國土空間視角下的海洋功能區劃融入“多規合一”

岳奇 徐偉 李亞寧 滕欣 董月娥 胡恒

摘要：為提高我國海洋空間規劃和海域使用管理水平，文章以國土空間為視角，分析海洋功能區劃融入“多規合一”的必要性、可行性和路徑。研究結果表明：“多規合一”是基于對國土空間的統一分區和用途管制，對現有規劃體系的有機融合、升級和重構;海洋功能區劃是我國法律確定的海洋管理基本制度，在實現用海有度、有序和有規，保護海洋生態環境，促進海洋經濟發展以及保障養殖用海空間等方面發揮重要作用;海洋功能區劃的實施具有法律依據，其“綜合分區+目標管控+用途管制”的核心理念與“多規合一”一致，分區分類方式有利于現有規劃體系的銜接，在保護性、前瞻性和陸海統籌等方面的不足亟須在“多規合一”的過程中改進;“多規合一”可參考海洋功能區劃實施的經驗和教訓，制定“一個規劃”和“一套標準”。

關鍵詞：自然資源;海洋管理;空間規劃;陸海統籌;生命共同體

中圖分類號：P74;P963;TU982.2? ? 文獻標志碼：A? ? 文章編號：1005-9857（2019）06-0003-04

Integrating Marine Functional Zoning into ‘Multipleplan Integration’from the Perspective of Territorial Space

YUE Qi1，XU Wei1，LI Yaning2，TENG Xin1，DONG Yue′e1，HU Heng1

（1.National Ocean Technology Center，Tianjin 300112，China;

2.National Marine Data and Information Service，Tianjin 300171，China）

Abstract： In order to improve the marine spatial planning（MSP） and sea area use management in China，this paper analyzed the necessity，feasibility and path of integrating Marine Functional Zoning（MFZ） into “Multipleplan Integration”（MI） from the perspective of territorial space.The results showed that MI is based on the unified zoning and use control of land space，and the organic integration，upgrading and reconstruction of the existing planning system.MFZ is a basic system of marine management established by laws in China.It plays an important role in the realization of the rational，orderly and regulated sea use，the protection of marine ecological environment，the promotion of marine economic development and the protection of marine space for aquaculture.The implementation of the MFZ has a legal basis.Its comprehensive regional and use control is consistent with the MI.Its classification method is advantageous to the cohesion of the existing planning system.It is necessary to improve the MFZ by referring its experience and lessons into the “One plan” and “one set of standards” in the process of developing MI.

Key words：Natural resources，Marine management，Spatial planning，Landsea coordination

0 引言

“多規合一”是中央全面深化改革的重要任務之一。我國《國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》提出建立國家空間規劃體系，以主體功能區規劃為基礎統籌各類空間性規劃，推進“多規合一”[1]。長期以來，海洋功能區劃與土地利用規劃和城鄉規劃等分別承擔不同國土空間的法定職責。將多種空間規劃融合統一，繪制“一張藍圖”，是自然資源部統一行使全民所有自然資源資產所有者職責以及統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責的必然要求。

1 海洋功能區劃融入“多規合一”的必要性

1.1 “多規合一”的內在要求

“多規合一”不是撤銷多種規劃后再造新的規劃，而是對現有規劃體系的升級和重構。現有規劃都有相應的法律依據和法理支撐，長期以來在各自領域發揮重要作用，而“多規合一”則將其重新設計成為總分有序、層級清晰和職責精確的規劃體系[2]，以解決現有規劃職責交叉、范圍重疊、功能沖突和體系繁冗等頑疾，進而對國土空間資源進行優化配置和統一管理。

“多規合一”不是對現有規劃的“物理拼接”，而是“化學融合”。這就要求深入分析現有規劃實施的經驗和教訓，提取“經驗同類項”和摒棄“教訓導火點”，理順現有規劃之間的關系，理清國家和地方事權，實現全國統一標準、橫向分類銜接清晰和縱向分級層次合理。

“多規合一”不是簡單地“以海定陸”或“以陸定海”，而是對國土空間進行統一分區和用途管制。在自然資源管理體制改革前，海洋和陸地等國土空間由多個部門分別管理或對同一空間條塊式管理，尤其在海洋和陸地相接的海岸帶，有多個部門、多種規劃和多套標準行使管理權[3]。國務院賦予自然資源部“兩個統一”職責，決定了“多規合一”既不是陸地視角（將海洋視為單一的水面單元），也不是海洋視角（將海洋獨立和復雜地分區），而是國土空間視角，將“山水林田湖草”作為生命共同體，統一分區和用途管制。

1.2 海洋功能區劃及其實施成效

海洋功能區劃是根據海域的地理區位、自然環境和資源、開發利用和保護現狀以及經濟社會發展需求，將海域劃分為不同使用類型和不同環境質量要求的功能區[4]。《中華人民共和國海域使用管理法》規定國家實行海洋功能區劃制度，海域使用必須符合海洋功能區劃;《中華人民共和國海洋環境保護法》將海洋功能區劃作為海洋環境監督管理的依據;《中華人民共和國海島保護法》將海洋功能區劃作為海島保護規劃編制的依據;國務院在對《全國海洋功能區劃（2011—2020年）》的批復中強調，海洋功能區劃是合理開發利用海洋資源、有效保護海洋生態環境的法定依據，必須嚴格執行[5]。

海洋功能區劃是我國海洋空間開發、控制和綜合管理的整體性、基礎性、約束性文件，是編制地方各級海洋功能區劃及各級各類涉海政策、規劃，開展海域管理、海洋環境保護等海洋管理工作的重要依據。我國自20世紀80年代開展調查研究等準備工作，至今已編制并實施3輪海洋功能區劃[6]，建立了完整的規劃體系。以海洋功能區劃為基礎，原國家海洋局制定《海洋功能區劃管理規定》等規范性文件，實施海域使用審批和海域有償使用等一系列管理制度。各級海洋功能區劃的有效實施，在加強海域使用管理、統籌協調用海矛盾和保護海洋生態環境等方面發揮重要作用，對沿海地區經濟社會發展和生態文明建設作出重要貢獻，成為推動海洋事業發展的強大動力。

1.2.1? 實現用海有度、有序和有規

海洋功能區劃通過統一分區和用途管制規范各類用海，根據分區功能實施空間準入，并根據各功能區的管理要求，對用海的方式、強度和規模等進行綜合管理。國家和地方海洋主管部門通過全國和各級海洋功能區劃的實施，引導涉海行業和統籌安排用海，有效緩和海洋開發利用沖突和規范海洋開發利用秩序。根據海洋功能區劃，通過海域使用審批保障各類用海有規可依，通過征收海域使用金維護國家對海域的所有權和海域使用權人的用益物權。

1.2.2 保護海洋生態環境

海洋功能區劃對海洋保護區總面積、近岸海域海洋保護區面積、近岸海域保留區面積和大陸自然岸線保有率等提出定量目標和要求，其中自然岸線保有率由國家層面首先提出，后由多個文件進一步強調。截至2017年年底，我國共建立海洋保護區270余個，面積超過1 200萬hm2;其中，國家級海洋保護區85個，面積超過730萬hm2，包括海洋自然保護區14個和海洋特別保護區71個（含海洋公園48個）[7]。

1.2.3 促進海洋經濟發展

海洋功能區劃有力保障國家重大項目和國計民生項目的用海需求，科學規劃港口、造船、油氣和電力等傳統產業以及風電和海水淡化等新興產業的發展空間，優化各類用海布局，促進我國海洋產業的轉型升級。自海洋功能區劃實施以來，我國海洋經濟穩步增長，對國民經濟的貢獻率保持在10%左右。

1.2.4 保障養殖用海空間

海洋功能區劃提出到2020年養殖用海功能區面積不得低于260萬hm2，對于保障沿海地區漁民生活和生產、社會主義新農村建設、海洋漁業可持續發展以及水產品平穩增長供應等發揮重要作用。從已確權海域的用海類型來看，漁業用海居首位。在近岸海域漁業資源銳減以及海洋災害和病蟲害頻發的影響下，我國海水養殖產量依然穩中有升，為保障國家糧食安全作出重要貢獻。

2 海洋功能區劃融入“多規合一”的可行性

2.1 法律依據有力

我國法律賦予海洋功能區劃相應的事權，在現行法律調整前，海洋功能區劃不可或缺，必然融入“多規合一”的某個環節或層級。

海洋功能區劃是《中華人民共和國海域使用管理法》和《中華人民共和國海洋環境保護法》確立的我國海洋管理基本制度之一，《省級海洋功能區劃審批辦法》和《海洋功能區劃管理規定》等一系列規范性文件多次強調海洋功能區劃的法律地位，明確各級海洋功能區劃的定位和作用，界定各級政府和海洋主管部門的權責，進而保障該項制度的有效實施。實踐證明，海洋功能區劃的實施在保障國家和地方用海需求、統籌協調涉海行業用海矛盾、保護海洋生態環境、促進海洋合理開發利用以及維護國家海洋權益等方面發揮重要作用，是推動海洋事業又好又快發展的制度保障和強大動力。

2.2 核心理念一致

海洋功能區劃建立國家、省、市縣三級體系。其中，全國海洋功能區劃具有宏觀性，重點制定總體目標和政策措施;省級海洋功能區劃具有控制性，重點制定產業布局和管控目標，并劃定一級類功能區;市縣級海洋功能區劃具有操作性，重點落實國家和省級區劃確定的目標，并劃定二級類功能區[8]。

海洋功能區劃通過3種方式管控：①目標管控，即將全國海洋功能區劃提出的定量管控目標層層分解和落實到下一行政單元;②用途管制，即將海域劃分為不同功能區，并明確主要用途;③開發利用方式管控，即對不同功能區提出海域使用和海洋環境保護的要求。通過3種途徑實施：①結合海域使用審批，確保項目用海符合海洋功能區劃確定的用途;②海洋主管部門根據海洋功能區劃的任務和目標，開展配套制度建設和動態監視監測能力建設;③按照有關法律法規，各級政府定期回顧性評估海洋功能區劃的實施情況，并根據評估結果提出修改意見。

多年來，海洋功能區劃發揮規劃統領作用，建立海洋環境保護線（海洋保護區、近岸海域保留區、清潔海域和整治修復等的面積以及自然岸線保有率）、海洋開發利用控制線（圍填海規模）和漁業用海基本保障線（養殖用海功能區面積）等定量管控目標，并明確到具體的區位和坐標;一些省級和市縣級海洋功能區劃根據實際情況，提出嚴于國家的管控目標，同時針對具體區劃單元提出海域使用、海洋環境保護和整治修復的要求，做到管控目標的層層細化和分解落地，進而強化海洋功能區劃自上而下的管控作用。

綜上所述，海洋功能區劃的核心理念是通過建立定量管控目標，對全海域綜合分區，并對所有分區制定具體管理要求以實現用途管制，進而達到協調海洋開發利用和保護的目標。這是海洋功能區劃實施的寶貴經驗，也是土地利用規劃和城鄉規劃等空間規劃的通行做法，更是“多規合一”的規劃思路。

2.3 體系銜接順暢

海洋功能區劃根據海域的自然屬性、社會需求和保護要求等對其分區，并明確不同功能區開發利用方式、環境質量和整治修復的要求，進而對海域實施用途管制。原國家海洋局通過細分用海方式和用海類型，建立與海洋功能區劃配套的海域使用分類體系，進而提高海洋功能區劃的可操作性。 “多規合一”根據國土空間的屬性和用途等對其分區，與海洋功能區劃的分區思路一致，有利于現有規劃體系的銜接。

2.4 海洋功能區劃存在的問題

隨著經濟社會的發展，我國海洋功能區劃也存在不適應新形勢和新要求的問題，突出表現在3個方面：①以引導和規范開發利用為主，保護類功能區的種類較少和面積較小;②重點解決短期的突出問題尤其是用海矛盾，前瞻性不足，間接導致圍填海布局不合理[9];③缺乏陸海統籌思維[10]，亟須技術層面的整體優化。這些問題應在海洋功能區劃融入“多規合一”的過程中加以改進。

3 融合路徑

海洋是重要的自然資源和國土空間。無論是在法律層面還是在實踐層面，海洋功能區劃融入“多規合一”都具有必要性和可行性。海洋功能區劃在實施中積累的經驗和存在的問題可為“多規合一”提供參考。

海洋功能區劃融入“多規合一”，可按照海洋開發利用和保護的級別，將一級類功能區和二級類功能區重新劃分和調整，將保護類功能區與國土空間的保護類分區合并，將開發利用類功能區與城鎮發展區等并列。在國土空間規劃的總體框架中明確由國家層面編制全國國土空間規劃，作為海洋國土空間開發利用、保護和整治修復的總綱;在省級和市縣級層面對海洋國土空間進行詳細的功能劃分，沿用優化后可與陸地國土空間相銜接的海洋功能區劃分區體系，制定各類功能區的用途準入清單和邊界，作為海域使用審批的依據。

在國土空間分區時，對“海洋利用區”單獨分區，并與“城市功能規劃區”等陸地開發利用區并列統籌和設計;在國土用途分類時，充分考慮總體規劃、詳細規劃和專項規劃中海洋部分的特殊性，根據各級政府海洋事務的事權設置規劃編制和實施的權限。重構的國土空間規劃中的分區和分類應對海洋國土空間和用海類型全覆蓋，相關技術標準應綜合考慮海域使用分區和分類的歷史沿革，確保已確權的海域使用權與不動產統一登記的合理銜接，避免對海域使用管理工作造成顛覆式影響。

參考文獻

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[3] 嚴金明，王曉莉，夏方舟.重塑自然資源管理新格局：目標定位、價值導向與戰略選擇[J].土地經濟研究，2018，32（4）：1-5.

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[5] 岳奇，徐偉，趙夢，等.新一輪海洋功能區劃的比較分析[J].海洋環境科學，2014，33（3）：487-488.

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[9] 欒維新，王輝，楊玉潔.4.0版海洋功能區劃關鍵難題的科學認知[N].中國海洋報，2017-11-08（02）.

[10] 楊順良，羅美雪.海洋功能區劃編制的若干問題探討[J].海洋開發與管理，2008，25（7）：12-18.