公辦高職院校混合所有制改革思考

朱鴻翔

摘要：高職院校混合所有制改革應堅持以公辦高職院校為主體.從根本上解決“產教融合”問題。在推進過程中，混合所有制改革后的學校體制機制不順、參與混合所有制改革的各主體目標不同、指導混合所有制改革的法律和政策欠缺、簡單套用企業混合所有制改革模式易發生偏差等問題比較突出。加強混合所有制改革的法制建設、公辦高職院校以部分資產參與混合所有制改革、保護參與各方的合理利益、建立便捷的社會資本退出機制等舉措，有助于推進公辦高職院校混合所有制改革更好地發展。

關鍵詞：公辦高職院校;混合所有制改革;產教融合

2014年2月，李克強總理在主持召開國務院常務會議，部署加快發展現代職業教育時提出，“以改革的思路辦好職業教育……堅持以提高質量、促進就業、服務發展為導向，發揮好政府引導、規范和督導作用，充分調動社會力量，吸引更多資源向職業教育匯聚”。《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》進一步落實了這一精神，并明確規定允許職業院校進行股份制和混合所有制的探索，允許其他主體通過資本、知識、管理、技術等要素參與職業院校辦學，并享有相應的權利。國務院辦公廳出臺的《關于深化產教融合的若干意見》，教育部出臺的《現代職業教育體系建設規劃（2014-2020年）》《高等職業教育創新發展行動計劃（2015-2018年）》等文件也多次提到職業教育要開展混合所有制辦學探索。學術界隨之也產生了一批研究成果，據統計，從2014到2017年間，中國知網以“職業教育混合所有制”為主題的論文數目呈逐年遞增的趨勢，這顯示出相關研究方興未艾。筆者對公辦高職院校混合所有制改革所要達成的目標和面臨的困難進行初步的探討，并就如何推進改革提出設想。

一、混合所有制改革的主體和目的

盡管當前學術界對高職院校混合所有制改革主體和方式提出了不同的觀點，但筆者更同意下列觀點，即高職院校混合所有制改革應堅持以公辦高職院校為主體，基本出發點是要從根本上解決“產教融合”問題。混合所有制改革得以推行的內在邏輯在于公辦高職院校和企業各具優勢且可以取長補短，雙方能夠合作打造利益共同體。公辦高職院校的優勢包括：第一，屬于公益性事業，容易得到政府的財政支持和政策傾斜;第二，管理制度相對規范，學校內部大多已建立起包括教學制度、人事制度等在內的比較完善的制度體系：第三，擁有人才和技術優勢，高職院校高技術人才密集，實驗實訓設施完備，具備開發新技術和新工藝的能力：第四，社會信譽度高，高職院校的公辦背景和性質決定了其具有較高的社會信譽。企業的優勢包括：第一，企業能夠敏銳感知市場需求的變化，也能更準確地把握市場對高技能人才的具體要求;第二，擁有實戰環境，企業真實的工作場景和工作任務相比于學校仿真實訓更具有針對性和操作性：第三，擁有雄厚的資金，企業尤其是國有大中型企業具有便利的融資途徑和穩定的營利渠道，相較高職院校資金主要來源于財政撥款和學生學費而言更加多元化。總體上，高職院校有政策優勢和技術優勢，但是和市場的聯系相對間接，企業和市場聯系緊密，且有資金優勢，在技術創新和員工儲備等方面存在開展校企合作的空間。

混合所有制改革的核心目的是通過股份制改造，以產權為紐帶，使產教得以深度融合，使校企成為有機整體。改革后，學校資本和企業資本將會形成法人財產權，這是校企雙方共同的利益基礎。法人財產既是雙方的共同財產，又是兩者共同利益的載體，由此企業才會真正關注和參與學校辦學。不同所有者也將按照新的組織形式和管理原則建立起科學的治理結構，最終達到產教融合的目的。

二、混合所有制改革推行的障礙

（一）混合所有制改革后的學校體制機制不順

混合所有制改革之所以推進緩慢是因為在理論和實踐方面都面臨較多難題：首先，公辦高職院校的首要任務是保證人才培養質量，如果企業參與投資辦學，資本的逐利性是否會影響公辦院校的性質？其次，混合所有制改革后學校占有公有資本份額多大為宜，作用又如何體現？再次，社會資本的注入會不會在一定程度上造成學校國有資產的隱性流失，政府對改制后的學校資金投入力度會不會減弱，如果減弱是否會影響學校的后續競爭力？最后，學校改制后的治理結構應當如何設置，董事會和黨委會的職責該怎么界定，而諸如管理機制之類的運作機制又該如何構建？可以說，要解決這些問題，就需要重塑學校的體制機制。

（二）參與混合所有制改革的各主體目標不同

首先，學校和企業參與混合所有制改革的目的不同。學校期待企業的加入一方面能為其帶來各種資源，包括資金、技術等;另一方面也試圖借此真正實現產教融合，讓職業教育回歸本質。企業投資公辦高職院校的目的是為了獲得各種直接或間接的利益，并且回報期限越短越好，兩者的目標有一定的沖突。從當前實踐來看，很多校企合作難以向縱深發展，僅維持在企業接受學生頂崗實習的層面.原因就在于接受學生實習相較于參與人才培養方案制定、教材編寫等工作更能給企業帶來直接的收益。其次，學校和企業面對經濟利益的態度不同。公辦高職院校是事業單位，擔負著培養滿足區域經濟社會發展所需要的技術技能型人才的重任，具有公共服務的性質，經濟利益最大化不是其主要目標。引入社會資本后所構建的混合所有制院校如果仍是非營利性機構身份，就很難實現高額回報，這與資本逐利的性質相矛盾。學校與企業之間的目標分歧不僅會增加社會資本進入的難度，而且如何兼顧各方利益也是推進改革的難點所在。

（三）指導混合所有制改革的法律和政策欠缺

國家雖已對高職院校混合所有制改革確定了大方向，但尚未落實到法律層面，相關的操作細則、保障體系也有待健全。首先，公辦高職院校國有資產對外投資存在諸多限制。國家雖然多次以下發文件的形式鼓勵校企合作辦學，但法律層面的跟進仍然滯后。其次，一些法律缺失直接影響改革的實踐操作，如《中國人民共和國教育法》《中國人民共和國高等教育法》《中國人民共和國職業教育法》等教育類法律條文中還沒有混合所有制辦學的法律地位、機構屬性、產權保護、資產處置、退出機制、風險防范等相關內容。最后，建立混合所有制涉及投融資、人事、稅收等一系列制度的變遷與調整，但我國目前尚未出臺高職院校實施產權制度改革的法律法規，在學校混合所有制改革過程中也沒有可以參照的規范性文件。改革過程如果無法可依的話，校企各方的合法權益將難以得到有效保障，企業的參與積極性會大打折扣，這在一定程度上制約了我國混合所有制高職院校的建立與發展。

（四）簡單套用企業混合所有制改革模式易發生偏差

現有的研究大多數都借鑒和參考了企業混合所有制改革的經驗和做法，重點著眼于混合方式、產權結構、治理機制等方面。必須指出的是，校企混合所有制改革與企企混合所有制改革相比既有共性，也存在很大差異，主要表現在以下幾方面：第一，參與企企混合所有制改革的各方目標一致，即實現商品和服務的順利銷售以達到利潤最大化的目標，而參與校企混合所有制改革各方主要目標并不完全一致。因此，企企混合所有制改革建立的多元化治理機制相對更為有效，而校企混合所有制改革欲建立現代化治理機制卻需要更多的探索。第二，無論是營利還是虧損，參與企企混合所有制改革各方均是利益共享，風險共擔，他們根據股份占比容易得出各自的收益或承擔的損失。公辦院校并無穩定持續的利潤來源，社會資本進入后雖然可以量化股份份額，卻難以獲得長期高額的回報。第三，企企混合所有制改革后參與各方關注的焦點高度一致，即實現企業的利潤最大化，因此易于協調統一意見。校企混合所有制改革后雙方的工作重心并不完全相同，校方主要著力于高素質技術技能型人才的培養，企方卻有可能基于利益考量建議學校多開展能夠為其帶來收益的工作，如開設培訓班、出租學校場地和設備等。

三、推進混合所有制改革的對策

（一）加強混合所有制改革的法制建設

我國在推動高職院校混合所有制改革的過程中還存在某些無法可依或是一些法律條文矛盾的情形。國家要大力推動混合所有制改革工作，法制是必要的前提條件，只有以完善的法律法規作保障，才能保障各方的合法權益，激發各方的參與積極性。法制建設的具體措施可以包括：清理或廢除與混合所有制辦學不相適應或與之相悖的陳規舊法，以化解法律沖突：對混合所有制職業院校的一些基本內容如法律地位、治理機制、產權歸屬以及院校資產管理等內容進行法律補充：制定或出臺與混合所有制辦學相關的專項法律法規和單行配套法;等等。

（二）公辦高職院校以部分資產參與混合所有制改革

在相關法律法規和政策實施細則尚未出臺的前提下，公辦高職院校可以嘗試從局部改起，即拿出學校的部分資產參與混合所有制改革，資產的形態可以根據實際需要多元化，既可以是一個或數個二級學院整體，也可以是實訓室或實訓基地，還可以是技術咨詢或服務中心。但必須注意的是，混合所有制改革后的實體必須是獨立法人且應當能夠市場化運作，這樣才能真正從普通的校企合作發展成為實質性的校企混合。為減少推行過程中的阻力，校企雙方可以允許員工以工齡、資本、知識、技術、管理等各種要素入股。公辦高職院校以部分資產參與混合所有制改革的優點包括：首先，擱置混合所有制改革后學校性質如何界定的難題。局部性改革對于學校的公辦性質不會產生影響，這既有利于政府公共財政的持續投入，也能保證教師隊伍的穩定。其次，學校能夠選取更加適合混合所有制改革的資源和方式。當前大多數學者比較推崇選取二級學院作為試點進行股份制改革，這樣有利于在微觀層面探索建立董事會和學院黨政聯席會、教職工代表大會、工會等機構的聯合運行機制，育人目標和利益目標的同步實現機制，社會資本的利益回報機制等。在資源選擇方面，學校的實驗實訓設施設備、車間廠房、大學科技園等均具備市場化運作功能，因此先期改革時可以重點關注這些資源。最后，局部混合所有制改革可以將改革的風險降到最低，邊改邊試、及時總結，對于好的做法和經驗可以提煉成理論，并反映到相關法律法規條文中，以方便后續進一步深化改革。

（三）保護參與各方的合理利益

政府作為公辦高職院校的投資人和主管部門，對學校辦學有較大的影響，政府往往會賦予學校更多的政策性目標，如培養更多符合區域經濟發展要求的技術技能型人才、提高畢業生的就業率和就業質量、提供多樣化的社會培訓和服務等。為完成這些目標，學校需要投入相當的資源。另外，為保證學校的非營利性質，混合所有制改革后形成的股權結構中校方往往會占據控股地位，企業股東相對弱勢，致使在重大決策方面很難做到同股同權，這也會在一定程度上損害企業股東的合法權益。基于此，校企混合不能僅僅是資本的混合，還應當是經營管理的混合，要依托于建立校企利益共同體的目標，做到各個股東地位平等，按照各自的持股比例承擔責任和享有權利。企業方股東可以根據股權比例，依法對學校的重大辦學事項行使知情權和表決權。

（四）建立便捷的社會資本退出機制

企業參與混合所有制改革應當基于自愿原則，因此在選擇退出時也要有適當便捷的途徑，這就要求混合所有制職業院校的產權清晰，便于分離和定價，且方便轉讓。從院校層面看，學校應建立健全產權流轉制度，明確股份、資產轉讓和退出的相關規定，增加資本進出院校的自由度，保證投資主體享有合法的退出權和剩余索取權。從政府層面看，政府可以嘗試建立教育產權交易市場，為高職院校產權轉讓提供流動有序的交易平臺，在具體的操作路徑上，則體現為社會資本可通過產權交易機構順利地進入和退出高職院校。

四、結語

當前國內高職院校混合所有制改革面臨理論和實踐方面的多重困境，但堅定不移地推進改革已經成為共識。未來的改革需要政府、學校、企業、社會多方聯動，既要做好頂層設計，從法律和制度的層面為改革保駕護航，又要鼓勵校企雙方大膽探索，通過實踐找出解決難題的有效方法，真正實現產教融合、校企合作的戰略目標。