我國(guó)海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆审w系和制度框架

張廣帥 趙全民 唐晨

摘要：為完善我國(guó)海洋生態(tài)保護(hù)制度，進(jìn)一步提高基于生態(tài)系統(tǒng)的海洋綜合管理水平，文章以海洋生態(tài)補(bǔ)償為研究對(duì)象，系統(tǒng)梳理相關(guān)法律體系，并設(shè)計(jì)制度框架，具有創(chuàng)新性。研究結(jié)果表明：我國(guó)憲法、法律法規(guī)和政策規(guī)劃確立海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦碚摶A(chǔ)和實(shí)踐方向;海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹贫瓤蚣馨▌?dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、建模分析、圓桌會(huì)議和跟蹤落實(shí)4個(gè)部分，分別承擔(dān)建立海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)數(shù)據(jù)庫(kù)，評(píng)估海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值，確定海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w、對(duì)象和標(biāo)準(zhǔn)以及評(píng)估海洋生態(tài)補(bǔ)償效果4項(xiàng)任務(wù);科學(xué)、全面和量化的海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值評(píng)估是關(guān)鍵，根據(jù)“服務(wù)-投入-福祉”模型，核算參考狀態(tài)和現(xiàn)實(shí)狀態(tài)的海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值、海洋生態(tài)福祉和投入資本的變化量，通過(guò)利益相關(guān)者的協(xié)商和博弈，確定海洋生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn);我國(guó)應(yīng)加快海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧⒎?，加?qiáng)對(duì)海洋生態(tài)系統(tǒng)的監(jiān)測(cè)、評(píng)估和研究，推進(jìn)海域之間、海洋與流域之間以及海洋保護(hù)區(qū)的橫向補(bǔ)償。

關(guān)鍵詞：生態(tài)補(bǔ)償;海洋生態(tài)系統(tǒng);利益相關(guān)者;生態(tài)福祉;生態(tài)價(jià)值

中圖分類(lèi)號(hào)：P74;X171;F205???文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A???文章編號(hào)：1005-9857（2019）04-0029-05

China′s Marine Ecological Compensation Legal System and Institutional Framework

ZHANG Guangshuai1，2，ZHAO Quanmin1，2，TANG Chen1，2

（1.National Marine Environmental Monitoring Center，Dalian 116023，China;

2.Key Laboratory of Sea Field Management Technology，SOA，Dalian 116023，China）

Abstract： In order to perfect the marine ecological conservation regime and improve the integrated marine management level based on the ecosystem adaptation，this paper first analyzed the related laws，regulations and policies of marine ecological compensation，then designed the institutional frame work creatively.Results showed that the constitution，related laws and policy had established the theoretical basis and practice direction for marine ecological compensation.The institutional frame work of marine ecological compensation included dynamic monitoring，modeling and analysis，round table meeting，and implementation of tracking，to undertake the task of setting the marine ecosystem services database，evaluating the marine ecosystem service value，defining the subject?object relationship and standard for marine ecological compensation and assessing the effect of compensation respectively.The “service?input?wellbeing” model was put forward to account the marine ecological system services in the practical and reference states.And the standard for marine ecological compensation should be defined by the negotiation and game of the stakeholders.Overall，the legislative action for marine ecological compensation should be accelerated，the monitoring and evaluation of marine ecosystem should be enhanced，and the compensation between different sea areas and between sea areas and drainage basin should be promoted.Marine ecological compensation for natural reserves was also emphasized to provide guarantee for effective marine ecological conservation.

Key words： Ecological compensation，Marine ecosystem，Stakeholders，Ecological wellbeing，Ecological value

0?引言

海洋是地球最重要的自然生態(tài)系統(tǒng)之一，不僅為人類(lèi)提供不可或缺的物質(zhì)和能量資源，而且在水熱平衡、氣候調(diào)節(jié)、營(yíng)養(yǎng)物質(zhì)循環(huán)和生物多樣性維持等方面發(fā)揮舉足輕重的作用[1-3]。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)大規(guī)模開(kāi)發(fā)利用海洋資源的進(jìn)程不斷加快，在取得斐然成績(jī)的同時(shí)造成海洋生態(tài)系統(tǒng)價(jià)值存量銳減，威脅我國(guó)海岸帶地區(qū)的生態(tài)安全和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展[4-5]。面對(duì)嚴(yán)峻的形勢(shì)，解決海洋開(kāi)發(fā)利用與保護(hù)之間的矛盾是實(shí)現(xiàn)海洋生態(tài)系統(tǒng)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)，而海洋生態(tài)補(bǔ)償是保障海洋生態(tài)系統(tǒng)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)良好和協(xié)調(diào)運(yùn)行的重要手段[6]。

生態(tài)補(bǔ)償是為改善、維護(hù)和恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能，調(diào)整利益相關(guān)者保護(hù)或破壞生態(tài)的活動(dòng)所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)利益及其分配關(guān)系，以內(nèi)化相關(guān)活動(dòng)產(chǎn)生的外部成本為原則的具有經(jīng)濟(jì)激勵(lì)特征的制度[7];運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段激勵(lì)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的保育，從而解決市場(chǎng)機(jī)制失靈造成的生態(tài)效益外部性問(wèn)題，進(jìn)而保障社會(huì)發(fā)展的公平性[8]。海洋生態(tài)補(bǔ)償旨在保障海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的持續(xù)供給，促進(jìn)海洋開(kāi)發(fā)利用與保護(hù)的協(xié)調(diào)發(fā)展。目前眾多學(xué)者已對(duì)海洋生態(tài)補(bǔ)償開(kāi)展系統(tǒng)研究，對(duì)其原則、主體、對(duì)象、客體、本質(zhì)和方式等基本達(dá)成共識(shí)[9-11]。本研究系統(tǒng)梳理我國(guó)涉及海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆审w系，并設(shè)計(jì)海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹贫瓤蚣?，具有?chuàng)新性，以期為完善和推廣我國(guó)海洋生態(tài)補(bǔ)償制度提供依據(jù)。

1?法律體系

1.1?憲法

2018年“生態(tài)文明”寫(xiě)入《中華人民共和國(guó)憲法》，為我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)提供根本大法的保障。

《憲法》第九條規(guī)定水流和灘涂等自然資源屬于國(guó)家所有，國(guó)家保障自然資源的合理利用，保護(hù)珍貴的動(dòng)物和植物，禁止任何組織或者個(gè)人用任何手段侵占或者破壞自然資源;第十二條和第十三條分別規(guī)定國(guó)家保護(hù)社會(huì)主義的公共財(cái)產(chǎn)以及公民合法的私有財(cái)產(chǎn)。 《憲法》明確海洋生態(tài)資源的權(quán)屬以及海洋生態(tài)保護(hù)的國(guó)家主體地位，是海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)臏?zhǔn)則和依據(jù)，對(duì)其適用和解釋具有重要的基礎(chǔ)性、指導(dǎo)性和綱領(lǐng)性作用。

1.2?法律法規(guī)

《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》是海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕痉ǎ瑥姆蓪用娉浞职l(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在生態(tài)補(bǔ)償中的激勵(lì)作用。其中，第五條提出“損害擔(dān)責(zé)”的環(huán)境保護(hù)原則;第六條規(guī)定企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者對(duì)所造成的環(huán)境和生態(tài)損害依法承擔(dān)責(zé)任;第二十一條和第二十二條分別規(guī)定國(guó)家對(duì)環(huán)境保護(hù)產(chǎn)業(yè)以及減少污染物排放的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的鼓勵(lì)和支持方式;第三十一條規(guī)定國(guó)家指導(dǎo)受益地區(qū)和生態(tài)保護(hù)地區(qū)人民政府通過(guò)協(xié)商或者按照市場(chǎng)規(guī)則進(jìn)行生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償。

《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》是對(duì)我國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)進(jìn)行全面調(diào)整的綜合性法律，在第三章專(zhuān)門(mén)設(shè)置“海洋生態(tài)保護(hù)”內(nèi)容。其中，第二十條規(guī)定國(guó)務(wù)院和沿海地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)采取有效措施，保護(hù)具有典型性、代表性的海洋生態(tài)系統(tǒng)，珍稀、瀕危海洋生物的天然集中分布區(qū)，具有重要經(jīng)濟(jì)價(jià)值的海洋生物生存區(qū)域及有重大科學(xué)文化價(jià)值的海洋自然歷史遺跡和自然景觀;第二十四條提出國(guó)家建立健全海洋生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度，首次體現(xiàn)“保護(hù)紅線+補(bǔ)償”的海洋生態(tài)保護(hù)模式;第八十九條和第九十條明確賠償?shù)确韶?zé)任。

《中華人民共和國(guó)漁業(yè)法》第二十二條和第二十三條分別明確捕撈限額制度和捕撈許可證制度;第三十二條規(guī)定在魚(yú)、蝦、蟹洄游通道建閘、筑壩，對(duì)漁業(yè)資源有嚴(yán)重影響的，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)建造過(guò)魚(yú)設(shè)施或者采取其他補(bǔ)救措施。

《中華人民共和國(guó)自然保護(hù)區(qū)條例》雖未明確提出生態(tài)補(bǔ)償，但對(duì)政府出資建立海洋保護(hù)區(qū)進(jìn)行海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆绞骄哂兄笇?dǎo)作用。

1.3?政策規(guī)劃

《生態(tài)文明體制改革總體方案》明確健全自然資源產(chǎn)權(quán)制度和自然資源有償使用即生態(tài)補(bǔ)償制度，嚴(yán)格落實(shí)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，推行自然資源配額交易體系。《海洋生態(tài)損害國(guó)家損失索賠辦法》明確海洋工程生態(tài)補(bǔ)償和生態(tài)污損事故賠償?shù)纫??！蛾P(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)海洋生態(tài)保護(hù)與建設(shè)工作的若干意見(jiàn)》明確引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制和吸納社會(huì)資金，拓展海洋生態(tài)保護(hù)融資渠道。《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)渤海生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的意見(jiàn)》提出建立健全海洋開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)生態(tài)補(bǔ)償制度，推動(dòng)建立海洋生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度，加大對(duì)重點(diǎn)生態(tài)區(qū)域工作的支持力度?！秶?guó)家海洋事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》提出完善海洋生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償制度和機(jī)制，探索多元化生態(tài)補(bǔ)償方式;完善海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任追究和損害賠償制度，加強(qiáng)海洋生態(tài)環(huán)境損害評(píng)估?！渡綎|省海洋生態(tài)補(bǔ)償管理辦法》規(guī)定海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆秶?、形式、資金來(lái)源和監(jiān)督檢查機(jī)制，是目前我國(guó)最為系統(tǒng)和全面的海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)胤綏l例。

2?制度框架

我國(guó)法律體系確立海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦碚摶A(chǔ)和實(shí)踐方向[9，12]。海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的價(jià)值論是海洋生態(tài)補(bǔ)償和海洋生態(tài)文明建設(shè)的基石和前提，海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)穆鋵?shí)離不開(kāi)對(duì)海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值的全面和科學(xué)的評(píng)估。結(jié)合海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值評(píng)估的技術(shù)方法，建立海洋生態(tài)補(bǔ)償制度框架。

2.1?動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，建立海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)數(shù)據(jù)庫(kù)

目前生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值評(píng)估缺乏自上而下的系統(tǒng)的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，影響評(píng)估結(jié)果的準(zhǔn)確性和時(shí)效性[13]。海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值評(píng)估是實(shí)施海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)、標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，有必要建立完善的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)：一方面，從海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的類(lèi)型出發(fā)，監(jiān)測(cè)其供給功能、調(diào)節(jié)功能、文化功能和支持功能的變化;另一方面，從海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的產(chǎn)生機(jī)制和維持機(jī)制出發(fā)，監(jiān)測(cè)其生態(tài)環(huán)境因子和社會(huì)經(jīng)濟(jì)因子的變化，同時(shí)根據(jù)歷史資料對(duì)海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)及其驅(qū)動(dòng)因子的演變進(jìn)行分析，從而識(shí)別海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值的影響因素。

2.2?建模分析，評(píng)估海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值

目前生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值評(píng)估體系以靜態(tài)評(píng)估為主，缺少動(dòng)態(tài)比較[14]。由于海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值具有相對(duì)性和時(shí)效性，為更好地實(shí)施海洋生態(tài)補(bǔ)償，有必要明確用于比較的參考系，即以理想狀態(tài)的海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值作為參考值，進(jìn)而評(píng)估現(xiàn)實(shí)狀態(tài)的海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值的損失量。理想狀態(tài)可理解為歷史最優(yōu)的狀態(tài)，也可理解為相似類(lèi)型且未受人類(lèi)活動(dòng)干擾的狀態(tài)。

在評(píng)估海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值的過(guò)程中，現(xiàn)實(shí)狀態(tài)的不同服務(wù)類(lèi)型的權(quán)重判定應(yīng)基于研究區(qū)域的生態(tài)功能定位、公眾生產(chǎn)生活方式以及二者之間的權(quán)衡。由于海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值衡量的是海洋生態(tài)系統(tǒng)向人類(lèi)提供惠益的能力，在確定海洋生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，更應(yīng)依據(jù)人類(lèi)從海洋生態(tài)系統(tǒng)的獲益，即海洋生態(tài)福祉。海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值評(píng)估模型的建立應(yīng)綜合考慮海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值和海洋生態(tài)福祉2個(gè)方面，即與理想狀態(tài)相比，現(xiàn)實(shí)狀態(tài)的海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值和海洋生態(tài)福祉的變化;在確定模型的各項(xiàng)參數(shù)時(shí)應(yīng)重視公眾參與，通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查、訪談和座談等方式，充分采納公眾意見(jiàn)。

2.3?圓桌會(huì)議，確定海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w、對(duì)象和標(biāo)準(zhǔn)

在分析利益相關(guān)者時(shí)，既要考慮政府部門(mén)和涉海企業(yè)等直接利益相關(guān)者，也要考慮公眾和社會(huì)組織等間接利益相關(guān)者，從而確定海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w和對(duì)象。雙方基于海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值、海洋生態(tài)福祉和投入資本的變化量，核算海洋生態(tài)補(bǔ)償量，在此基礎(chǔ)上通過(guò)協(xié)商和博弈確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)級(jí)聯(lián)的概念模型和生態(tài)系統(tǒng)從服務(wù)到收益的轉(zhuǎn)化模型[15-16]，建立海洋生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的核算模型（圖1）。

根據(jù)海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)脑瓌t和內(nèi)容，確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)分為生態(tài)受損補(bǔ)償和生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償2種情景：生態(tài)受損補(bǔ)償情景下的參考狀態(tài)為歷史最優(yōu)和相似最優(yōu);生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償情景下的參考狀態(tài)為保護(hù)前最差和相似最差。

2.4?跟蹤落實(shí)，評(píng)估海洋生態(tài)補(bǔ)償效果

在確定海洋生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，根據(jù)地區(qū)實(shí)際情況和技術(shù)可行性，選擇適宜的方式和手段實(shí)施海洋生態(tài)補(bǔ)償。在實(shí)施海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)倪^(guò)程中，應(yīng)跟蹤開(kāi)展海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)監(jiān)測(cè)和公眾意愿調(diào)查，從而真實(shí)和客觀地評(píng)估海洋生態(tài)補(bǔ)償效果，指導(dǎo)后續(xù)工作的落實(shí)。

根據(jù)上述分析，海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹贫瓤蚣苋鐖D2所示。

3?結(jié)語(yǔ)

實(shí)施海洋生態(tài)補(bǔ)償有利于我國(guó)海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)事業(yè)從運(yùn)用行政手段為主向綜合運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)、行政和技術(shù)手段轉(zhuǎn)變，有利于促進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展以及實(shí)現(xiàn)不同地區(qū)和不同利益群體的協(xié)調(diào)發(fā)展。我國(guó)現(xiàn)有法律體系已充分體現(xiàn)海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵，對(duì)海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)南到y(tǒng)化描述也越來(lái)越清晰，海洋生態(tài)補(bǔ)償已具備提上立法日程的基本條件。盡管部分沿海地區(qū)基于實(shí)際工作需求已開(kāi)展海洋生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐，并對(duì)其地方立法有所探索，但約束性和權(quán)威性較弱，且具有行政限制。由于海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦婧拓?zé)任關(guān)系涉及面廣且界定復(fù)雜，僅憑區(qū)域性的行政措施難以形成長(zhǎng)效機(jī)制，亟須以法律的形式給予理論、技術(shù)和政策的指導(dǎo)和規(guī)范。

實(shí)施海洋生態(tài)補(bǔ)償是開(kāi)展基于生態(tài)系統(tǒng)的海洋綜合管理的重要體現(xiàn)，其與海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值和海洋生態(tài)福祉的評(píng)估密切相關(guān)，科學(xué)、全面和量化的評(píng)估結(jié)果是確定海洋生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)和依據(jù)。因此，應(yīng)以實(shí)施海洋生態(tài)補(bǔ)償為切入點(diǎn)，加強(qiáng)對(duì)海洋生態(tài)系統(tǒng)的監(jiān)測(cè)、評(píng)估和研究，通過(guò)建立海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)數(shù)據(jù)庫(kù)，對(duì)海洋生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化管理。

由于海洋具有流動(dòng)性、立體性和整體性等特征，海洋生態(tài)補(bǔ)償為橫向機(jī)制，且比陸地生態(tài)補(bǔ)償更加復(fù)雜和緊迫。海洋生態(tài)補(bǔ)償主要涉及海域之間的橫向補(bǔ)償、海洋與流域之間的橫向補(bǔ)償以及海洋保護(hù)區(qū)的橫向補(bǔ)償：①海域之間的橫向補(bǔ)償即在不同海洋開(kāi)發(fā)利用方式下，相關(guān)海洋主體功能區(qū)之間的補(bǔ)償，須明確補(bǔ)償?shù)闹黧w、范圍和方式;②海洋與流域之間的橫向補(bǔ)償即從海域和陸域空間的一體性和聯(lián)動(dòng)性出發(fā)，海洋與陸地以及海洋與河流之間的補(bǔ)償，須明確入海流域?qū)Ｑ笊鷳B(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值的影響;③海洋保護(hù)區(qū)的橫向補(bǔ)償即對(duì)具有重大生態(tài)價(jià)值且受損的海域或海岸帶的補(bǔ)償，須明確補(bǔ)償?shù)姆绞胶蜆?biāo)準(zhǔn)以及受益者對(duì)保護(hù)者的補(bǔ)償安排。

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