關(guān)于取消水土保持設(shè)施驗收審批后的思考

摘 ? ?要：水土保持設(shè)施驗收審批許可事項的取消，是積極貫徹落實“放管服”改革的具體措施，也是水土保持設(shè)施驗收管理職責轉(zhuǎn)變的重大舉措。本文通過分析水土保持設(shè)施驗收審批取消帶來的變化，簡單闡述建設(shè)單位應(yīng)落實的主體責任及水行政主管部門應(yīng)履行的監(jiān)管責任，并對水土保持工作新形勢作出展望。

關(guān)鍵詞：水土保持;驗收;審批;思考

中圖分類號：S157 ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1004-7344（2019）03-0124-02

序 言

為落實國務(wù)院深化“放管服”的改革精神，進一步規(guī)范審批、優(yōu)化服務(wù)、提高效率，厘清政府與市場、社會的邊界，進一步給企業(yè)和社會松綁減負，讓企業(yè)和群眾享受改革新紅利。2017年9月22日，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于取消一批行政許可事項的決定》，取消了生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持設(shè)施驗收行政許可事項，改為生產(chǎn)建設(shè)單位按照有關(guān)規(guī)定和要求開展自主驗收。2017年11月14日，水利部印發(fā)了《關(guān)于加強事中事后監(jiān)管規(guī)范生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持設(shè)施自主驗收的通知》，指導生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持設(shè)施自主驗收工作。

1 ?改革后的主要變化

水土保持設(shè)施驗收是生產(chǎn)建設(shè)項目落實水土保持“三同時”制度的具體規(guī)定，是檢驗生產(chǎn)建設(shè)項目是否依法履行水土流失防治義務(wù)，是否按照批準的水土保持方案及時有效的實施了水土流失防治措施，防治效果是否達到了有關(guān)要求。國務(wù)院決定取消水土保持設(shè)施驗收審批，提出以下3點要求：①盡快制定完善水土保持的有關(guān)技術(shù)標準;②要求生產(chǎn)建設(shè)單位要進一步強化水土流失動態(tài)監(jiān)測，在生產(chǎn)建設(shè)項目投產(chǎn)使用前，依據(jù)批準的水土保持方案，組織第三方機構(gòu)編制水土保持設(shè)施驗收報告，自主驗收合格后向社會公開，并將水土保持監(jiān)測總結(jié)報告、水土保持設(shè)施驗收報告及驗收鑒定書到水土保持方案審批機關(guān)報備;③各級水行政主管部門要切實加強對生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案實施情況的跟蹤檢查，依法查處水土保持違法違規(guī)行為，逐步將處罰結(jié)果納入國家信用平臺，實行聯(lián)合懲戒。水土保持設(shè)施竣工驗收是把好生產(chǎn)建設(shè)項目人為水土流失防治的最后一道關(guān)口，取消水土保持設(shè)施驗收審批，發(fā)生了很多變化，主要體現(xiàn)在驗收主體責任變化、驗收材料及驗收環(huán)節(jié)變化。

1.1 ?驗收主體變化

取消審批前水土保持設(shè)施驗收是水行政主管部門實施的一項行政許可事項，國務(wù)院取消該行政許可事項，由水行政主管部門開展行政驗收轉(zhuǎn)變?yōu)樯a(chǎn)建設(shè)單位自主驗收，水土保持設(shè)施驗收主體責任由生產(chǎn)建設(shè)單位承擔。

1.2 ?驗收材料變化

水土保持設(shè)施驗收行政審批取消后，水土保持設(shè)施驗收材料由以往的水土保持設(shè)施自驗報告、監(jiān)測總結(jié)報告、驗收申請簡化為水土保持設(shè)施驗收報告、監(jiān)測總結(jié)報告，其中水土保持設(shè)施驗收報告由生產(chǎn)建設(shè)單位委托第三方機構(gòu)編制，避免了建設(shè)單位著眼短期經(jīng)濟利益、忽視長期生態(tài)效益的作用，也發(fā)揮了技術(shù)服務(wù)單位幫助建設(shè)單位在實踐中防漏補缺的作用，切實落實好水土流失防治責任。

1.3 ?驗收環(huán)節(jié)變化

在水土保持設(shè)施驗收工作完成后，生產(chǎn)建設(shè)單位應(yīng)及時向社會公開驗收結(jié)論和情況，同時向相應(yīng)水行政主管部門報備驗收材料。水土保持設(shè)施驗收鑒定書、驗收報告和監(jiān)測總結(jié)報告等驗收情況的公開，是社會公眾知情權(quán)提升的需要，有利于公眾監(jiān)督生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持工作，同時要求生產(chǎn)建設(shè)單位應(yīng)當及時處理或者回應(yīng)公眾反映的問題和意見，對防治水土流失起到積極的促進和監(jiān)督作用，也是水土保持設(shè)施驗收行政許可事項取消后的一大亮點，各報告編制單位對相應(yīng)報告真實性負責。

2 ?改革后水行政主管部門工作重點

水土保持設(shè)施驗收審批取消后，筆者認為各級水行政主管部門需從嚴格方案審批、加強監(jiān)督檢查、依法查處違法違規(guī)行為、實行聯(lián)合懲戒及做好報備管理等方面強化監(jiān)督管理工作，確保生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持事中事后監(jiān)管工作得到加強，水土流失防治措施得到落實。

2.1 ?嚴格水土保持方案審批

依法應(yīng)編報水土保持方案的生產(chǎn)建設(shè)項目，水土保持方案是生產(chǎn)建設(shè)項目防治水土流失危害的根本依據(jù)。嚴格水土保持方案審批，為項目水土保持流失防治提供全面的防治體系，采取科學合理的水土保持措施，減少項目建設(shè)過程中的水土流失，為項目水土保持設(shè)施驗收提供可靠的依據(jù)。項目水土保持方案要明確水土流失預防和治理的范圍、目標、措施、棄渣場設(shè)置等內(nèi)容，在生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案審批時要認真貫徹落實生態(tài)文明建設(shè)的理念，嚴守水土保持生態(tài)紅線，對不符合法律法規(guī)和標準規(guī)范規(guī)定的方案堅決不予審批。同時，當項目建設(shè)地點及規(guī)模、措施發(fā)生重大變化、新設(shè)棄渣場時要及時辦理變更審批手續(xù)。

2.2 ?進一步強化監(jiān)督檢查

各級水行政主管部門強化監(jiān)督檢查是促使生產(chǎn)建設(shè)單位落實水土流失防治法定義務(wù)的重要抓手，全面履行水土保持監(jiān)督檢查職責是水行政主管部門水土保持工作的重要環(huán)節(jié)。依據(jù)現(xiàn)行的產(chǎn)建設(shè)單位自主驗收的特點，除做好以往水土保持方案實施情況的跟蹤檢查外，還應(yīng)加強對水土保持設(shè)施自主驗收的監(jiān)管。根據(jù)水利部《關(guān)于進一步加強生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持設(shè)施驗收工作的通知》等文件精神，各級水行政主管部門要嚴格規(guī)范監(jiān)督檢查的程序和行為，大力推進監(jiān)督檢查程序化管理，明確監(jiān)督檢查項目清單、采取的檢查方式和重點檢查內(nèi)容。①明確檢查范圍，除全面常規(guī)檢查外，可對歷次檢查存在的問題進行跟蹤復查;②突出檢查重點，對照準予的水土保持方案重點檢查水土保持方案變更、水土流失防治措施落實、擾動占壓地貌植被治理恢復等情況，特別是對容量大、堆渣高、上游匯水面積較大、下游附近有居民點、重要基礎(chǔ)設(shè)施、工業(yè)企業(yè)的棄渣（土）場要進行重點檢查;③進一步創(chuàng)新監(jiān)督檢查方式方法，充分運用信息化手段，建立聯(lián)動管理、協(xié)調(diào)和信息共享機制，形成監(jiān)管合力;積極嘗試使用衛(wèi)星遙感、無人機巡查、視頻監(jiān)測、“天地一體化動態(tài)監(jiān)管”等信息化技術(shù)，提高水土保持監(jiān)督檢查的效率和質(zhì)量，有效支撐水土流失防治和監(jiān)督檢查工作。

筆者認為，強化監(jiān)督檢查，需要從過程監(jiān)管上狠下功夫，借助對建設(shè)單位的監(jiān)督、上級水行政主管部門對下級水行政主管部門的督查、公眾監(jiān)督等三個方面完善監(jiān)督檢查制度，強化監(jiān)督檢查的效力：①強化縣級水土保持監(jiān)督檢查制度。水土保持法賦予縣級以上水行政主管部門水土保持監(jiān)督檢查的權(quán)力，作為最有效、最直接的監(jiān)管部門，應(yīng)不斷強化縣級水土保持監(jiān)督檢查的責任，完善相應(yīng)制度，同時明確檢查內(nèi)容、頻次及責任追究等事項;②建立上下級水行政主管部門督查制度。上級水行政主管部門對下級水行政主管部門的督查可有效推動各層級水土保持監(jiān)督檢查工作的開展;③建立公眾監(jiān)督制度。對依法應(yīng)編制水土保持方案，將方案審批結(jié)果、監(jiān)測成果、驗收結(jié)論利用門戶網(wǎng)站進行公布，擴大公眾和社會對生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持相關(guān)內(nèi)容的知情范圍。

2.3 ?切實做好驗收報備管理工作

水土保持設(shè)施驗收審批取消后，生產(chǎn)建設(shè)單位完成自主驗收后增加了報備驗收材料的環(huán)節(jié)，完善了整個驗收工作。但如何判定驗收材料的合規(guī)性也是一個亟待重視的問題。對于嚴格落實各項水保措施、質(zhì)量合格、符合驗收格式、驗收材料完整的建設(shè)項目及時進行備案管理;對水保措施落實不到位、質(zhì)量不合格、不符合驗收格式、驗收材料不完整的建設(shè)項目要一次性告知生產(chǎn)建設(shè)單位補正，如此形成水土保持設(shè)施驗收工作閉環(huán)。

2.4 ?依法查處違法違規(guī)行為

對發(fā)現(xiàn)的水土保持違法違規(guī)行為，要依法依規(guī)責令停止、堅決糾正、狠抓整改落實。常見的違法違規(guī)行為主要有未依法依規(guī)辦理水土保持方案審批手續(xù)、未依法依規(guī)辦理水土保持方案變更手續(xù)、在水土保持方案確定的棄渣場以外傾倒廢棄土石渣、不按規(guī)定繳納水土保持補償費等，縣級以上人民政府水行政主管部門發(fā)現(xiàn)此類問題時，應(yīng)分別根據(jù)水土保持法的相關(guān)規(guī)定嚴肅查處。對不滿足水土保持設(shè)施驗收標準和條件而通過驗收的、水土保持設(shè)施未通過驗收備案管理的均可視為水土保持設(shè)施驗收不合格，各級水行政主管部門應(yīng)依法查處。

2.5 ?實行聯(lián)合懲戒

借鑒其他行業(yè)完善守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒制度的做法，水土保持行業(yè)也可嘗試逐步健全生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持信用評價機制，對失信者實施嚴格懲戒、重點監(jiān)管，可建立完善生產(chǎn)建設(shè)單位和技術(shù)服務(wù)機構(gòu)水土保持信用評價制度，將違法違規(guī)信息報送至國家信用信息平臺，實現(xiàn)信息的縱橫對接和共享利用，充分發(fā)揮信用記錄在水土保持管理的作用，以此實現(xiàn)聯(lián)合懲戒。

3 ?對今后水土保持工作的展望

水土保持設(shè)施驗收審批的取消，是國家深化“放管服”改革精神的一個縮影，不代表水土保持設(shè)施驗收工作的結(jié)束，而意味著一個全新的開始?！熬G水青山就是金山銀山”作為建設(shè)美麗中國遵循的基本理念，在大力推進生態(tài)文明建設(shè)的大背景下，水土保持工作是保障生態(tài)文明建設(shè)的重要措施，水土保持設(shè)施驗收是生態(tài)文明建設(shè)不可缺少的一環(huán)。在行政許可改革的“快速路”上，水土保持設(shè)施驗收審批制度已經(jīng)成為過去時，現(xiàn)行的由生產(chǎn)建設(shè)單位開展自主驗收是一種全新的形式，水土保持行業(yè)相關(guān)人員應(yīng)堅決貫徹國務(wù)院決定精神，生產(chǎn)建設(shè)單位承擔起自主驗收的擔子，配合各級水行政主管部門做好事中事后監(jiān)管，完成生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持設(shè)施驗收，為水土保持事業(yè)、生態(tài)文明事業(yè)貢獻各自的力量。

3.1 ?建立完善配套法規(guī)體系

本著“全面、科學、務(wù)實”的原則，建立健全可操作性強的水土保持監(jiān)督管理制度，不斷推動水土保持配套法規(guī)體系的科學化、系統(tǒng)化。且各項配套制度要協(xié)調(diào)一致，做到外部制度和內(nèi)部管理制度一致，行政要求和技術(shù)標準一致，對生產(chǎn)建設(shè)單位和個人的管理要求一致，對工作人員業(yè)務(wù)能力和廉潔自律要求一致，防止出現(xiàn)制度打架、難以實施的情況。規(guī)范推進行政審批權(quán)限的下放和承接，進一步明確地方各級各部門的工作職能和管理權(quán)限、生產(chǎn)建設(shè)單位的職責和義務(wù)，為各級各部門共同實施水土保持行政管理提供依據(jù)，指導和服務(wù)生產(chǎn)建設(shè)單位水土流失防治工作。

3.2 ?建立嚴格的行政執(zhí)法體系

各級水行政主管部門在日常監(jiān)督管理過程中要充分利用衛(wèi)星遙感、無人機航拍、地理信息系統(tǒng)等先進技術(shù)手段，結(jié)合全國水土保持監(jiān)督管理系統(tǒng)，準確掌握一個地區(qū)、一個項目的地表擾動、水土流失和違法行為，實現(xiàn)監(jiān)督檢查信息化。對于輕微違法行為，可以采取責令停止違法行為、限期整改等行政措施，督促生產(chǎn)建設(shè)單位及時采取補救措施。對于造成嚴重水土流失、拒不落實整改要求的違法行為，依法從重處理，消除違法者的僥幸心理，樹立法律的權(quán)威。在執(zhí)法檢查過程中準確留下文字、照片或影像資料，做到現(xiàn)場有筆錄、發(fā)現(xiàn)問題有處理意見、處理事項有結(jié)果等。在依法辦理水土保持案件時，一定要做到執(zhí)法程序合法，從立案、調(diào)查取證、處理、告知和送達等各環(huán)節(jié)均完整留存執(zhí)法痕跡資料。同時加強檔案管理，實現(xiàn)監(jiān)督執(zhí)法的有跡可循。

參考文獻

[1]國務(wù)院關(guān)于取消一批行政許可事項的決定.

[2]水利部下放部分生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案審批和驗收權(quán)限的通知.

[3]水利部關(guān)于加強事中事后監(jiān)管規(guī)范生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持設(shè)施自主驗收的通知.

收稿日期：2018-12-3

作者簡介：楊加友（1985-），男，漢族，云南德宏州芒人，水利水電工程師，本科，主要從事水土保持監(jiān)督管理工作。