注并提出議案和建議，且其提出的事項多是群眾反映較多、呼聲較高的訴求。特別是在湖北省進行的“聚力脫貧攻堅，五級人大代表在行動”的活動中，人大代表被分到各個代表小組（實體組織），到貧困戶家中直接收集群眾意見，向基層人大提交建議書，較好地維護了選民的利益。“人大代表在行動”這一工作機制，被湖北省多地保留下來，成為收集選民意見的主要途徑。

2.民生實事項目人大代表票決制

2018年8月6日，課題組來到荊州市江陵縣進行調研，在座談會上，江陵縣人大代表和代工委的同志都提到，自2018年以來，該縣將鄉鎮民生實事項目人大代表票決工作納入議事日程，在前往湖北松滋、浙江寧海調研的基礎上，加快推動本地票決制試點工作啟動，將代表票決制工作流程細化為“五個階段、十個環節”，并對每個階段、每個環節都明確了目標任務和時間節點。

同樣，對于南京市高淳區來說，2018年也是該地實行民生實事項目人大代表票決制的初始年。在座談會上，高淳區代表介紹了票決制的具體步驟。首先，人大和政府對群眾意見建議形成初步統計并進行初步篩選，確定候選項目，繼而在鎮人代會上代表票選出正式項目，在項目實施過程中，代表小組跟蹤監督。探索票決制工作也已被列為2018年度高淳區人大常委會的重點工作議題。目前，該區計劃在6個鎮推行這一制度，而最先開展這一制度的東壩鎮目前各項工作都進行得較為順利。

3.代表聯系選民制度

2018年8月1日，課題組來到天門市岳口鎮糧倉巷村的黨群服務中心，該片區的人大代表小組活動室就設在此處。該代表小組活動室配備比較齊全，墻上張貼有該村的各項制度，如便民服務投訴制度、脫貧攻堅代表聯系基層情況。此外，該村建立了較為完善的選民聯系代表制度，具體可體現為專門的人大代表聯系群眾記錄本，詳細的人大代表聯系群眾登記表等。記錄本包括每位代表接待選民的次數、聯系時間、事項等內容，登記表內容則覆蓋了代表的基本情況、接待群眾的時間地點、代表聯系群眾基本情況介紹、群眾反映的問題及交辦情況、辦理事項的完成度及群眾滿意度等。據當地的鎮人大主席以及人大代表介紹，糧倉巷村在人大代表的推動下，積極創新了村民自治組織，建立了村民小組會議、監督委員會、會計委員會、理事長會議等，會議成員加總基本上覆蓋了全體村民。該村建立了三級議事會來討論村中事務，公開投票表決，因此，村中重大事務經過三級議事會議的層層推進后都能夠實現群眾的完全知曉及切實參與，這也使得村級事務都能夠順利推進。由于制度較為完善，代表對于群眾的呼聲能及時回應，近年來該村實現了村民零上訪的記錄，這不僅在該市而且在全省都是極其少有的。

二、理論回應與建議

1.政策回應性與議案建議的提出

代表提出的議案和建議在很大程度上可以反映出其代表的利益主體屬性特點。我國人民代表大會制度規定，基層人大代表由選民直接選舉出來，受選民監督。然而，長久以來，不少人大代表僅僅是充當著“國家代理人”的角色，其代表的利益主體更多的是國家，但是近些年我們發現基層人大代表在議案和建議的提出方面發生了較大轉變，一方面，其內容更多地反映出區域內涉及面較廣、選民反映較多、關系重大的民生項目，另一方面，議案和建議的提出往往經過實地調查、多方論證才提出。人大代表以議案和建議為中介，把底層民意帶到政府機關，發揮了民眾和政府之間的橋梁紐帶作用，實現了民意上達，也部分實現了人大代表對于選民的政策回應。基層人大本身就是我國人民代表大會機構建設的“最后一公里”，而許多基層人大代表本身也是從各縣、各鄉鎮中選舉出來的，并且在當地具有較高的知名度和威望，在反映地區發展問題和加強選民聯系方面具有天然的情感傾向，這也是基層人大尤其是鄉鎮人大能夠較好地回應民意的重要因素。

2.分配回應性與民生實事項目人大代表票決制

民生實事項目人大代表票決制是指政府在廣泛征求人大代表和人民群眾意見建議基礎上，提出民生實事工程候選項目，同級人大代表在本級人民代表大會會議期間，以投票表決方式選擇決定正式項目，會后由政府組織實施，并全程接受人大代表和人民群眾監督的制度。在該制度的實施步驟中，人大代表的分配回應性主要體現在代表對于實事項目預算的監督上。具體來說，代表通過聽取政府在人代會上對實事項目的相關介紹包括政府公開的實事項目的分配資金額度、資金來源等，行使質詢權、建議權、表決權等。在項目實施過程中，代表實時對項目的資金使用、資金流向等資金安排進行監督，并通過發放督查表、調研走訪、視察調查等方式多角度監督預算的使用。在項目完成后，人大通過聽取政府工作匯報等實現事后監督。也就是說，票決制為人大代表進行全程、多種方式、多個角度監督政府預算提供了非常有效的制度安排，為分配回應性的實現創造了有利條件。票決制在各地基層人大的實施中取得了比較好的效果，并一定程度上實現了人大代表的分配回應性。同時這一制度借助人代會等平臺與政府就預算進行溝通，發展了我國的協商民主，很好地把票決結果的剛性與協商過程的柔性結合起來。因此，民生實事項目人大代表票決制無論是從基層人大行使重大事項決定權和監督權還是實現人大代表的分配回應性來說都是一個值得進一步推廣的創新舉措。

3.服務回應性與代表聯系選民制度

在基層人大，人大代表對于選民所提出問題的關注和國外議會中的代表對于選區的“服務代表性”有相似的一面。代表不僅僅要在政策制定上為選區的利益代言，更要在選民所提出的具體問題和要求上積極回應，爭取幫助選民解決具體的問題。有的基層人大會以聯系選民的質量作為對人大履職的要求，還有的基層人大推行了代表述職和選民評議的機制，那么代表在聯系選民這方面的表現更會和自身履職評價相關。

三、結語

本文從實證的角度對中國地方人大的制度安排與人大代表的代表性、回應性以及基層民主政治發展進行了討論。通過對多個縣市人大在議案建議、民生項目人大代表票決制和代表聯系選民制度這三項制度設計及具體實施情況的實證分析，發現基層人大的制度創新對代表的代表性、回應性產生了顯著的影響，提升了基層治理水平，并促進了基層民主政治的發展。在既有的人大代表借助議案建議渠道影響政策輸出的正式制度下，人大代表具有較強的動機為所在單位、地域和行業領域的選民做出政策回應。特別是在議案建議提出流程規范且設置了反饋機制和跟蹤機制的地方，代表對選民的政策回應效果越強。而作為地方人大對預算監督機制的一項制度創新，民生項目人大代表票決制一定程度上解決了人大預算監督權懸空的問題①，體現出明顯的制度性成長;同時，這項制度安排本質上為代表對選民做出分配回應增加了新的渠道。通過事前介入資源的分配過程，事后進行預算實施監督，基層人大在利益分配和地方權力格局中重塑了政治角色，有力推動了基層民主政治的發展。

注釋：

①馬駿和林慕華通過對全國38個擁有立法權的城市進行問卷調查發現，經過十余年的預算改革，城市人大預算監督已經開始從原來的程序性監督邁向實質性監督;兩位學者通過針對64個地方人大的從事財經工作人員的問卷調查以及實地調研發現，中國部分地方人大已經開始通過提前介入、預算初審等方式重塑自己在預算過程中的角色，試圖在預算分配中表達不同的聲音，影響政府的預算資金分配。參見《中國城市“錢袋子”的權力：來自38個城市的問卷調查》，《政治學研究》2012年第8期。

（作者單位：武漢大學政治與公共管理學院）

（責任編輯 矯海霞）