基于陸海統籌的海岸線保護與利用管理

張震 禚鵬基 霍素霞

摘要：為提高我國海岸線保護與利用管理水平，促進陸海統籌和海洋生態文明建設，文章概述我國海岸線及其管理，分析目前海岸線管理存在的問題及其產生的原因，并提出對策建議。研究結果表明：海岸線是陸域和海域的分界線，具有資源和生態價值，我國根據海岸線修測成果對其保護與利用進行管理;目前我國海岸線管理存在海岸線劃定缺乏統一性和科學性，對海岸線修測成果貫徹不力，對海岸線管理政策落實不足以及海岸線開發利用失序、失度和失衡等問題，主要原因包括新發展理念尚未牢固樹立、法律體系尚未健全、自然資源統一監管格局尚未形成、管理制度尚未完善以及占用海岸線的歷史遺留問題尚未妥善解決;對此，我國應全面深入推進海洋生態文明建設，完善法律體系，構建陸海統籌的監管體系，加強制度建設、能力建設和信息化建設，妥善解決歷史遺留問題，科學合理開發利用海岸線以及形成海岸線管理的監督合力。

關鍵詞：海岸線;陸海統籌;自然資源;海洋生態文明;國土空間

中圖分類號：P748???文獻標志碼：A????文章編號：1005-9857（2019）04-0003-06

Coastal Line Protection and Utilization Management Based on Land and Sea Coordination

ZHANG Zhen1，ZHUO Pengji2，HUO Suxia3

（1.North China Sea Marine Technical Support Center，SOA，Qingdao 266000，China;

2.Beihai Bureau，MNR，Qingdao 266100，China;

3.North China Sea Environmental Monitoring Center，SOA，Qingdao 266000，China）

Abstract：In order to improve the protection and utilization management level of China′s coastline and promote land?sea coordination and the construction of marine ecological civilization，the paper summarized China′s coastline and its management，analyzed the problems existing in the current coastline management and the causes，and the countermeasures were proposed.The research results showed the state supervised the protection and utilization of coastlines based on the results of coastline surveys.At present，there are some problems in coastline management in China，such as lack of unity and scientificity in coastline delimitation，inadequate implementation of coastline resurvey results，insufficient implementation of coastline management policies and the disordered，excessive and unbalanced problems in coastline development and utilization.The main reasons include that the new developing concept has not been firmly established，the legal system has not yet been perfected，and the unified supervision pattern of natural resources has not yet been formed.The management system has not been perfected and the historical problems of occupying the coastline have not been properly solved.In this regard，China should comprehensively and deeply promote the construction of marine ecological civilization，improve the legal system，build a unified supervision system for land and sea，strengthen system construction，capacity building and information construction，and properly solve the problems left over from history，scientifically and rationally develop and utilize the coastline and form a joint force for the management of coastlines.

Key words：Coastline，Land?sea coordination，Natural resources，Marine ecological civilization，Territorial space

0?引言

海岸線具有重要的資源價值和生態功能，關乎沿海地區的經濟發展、民生福祉和生態安全。由于陸地資源的短缺和經濟效益的驅動，我國沿海地區高強度和高密度開發利用海岸線資源，導致部分自然岸線破壞和公眾親海空間縮減，甚至生態環境嚴重退化。同時，在我國海岸線管理實踐中仍存在法律缺失、陸海分界不清、實際用途與規劃不符、職能交叉以及利益主體錯綜復雜等問題，不利于對海岸線的保護與利用。

我國首個關于海岸線的專門性綱領性文件《海岸線保護與利用管理辦法》提出，對海岸線實施分類保護與利用，嚴格保護自然岸線，整治修復受損岸線，拓展公眾親海空間，到2020年全國自然岸線保有率不低于35%。在黨和國家機構改革的新形勢下，我國應加強陸海統籌，建立適合國情的海岸線保護與利用管理體制機制，及時修測和劃定海岸線，加強海岸線資源的集約節約利用，將海岸線作為海洋空間和資源理性開發的邊界線，有效抑制沿海地區“以陸定?！钡陌l展趨勢，實現海岸線保護與利用的和諧統一。

1?我國海岸線及其管理

1.1?海岸線

我國對海岸線的定義最早見于1990年國家標準《1∶25000，1∶50000，1∶100000地形圖圖式》（GB 12342—1990），即“海岸線為平均的大潮高潮面所形成的水陸分界線”。此后，同一表述相繼被相關國家標準和行業標準沿用至今。1996年國務院明確“陸海分界線以最新版的1∶5萬國家基本比例尺地形圖上所繪的海岸線為標準”（國發〔1996〕32號）[1]。2002年《中華人民共和國海域使用管理法》首次在法律中提及海岸線，即“內水，是指中華人民共和國領?；€向陸地一側至海岸線的海域”。綜上所述，海岸線由平均大潮高潮產生的實際痕跡形成，是陸域和海域的分界線，具有法律意義以及虛擬性、時效性和動態性[2]。

海岸線主要分為自然岸線和人工岸線：自然岸線是由陸海相互作用而形成的海岸線，包括砂質岸線、粉砂淤泥質岸線、基巖岸線、河口岸線以及整治修復后具有自然海岸形態特征和生態功能的岸線;人工岸線是由永久性人工構筑物構成的岸線。海岸線的分類表明其兼具自然屬性和社會屬性：自然屬性的海岸線與其相鄰陸海區域內的自然環境要素共同組成海岸線生態系統，為人類提供親海空間，具有環境開放性、資源天然性、稀缺有限性、功能多樣性、整體系統性和空間差異性等特征;社會屬性的海岸線與灘涂、鹽田和港口等相互交織，承載填海造地、交通運輸、油氣勘探和漁業生產等人類活動，為發展社會經濟提供豐富的資源[3]。

1.2?海岸線管理

作為我國海岸線管理的主要職能部門，原國家海洋局先后開展全國海岸帶和海涂資源綜合調查以及海岸線修測工作。全國海岸帶和海涂資源綜合調查自1980年開始外業調查，于1987年通過國家驗收。以該綜合調查結果為基礎，我國海岸線修測工作分為3個階段：①2002—2007年，按照2002年《海域勘界技術規程》中“以天然岸線和2000年1月1日前建成的人工岸線為海域勘界有效岸線”的技術要求，沿海各市級人民政府自行組織海岸線修測工作，并批準和公布其修測成果[4];②2007—2017年，按照“我國近海海洋綜合調查與評價”專項相關技術規程的要求，原國家海洋局組織海岸線修測成果報批工作，沿海?。ㄗ灾螀^、直轄市）海域勘界領導小組具體實施，修測成果由省級人民政府批準后公布;③2017年至2018年國務院政府機構改革之前，按照《海岸線保護與利用管理辦法》的要求，省級海洋行政主管部門會同有關部門開展海岸線修測工作，修測成果經原國家海洋局審查，由省級人民政府批準后公布。

隨著我國海岸線修測工作的逐步完善，原國家海洋局以修測成果為基礎，在海洋功能區劃、海洋生態紅線以及海岸線調查與統計等領域先后出臺多個文件，從管控方式、管控目標、保護類別和整治修復等角度，積極推動海岸線保護與利用。

2?海岸線管理存在的問題

根據《中華人民共和國海域使用管理法》實施以來尤其是海岸線修測成果公布以來的海岸線管理實踐，結合國家海洋督察組反饋的督察情況，對照海洋生態文明建設和自然資源統一管理的要求，我國海岸線管理仍存在一些問題。

2.1?海岸線劃定缺乏統一性和科學性

部分沿海地區的海岸線劃定標準與相關國家標準和行業標準不統一，且科學性不足。例如：濰坊市以防潮壩為標準劃定海岸線，與相關國家標準不符;東營市自然岸線和人工岸線的劃定標準為沿海永久性和半永久性擋水（潮）堤壩向陸一側是否存在平均大潮高潮時的自由納潮水域，無法體現自然岸線和人工岸線的本質區別[5]。

2.2?對海岸線修測成果貫徹不力

對海岸線修測成果的信息公開不到位，導致管理權屬不清晰。例如：山東省政府于2008年批復省海洋、國土部門聯合報批的海岸線修測成果，但僅省海洋行政主管部門于2010年在市縣級海洋行政主管部門范圍內以印發文件的形式通知，導致日照市嵐山港等多宗用海項目在同一海域出現海域使用權證和國有土地使用證并存的現象[5];江蘇省鹽城市也有類似情況，大豐市港區北部部分海域“二證并存”現象較嚴重[6]。

部分沿海地區未經批準自行調整海岸線，導致河海和陸海管理混亂。例如：2015年欽州市和防城港市將大風江和茅嶺江河口海域劃定為河道并按河道管理，與廣西壯族自治區政府批準和公布的海岸線不一致[7]。

部分沿海地區未執行海岸線修測成果，對占用自然岸線的用海項目繼續實施土地管理，而規避圍填海計劃指標管控，且與海洋功能區劃不符，導致海洋生態環境受損。例如：海南省瓊海市將占用海域面積近6 hm2的某文化產業園項目調整至土地管理范疇[8];山東省東營市和威海市約2.2萬hm2的圍海養殖在海岸線向海一側未辦理海域使用權證，而以養殖使用權證和養殖協議等代替[5]。

部分沿海地區未按海岸線修測成果實施海域劃界，導致管理交叉和缺位。例如：《上海市海洋功能區劃（2011—2020年）》獲國務院批準后，長江口區域仍按照《長江口綜合整治開發規劃》由水務行政主管部門管理，至今未納入海域管理[9];《浙江省海洋功能區劃（2011—2020年）》獲國務院批準后，浙江省未及時調整其他相關規劃，約1.1萬hm2區域未納入海域管理[10]。

2.3?對海岸線管理政策落實不足

部分沿海地區落實海岸線管理政策“打折扣”。例如：河北省出臺的多個文件中降低自然岸線保有率指標要求[11];江蘇省市海洋功能區劃確定的海岸線整治修復長度與省海洋功能區劃相比有所縮短[6];天津市已觸及自然岸線保有率的底線要求，但仍將大部分海岸線規劃為填海項目，而僅保留海岸線兩端，保護格局欠合理[12]。

2.4?海岸線開發利用失序、失度和失衡

涉海行業對海洋空間需求的排他性競爭加劇，海岸線開發利用矛盾突出。例如：鴨綠江口濕地和大連斑海豹國家級自然保護區的環境保護讓位于經濟發展，實施的圍填海項目破壞海岸線，并改變海域自然屬性[13]。

海岸線開發利用方式粗放，閑置、浪費甚至破壞現象較嚴重。例如：濰坊市、東營市和濱州市占用海岸線修建港口，但因建港條件較差，海岸線資源綜合效益較低;蓋州市和萊州市改變占用海岸線的項目用途，將公益性項目規劃為住宅和商業等房地產項目[5]。

大規模圍填海等海洋開發利用活動導致海岸線生態系統破壞，優質沙灘和典型地質地貌等海岸線景觀及其公共服務功能減少，公眾親?？臻g大幅縮減。例如：濰坊市防浪（潮）堤建設對海水動力產生影響，改變海岸線區域的潮位痕跡，自然岸線逐漸向海退移;濰坊市白浪河河口的填海工程破壞部分河口海灣典型生態系統[5];大連市小窯灣城鎮建設和旅游基礎設施填海項目致使自然岸線消失，納潮量驟降[13];山東省丁字灣、石島灣、萊州灣和靖海灣等重要海灣因圍海養殖被截彎取直，海域自然屬性改變，納潮功能幾乎喪失[5]。

3?問題產生的原因

3.1?新發展理念尚未牢固樹立

沿海地區對海岸線資源的價值及其稀缺性的重視不足，仍不同程度地存在“重開發輕保護”“重發展輕管理”和“重經濟輕生態”的慣性思維?！耙躁懚ê！钡膫鹘y觀念尚未從根本上轉變，保護與利用和諧統一的新發展理念尚未牢固樹立，與新形勢下自然資源的管理要求不適應[14]。

3.2?法律體系尚未健全

由于不同領域現行法律的立法背景、立法理念、起草部門和立法時間等不同，法律規定有所缺失或沖突。例如：海岸線的定義尚未以法律形式明確，效力和權威性較低;灘涂僅為地理概念而非法律概念，相關法律對灘涂區域屬于土地還是海域的認定不統一，甚至存在矛盾;河流與海洋之間的界線至今沒有法律規定，多數入海河口未劃定河海分界線，管理矛盾突出[15-19]。

3.3?自然資源統一監管格局尚未形成

自然資源尚未實現統一監管，導致組織實施要求不具體、主體責任不明確以及監督檢查和考核評估體系不健全。海岸線保護與利用管理體制機制不順暢，相關行政主管部門之間缺少協調和溝通，以海岸線為基礎編制的《海洋功能區劃》與《城市總體規劃》和《土地利用總體規劃》等相關規劃難以銜接。相關技術標準不統一，部分區域劃定的海岸線與土地利用調查線存在交叉或空白。海岸線所在區域的權屬不清，存在職能交叉和缺位，且相關權屬數據缺少融合和共享。

3.4?管理制度尚未完善

尚未建立海岸線使用占補平衡制度和有償使用制度?，F有海域使用論證體系未充分考慮海岸線管理需求，僅將自然岸線的占用情況列為參考指標而非關鍵指標;現行海域有償使用制度僅考慮用海面積和用海位置等因素，未將占用海岸線納入海域使用金繳納范圍[20-21]。

3.5?占用海岸線的歷史遺留問題尚未妥善解決

部分沿海地區海岸線向海一側涵蓋圍墾灘涂、海堤、海塘、礦場和鹽田以及軍事用地、農用地轉建設用地和國有建設儲備用地等，在修測和劃定海岸線前甚至《中華人民共和國海域使用管理法》出臺前，相關權利人已對海岸線所在區域形成事實性占用，其中部分區域已取得國有或集體土地使用證、養殖使用權證、探采礦權證和農村土地承包經營權證等，導致管轄權爭議和所有權混亂，且由于涉及土地、海洋、漁業和林業等多個行政主管部門，至今未能妥善解決[22-23]。

4?對策建議

4.1?全面深入推進海洋生態文明建設

沿海地區須尊重和敬畏自然規律，站在新時代的高度，深刻領會生態文明建設理念的精髓，徹底改變慣性思維，以新發展理念為引領，堅持“保護優先、適度開發、陸海統籌、節約利用”，實施海洋主體功能區規劃，落實海洋生態紅線管控要求，確保海洋空間開發利用與資源環境承載能力相適應，全面深入推進海洋生態文明建設[24]。

4.2?完善法律體系

制定保障自然資源統一監管的上位法，為相關法律的制修訂提供依據，解決相同位階法律之間的矛盾。進一步明確國土空間總體規劃的法律地位，強化其對其他規劃的剛性控制和戰略引領。加快推進《中華人民共和國海域使用管理法》的修訂，明確海岸線的法律定義，進一步明確海岸線與陸海分界線和河海分界線的關系，并制定相關法規和實施細則。適時修訂與海岸線相關的其他法律，保持法律規定的一致性和協調性。

4.3?構建陸海統籌的監管體系

加強頂層設計，構建陸海統籌的“國家-省-市-縣鄉村”4級和“空間規劃-總體規劃-專項規劃-控制性規劃”4層的規劃體系，統籌協調各級和各層規劃的布局導向、關鍵指標、價值理念和調控原則，減少城鎮建設區、生態區和漁業區等的大規模交叉。同步各項規劃的編制時間、標準和年限，推動海洋功能區劃、海洋主體功能區規劃、土地利用總體規劃和城市總體規劃等“多規合一”，編制全方位、多層次和大融合的國土空間總體規劃。

落實生態空間用途管制，構建科學合理的海岸線保護與利用格局，將海岸線與城鎮開發邊界、永久基本農田控制線和生態保護紅線有效銜接和有機結合，設置海岸線“三線”：①“生存線”，即嚴守資源消耗上限，保障海岸線資源的多樣性，禁止海岸線生態空間轉換為城鎮空間和農漁業空間等;②“生態線”，即嚴守生態保護紅線，限制海岸線開發利用規模和強度，劃定海岸線生態空間保護范圍，在保護范圍內對已占用海岸線的用海項目實施逐步退出和轉變用途的措施，嚴禁不符合海岸線保護要求或有損海岸線生態功能的用?；顒?③“保障線”，即嚴守環境質量底線，按照城鎮建設適宜性、農漁業發展適宜性和生態功能重要性進行海岸線空間分類，合理安排海岸線開發利用的數量、時序和分布，保障沿海地區經濟社會發展和公眾親海的需求[25]。

國家統一組織包含海岸線在內的自然資源的調查評價、規劃管理、確權登記和整治修復工作，地方政府切實履行海岸線管理的主體責任，積極探索陸海統籌的海岸帶綜合管理模式。將海岸帶作為特殊區域，明確其范圍以及管理的基本原則和重點內容，合理制定綜合保護和總體利用規劃。明確沿海地區各級政府和相關部門在海岸帶管理中的職責，建立海岸帶協調管理聯席會議制度以及海岸帶定期巡查、聯合執法和違法行為處理首接負責制度，形成專業化和整體化的管理合力[26]。

4.4?加強制度建設、能力建設和信息化建設

加快制定海岸線管理制度及其實施細則，建立健全規劃實施情況的第三方評估制度、海岸線開發利用審批許可制度、海岸線有償使用制度、海岸線動態監測預警和評估制度、海岸線資源環境承載能力調查和開發利用適宜性評價制度、海岸線保留區和退縮線制度、海岸線資源生態修復和補償制度、海岸線專項調查統計和定期修測制度、海岸線屬地化協議管理制度、海岸線管理差異化績效考核和獎懲制度、海岸線資源檔案管理制度以及海岸線專項督察制度等，定期開展海岸線專項執法工作，落實海岸線管理責任制。

加強海岸線修測和劃定、海岸線動態監測預警和評估、海岸線保護與利用總體規劃以及海岸線整治修復等技術標準和規范的研究，實現相關技術標準和規范的有效銜接。

推動建設“大平臺”“大網絡”和“大系統”，實現陸地和海洋管理“一張圖”。應用“云管理”和“大數據”等信息技術，完善海岸線、生態保護紅線、城鎮開發邊界和永久基本農田控制線等空間信息數據庫，整合相關權屬和規劃信息，促進數據融合和共享，及時發現和處理權屬爭議和規劃沖突，為海岸線管理提供信息支撐[27]。

4.5?妥善解決歷史遺留問題

在現行法律制度框架下，掌握權屬爭議區域的現狀并建立臺賬，以爭議區域是否具有海域基本屬性為根本，綜合考慮歷史原因和法律規定等因素，對部分爭議區域“區別化”對待：對于海岸線向海一側已經成陸的區域，及時修測和劃定海岸線;對于已取得相關權屬或事實性占用海岸線但仍具有海域基本屬性的區域，具體問題具體分析，與相關行政主管部門協商修測和劃定海岸線，并積極探索銜接管理以及退出和補償機制。

4.6?科學合理開發利用海岸線

對于新建用海項目，進一步提高海岸線開發利用產業的準入門檻和生態門檻，鼓勵采取區塊組團、人工島和多突堤等離岸用海布局方式，在海岸線與用海項目之間預留一定寬度的生態和生活空間;對于已批準占用自然岸線的用海項目，加大財政支持力度和拓寬資金投入渠道，構建海岸線生態修復項目庫，通過建設人工濕地和濱海廊道、實施退養還灘以及開堤通海等措施，推進海岸線開發利用的生態化、自然化和綠植化。

4.7?形成海岸線管理的監督合力

進一步擴大海岸線信息的公布范圍，不僅包括自然資源管理部門，而且包括環保、水務、農業和住建等與海岸線密切相關的管理部門，甚至包括沿海地區黨政機關、司法機關、監察機關和部隊等，提升各職能機構對海岸線管理的關注度。充分利用各種媒體和渠道開展海岸線知識的宣傳普及工作，及時和準確發布海岸線保護與利用管理信息，定期舉辦聽證會和研討會，提升社會公眾和非政府組織對海岸線管理的參與度。

參考文獻

[1]?孫書賢.關于海陸管理分界線的探討[J].海域管理，2003，20（5）：32-34.

[2]?錢邁.我國領?；€向陸一側“內水”的涵義[J].海洋學研究，2010，28（2）：36-43.

[3]?趙夢，岳奇，徐偉.論海岸線的資源屬性和特點[J].海洋開發與管理，2015，32（3）：33-35.

[4]?孫書賢.我國的省際間海域勘界實踐[J].海洋開發與管理，2002，19（3）：12-23.

[5]?于燕妮.國家海洋督察組向山東反饋圍填海專項督察情況[N].中國海洋報，2018-07-04（A1）.

[6]?趙建東，張向冰.國家海洋督察組向江蘇反饋圍填海專項督察情況[N].中國海洋報，2018-01-15（A1）.

[7]?楊子健.國家海洋督察組向廣西反饋圍填海專項督察情況[N].中國海洋報，2018-01-16（A1）.

[8]?龐修河.國家海洋督察組向海南反饋圍填海專項督察情況[N].中國海洋報，2018-01-17（A1）.

[9]?朱彧.國家海洋督察組向上海反饋圍填海專項督察情況[N].中國海洋報，2018-07-04（A1）.

[10]?郭媛媛.國家海洋督察組向浙江反饋圍填海專項督察情況[N].中國海洋報，2018-07-05（A1）.

[11]?朱彧.國家海洋督察組向河北反饋例行督察和圍填海專項督察情況[N].中國海洋報，2018-01-17（A1）.

[12]?方正飛.國家海洋督察組向天津反饋圍填海專項督察情況[N].中國海洋報，2018-07-09（A1）.

[13]?趙建東.國家海洋督察組向遼寧反饋圍填海專項督察情況[N].中國海洋報，2018-01-15（A1）.

[14]?史育龍.充分發揮陸海統籌的戰略引領作用[N].人民日報，2018-07-01（05）.

[15]?王長海，邱桔斐，丁紅.海域使用中有關海岸線的問題探討[J].海洋開發與管理，2009，26（4）：51-56.

[16]?張鳳娥，王芳.海岸線資源問題研究與對策建議[A].中國自然資源學會學術年會論文集[C].廣州：中國自然資源學會，2012.

[17]?劉振，劉洪濱.渤海海岸線保護法律問題研究[J].學理論，2013（6）：102-103.

[18]?陳甦，丁慧.試論灘涂在法律上的性質[J].遼寧師范大學學報（社會科學版），2000，23（5）：21-23.

[19]?王義剛，夏雪瑾，馮媛媛.陸海分界和河海分界探討[J].海洋學研究，2009（Z1）：47-54.

[20]?楊琳.基于海陸統籌的海岸線管理的研究[D].廈門：廈門大學，2014.

[21]?劉大海，陳燁，徐偉，等.亟須加強對海岸線資源的綜合管控[N].中國海洋報，2013-04-01（03）.

[22]?趙騫.沿海灘涂管理問題研究[J].海洋開發與管理，2014，31（8）：15-18.

[23]?石晨誼.海域使用權和土地使用權重疊的原因及對策[J].中國土地，2018（2）：24-26.

[24]?王宏.加強海岸線保護與利用管理 構筑國家海洋生態安全屏障[N].人民日報，2017-04-10（16）.

[25]?潘新春，楊亮.實行海岸線分類保護 維護海岸帶生態環境：《海岸線保護與利用管理辦法》解讀[J].海洋開發與管理，2017，34（6）：3-6.

[26]?嚴金明，王曉莉，夏方舟.重塑自然資源管理新格局：目標定位、價值導向與戰略選擇[J].中國土地科學，2018（4）：1-7.

[27]?范曉婷.我國海岸線現狀及其保護建議[J].地質調查與研究，2008，31（1）：28-32.