我國海洋生態補償的法律體系和制度框架

張廣帥 趙全民 唐晨

摘要：為完善我國海洋生態保護制度，進一步提高基于生態系統的海洋綜合管理水平，文章以海洋生態補償為研究對象，系統梳理相關法律體系，并設計制度框架，具有創新性。研究結果表明：我國憲法、法律法規和政策規劃確立海洋生態補償的理論基礎和實踐方向;海洋生態補償的制度框架包括動態監測、建模分析、圓桌會議和跟蹤落實4個部分，分別承擔建立海洋生態系統服務數據庫，評估海洋生態系統服務價值，確定海洋生態補償的主體、對象和標準以及評估海洋生態補償效果4項任務;科學、全面和量化的海洋生態系統服務價值評估是關鍵，根據“服務-投入-福祉”模型，核算參考狀態和現實狀態的海洋生態系統服務價值、海洋生態福祉和投入資本的變化量，通過利益相關者的協商和博弈，確定海洋生態補償標準;我國應加快海洋生態補償的立法，加強對海洋生態系統的監測、評估和研究，推進海域之間、海洋與流域之間以及海洋保護區的橫向補償。

關鍵詞：生態補償;海洋生態系統;利益相關者;生態福祉;生態價值

中圖分類號：P74;X171;F205???文獻標志碼：A???文章編號：1005-9857（2019）04-0029-05

China′s Marine Ecological Compensation Legal System and Institutional Framework

ZHANG Guangshuai1，2，ZHAO Quanmin1，2，TANG Chen1，2

（1.National Marine Environmental Monitoring Center，Dalian 116023，China;

2.Key Laboratory of Sea Field Management Technology，SOA，Dalian 116023，China）

Abstract： In order to perfect the marine ecological conservation regime and improve the integrated marine management level based on the ecosystem adaptation，this paper first analyzed the related laws，regulations and policies of marine ecological compensation，then designed the institutional frame work creatively.Results showed that the constitution，related laws and policy had established the theoretical basis and practice direction for marine ecological compensation.The institutional frame work of marine ecological compensation included dynamic monitoring，modeling and analysis，round table meeting，and implementation of tracking，to undertake the task of setting the marine ecosystem services database，evaluating the marine ecosystem service value，defining the subject?object relationship and standard for marine ecological compensation and assessing the effect of compensation respectively.The “service?input?wellbeing” model was put forward to account the marine ecological system services in the practical and reference states.And the standard for marine ecological compensation should be defined by the negotiation and game of the stakeholders.Overall，the legislative action for marine ecological compensation should be accelerated，the monitoring and evaluation of marine ecosystem should be enhanced，and the compensation between different sea areas and between sea areas and drainage basin should be promoted.Marine ecological compensation for natural reserves was also emphasized to provide guarantee for effective marine ecological conservation.

Key words： Ecological compensation，Marine ecosystem，Stakeholders，Ecological wellbeing，Ecological value

0?引言

海洋是地球最重要的自然生態系統之一，不僅為人類提供不可或缺的物質和能量資源，而且在水熱平衡、氣候調節、營養物質循環和生物多樣性維持等方面發揮舉足輕重的作用[1-3]。長期以來，我國大規模開發利用海洋資源的進程不斷加快，在取得斐然成績的同時造成海洋生態系統價值存量銳減，威脅我國海岸帶地區的生態安全和社會經濟的可持續發展[4-5]。面對嚴峻的形勢，解決海洋開發利用與保護之間的矛盾是實現海洋生態系統可持續發展的基礎，而海洋生態補償是保障海洋生態系統和社會經濟系統良好和協調運行的重要手段[6]。

生態補償是為改善、維護和恢復生態系統服務功能，調整利益相關者保護或破壞生態的活動所產生的經濟利益及其分配關系，以內化相關活動產生的外部成本為原則的具有經濟激勵特征的制度[7];運用經濟手段激勵生態系統服務功能的保育，從而解決市場機制失靈造成的生態效益外部性問題，進而保障社會發展的公平性[8]。海洋生態補償旨在保障海洋生態系統服務的持續供給，促進海洋開發利用與保護的協調發展。目前眾多學者已對海洋生態補償開展系統研究，對其原則、主體、對象、客體、本質和方式等基本達成共識[9-11]。本研究系統梳理我國涉及海洋生態補償的法律體系，并設計海洋生態補償的制度框架，具有創新性，以期為完善和推廣我國海洋生態補償制度提供依據。

1?法律體系

1.1?憲法

2018年“生態文明”寫入《中華人民共和國憲法》，為我國生態文明建設提供根本大法的保障。

《憲法》第九條規定水流和灘涂等自然資源屬于國家所有，國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物，禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源;第十二條和第十三條分別規定國家保護社會主義的公共財產以及公民合法的私有財產。 《憲法》明確海洋生態資源的權屬以及海洋生態保護的國家主體地位，是海洋生態補償的準則和依據，對其適用和解釋具有重要的基礎性、指導性和綱領性作用。

1.2?法律法規

《中華人民共和國環境保護法》是海洋生態補償的基本法，從法律層面充分發揮市場機制在生態補償中的激勵作用。其中，第五條提出“損害擔責”的環境保護原則;第六條規定企業事業單位和其他生產經營者對所造成的環境和生態損害依法承擔責任;第二十一條和第二十二條分別規定國家對環境保護產業以及減少污染物排放的企業事業單位和其他生產經營者的鼓勵和支持方式;第三十一條規定國家指導受益地區和生態保護地區人民政府通過協商或者按照市場規則進行生態保護補償。

《中華人民共和國海洋環境保護法》是對我國海洋環境保護進行全面調整的綜合性法律，在第三章專門設置“海洋生態保護”內容。其中，第二十條規定國務院和沿海地方各級人民政府應當采取有效措施，保護具有典型性、代表性的海洋生態系統，珍稀、瀕危海洋生物的天然集中分布區，具有重要經濟價值的海洋生物生存區域及有重大科學文化價值的海洋自然歷史遺跡和自然景觀;第二十四條提出國家建立健全海洋生態保護補償制度，首次體現“保護紅線+補償”的海洋生態保護模式;第八十九條和第九十條明確賠償等法律責任。

《中華人民共和國漁業法》第二十二條和第二十三條分別明確捕撈限額制度和捕撈許可證制度;第三十二條規定在魚、蝦、蟹洄游通道建閘、筑壩，對漁業資源有嚴重影響的，建設單位應當建造過魚設施或者采取其他補救措施。

《中華人民共和國自然保護區條例》雖未明確提出生態補償，但對政府出資建立海洋保護區進行海洋生態補償的方式具有指導作用。

1.3?政策規劃

《生態文明體制改革總體方案》明確健全自然資源產權制度和自然資源有償使用即生態補償制度，嚴格落實生態環境損害賠償制度，推行自然資源配額交易體系。《海洋生態損害國家損失索賠辦法》明確海洋工程生態補償和生態污損事故賠償等要求。《關于進一步加強海洋生態保護與建設工作的若干意見》明確引進市場機制和吸納社會資金，拓展海洋生態保護融資渠道。《關于進一步加強渤海生態環境保護工作的意見》提出建立健全海洋開發利用活動生態補償制度，推動建立海洋生態保護補償制度，加大對重點生態區域工作的支持力度。《國家海洋事業發展“十三五”規劃》提出完善海洋生態環境補償制度和機制，探索多元化生態補償方式;完善海洋生態環境保護責任追究和損害賠償制度，加強海洋生態環境損害評估。《山東省海洋生態補償管理辦法》規定海洋生態補償的范圍、形式、資金來源和監督檢查機制，是目前我國最為系統和全面的海洋生態補償地方條例。

2?制度框架

我國法律體系確立海洋生態補償的理論基礎和實踐方向[9，12]。海洋生態系統服務的價值論是海洋生態補償和海洋生態文明建設的基石和前提，海洋生態補償的落實離不開對海洋生態系統服務價值的全面和科學的評估。結合海洋生態系統服務價值評估的技術方法，建立海洋生態補償制度框架。

2.1?動態監測，建立海洋生態系統服務數據庫

目前生態系統服務價值評估缺乏自上而下的系統的監測數據，影響評估結果的準確性和時效性[13]。海洋生態系統服務價值評估是實施海洋生態補償的基礎、標準和依據，有必要建立完善的動態監測系統：一方面，從海洋生態系統服務的類型出發，監測其供給功能、調節功能、文化功能和支持功能的變化;另一方面，從海洋生態系統服務的產生機制和維持機制出發，監測其生態環境因子和社會經濟因子的變化，同時根據歷史資料對海洋生態系統服務及其驅動因子的演變進行分析，從而識別海洋生態系統服務價值的影響因素。

2.2?建模分析，評估海洋生態系統服務價值

目前生態系統服務價值評估體系以靜態評估為主，缺少動態比較[14]。由于海洋生態系統服務價值具有相對性和時效性，為更好地實施海洋生態補償，有必要明確用于比較的參考系，即以理想狀態的海洋生態系統服務價值作為參考值，進而評估現實狀態的海洋生態系統服務價值的損失量。理想狀態可理解為歷史最優的狀態，也可理解為相似類型且未受人類活動干擾的狀態。

在評估海洋生態系統服務價值的過程中，現實狀態的不同服務類型的權重判定應基于研究區域的生態功能定位、公眾生產生活方式以及二者之間的權衡。由于海洋生態系統服務價值衡量的是海洋生態系統向人類提供惠益的能力，在確定海洋生態補償標準時，更應依據人類從海洋生態系統的獲益，即海洋生態福祉。海洋生態系統服務價值評估模型的建立應綜合考慮海洋生態系統服務價值和海洋生態福祉2個方面，即與理想狀態相比，現實狀態的海洋生態系統服務價值和海洋生態福祉的變化;在確定模型的各項參數時應重視公眾參與，通過問卷調查、訪談和座談等方式，充分采納公眾意見。

2.3?圓桌會議，確定海洋生態補償的主體、對象和標準

在分析利益相關者時，既要考慮政府部門和涉海企業等直接利益相關者，也要考慮公眾和社會組織等間接利益相關者，從而確定海洋生態補償的主體和對象。雙方基于海洋生態系統服務價值、海洋生態福祉和投入資本的變化量，核算海洋生態補償量，在此基礎上通過協商和博弈確定補償標準。

根據生態系統級聯的概念模型和生態系統從服務到收益的轉化模型[15-16]，建立海洋生態補償標準的核算模型（圖1）。

根據海洋生態補償的原則和內容，確定補償標準時分為生態受損補償和生態保護補償2種情景：生態受損補償情景下的參考狀態為歷史最優和相似最優;生態保護補償情景下的參考狀態為保護前最差和相似最差。

2.4?跟蹤落實，評估海洋生態補償效果

在確定海洋生態補償標準的基礎上，根據地區實際情況和技術可行性，選擇適宜的方式和手段實施海洋生態補償。在實施海洋生態補償的過程中，應跟蹤開展海洋生態系統服務監測和公眾意愿調查，從而真實和客觀地評估海洋生態補償效果，指導后續工作的落實。

根據上述分析，海洋生態補償的制度框架如圖2所示。

3?結語

實施海洋生態補償有利于我國海洋生態環境保護事業從運用行政手段為主向綜合運用法律、經濟、行政和技術手段轉變，有利于促進海洋經濟的可持續發展以及實現不同地區和不同利益群體的協調發展。我國現有法律體系已充分體現海洋生態補償的內涵，對海洋生態補償的系統化描述也越來越清晰，海洋生態補償已具備提上立法日程的基本條件。盡管部分沿海地區基于實際工作需求已開展海洋生態補償實踐，并對其地方立法有所探索，但約束性和權威性較弱，且具有行政限制。由于海洋生態補償的利益和責任關系涉及面廣且界定復雜，僅憑區域性的行政措施難以形成長效機制，亟須以法律的形式給予理論、技術和政策的指導和規范。

實施海洋生態補償是開展基于生態系統的海洋綜合管理的重要體現，其與海洋生態系統服務價值和海洋生態福祉的評估密切相關，科學、全面和量化的評估結果是確定海洋生態補償標準的基礎和依據。因此，應以實施海洋生態補償為切入點，加強對海洋生態系統的監測、評估和研究，通過建立海洋生態系統服務數據庫，對海洋生態補償進行標準化管理。

由于海洋具有流動性、立體性和整體性等特征，海洋生態補償為橫向機制，且比陸地生態補償更加復雜和緊迫。海洋生態補償主要涉及海域之間的橫向補償、海洋與流域之間的橫向補償以及海洋保護區的橫向補償：①海域之間的橫向補償即在不同海洋開發利用方式下，相關海洋主體功能區之間的補償，須明確補償的主體、范圍和方式;②海洋與流域之間的橫向補償即從海域和陸域空間的一體性和聯動性出發，海洋與陸地以及海洋與河流之間的補償，須明確入海流域對海洋生態系統服務價值的影響;③海洋保護區的橫向補償即對具有重大生態價值且受損的海域或海岸帶的補償，須明確補償的方式和標準以及受益者對保護者的補償安排。

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