論行政調(diào)解制度的完善

張興剛

（浙江鑒湖律師事務(wù)所，浙江紹興 312000）

1 我國行政調(diào)解制度所存在的問題

1.1 行政調(diào)解制度相關(guān)的法律法規(guī)不健全，沒有形成統(tǒng)一

前文已經(jīng)對于我國目前的行政調(diào)解制度的立法現(xiàn)狀進行了分析，我國目前尚沒有一部統(tǒng)一的《行政調(diào)解法》，并且在規(guī)定具有行政調(diào)解內(nèi)容的各個法律以及部門法中，對于行政調(diào)解的制度領(lǐng)域也是完全不同，對于行政調(diào)解的原則、程序、雙方主體范圍均規(guī)定的不一致，并且法條之間相互規(guī)定的行政調(diào)解內(nèi)容無法進行有效的銜接和聯(lián)系起來，這也導致了雖說各自的規(guī)定在一定程度上體現(xiàn)了行政調(diào)解制度的靈活性，但是從整體來看存在著重大的缺陷。第一、行政調(diào)解制度作為一項在全國范圍內(nèi)進行全面鋪開的制度，卻沒有統(tǒng)一的原則和對于行政調(diào)解進行的指導規(guī)范，也沒有在涉及多個部門時候的辦案模式和方案。第二，僅僅只有某些地區(qū)對于行政調(diào)解制度進行了規(guī)定，但是在我國范圍之內(nèi)依舊有眾多地區(qū)和單位沒有規(guī)定相應(yīng)的行政調(diào)解制度，對于該項制度而言依舊是屬于空白。第三，對于現(xiàn)有行政調(diào)解制度而言，各個部門和單位都是為了自身的利益，基于自身的立場進行規(guī)范訂立，這樣就會導致對于行政爭議而言調(diào)解機構(gòu)無法進行準確尋找定位。因此基于以上極端問題，我國急需構(gòu)建一種專門的行政調(diào)解制度。

1.2 行政調(diào)解制度缺乏程序保障

對于調(diào)解制度而言，調(diào)解的靈活性和快捷性是行政調(diào)解的主要特征，但是我們對于調(diào)解制度的適用過程中，對于調(diào)解而言程序依舊是對于調(diào)解制度而言的重要規(guī)制手段。如果沒有用程序?qū)π姓{(diào)解進行限制，那么對于行政調(diào)解的過程和達成的協(xié)議結(jié)果均沒有合理的保障結(jié)果，對于調(diào)解的公正性與合法性也會受到當事人之間的懷疑。在我國目前的規(guī)范中僅僅是對其進行了實體上的規(guī)定，對于程序上的規(guī)定基本沒有。由于對于程序性的規(guī)定過少，實踐中對于行政調(diào)解過程中的程序都是沿用了其他程序上的規(guī)定，或者是由行政機關(guān)在主持調(diào)解過程自己創(chuàng)設(shè)程序進行使用，導致行政調(diào)解在進行用濫用程序的情況極為嚴重。對于程序問題而言，只有充分保證雙方當事人在調(diào)解過程中的具有合法公正的程序流程，才可以進而保證行政機關(guān)所作出的調(diào)解制度是公正合法的，才能切實保障雙方當事人的實體權(quán)利。當行政調(diào)解沒有受到程序的保護，那么最后所得出的行政調(diào)解結(jié)果，將極有可能得不到各方的積極履行，所作出的調(diào)解結(jié)果也就得不到很好的執(zhí)行效果。我國目前的法律法規(guī)僅僅只有《合同爭議行政調(diào)解辦法》對該類爭議所進行的行政調(diào)解程序進行了規(guī)范，但是也僅僅是規(guī)定了一案一受理等一般規(guī)定。本文認為對于行政調(diào)解制度而言對于調(diào)解過程中的程序措施處于缺失的狀態(tài)，例如在調(diào)解過程中行政機關(guān)需要給各方當事人陳述申辯的權(quán)利，這項權(quán)利也是體現(xiàn)在程序中最主要也是最重要的程序。但是對于行政調(diào)解而言，在現(xiàn)今社會中行政調(diào)解依舊是處于行政機關(guān)的主導，對于行政主體和當事人之間的地位相差懸殊，很多行政主體在解決問題上大多數(shù)都是為了解決問題而解決，多數(shù)只在調(diào)解的結(jié)果進行考慮，但是對于調(diào)解的程序經(jīng)常忽視，并且常常剝奪了當事人關(guān)于自身正當權(quán)利的行使。也正因為行政調(diào)解制度程序的缺失從而使雙方當事人對行政主體缺失足夠的信任，調(diào)解成功率也會受到影響。

本文認為需要對行政機關(guān)的程序進行加快完善立法，充分保障調(diào)解雙方的程序權(quán)利，這也是為何一項制度必須規(guī)定程序的原因。對于行政調(diào)解制度如何進行申請調(diào)解，行政調(diào)解受理的期限，行政調(diào)解的審理的期限均沒有進行規(guī)定，因此對于期限的規(guī)定本文認為需要進行詳細規(guī)定，只有規(guī)定了相應(yīng)的程序和時效，才可以更好的督促行政主體更好的履行該項職責，督促其更快完成自身任務(wù)。

1.3 專門性調(diào)解機構(gòu)缺失，調(diào)解人員專業(yè)素質(zhì)不足

我國現(xiàn)今的行政調(diào)解主體是采取了行政執(zhí)法模式和地區(qū)進行行政管理相互結(jié)合的調(diào)解模式，對于主持行政調(diào)解的主體主要有以下幾種：（1）產(chǎn)生爭議的行政機關(guān)進行主持調(diào)解。（2）產(chǎn)生爭議的基層人民政府進行調(diào)解。（3）法律法規(guī)授權(quán)的其他非行政機關(guān)的社會組織。在對這三類主體均可以進行調(diào)解工作的情形下，對于各級行政機關(guān)和各級政府均可以實施行政調(diào)解，但是對于行政調(diào)解管轄范圍和管轄內(nèi)容沒有進行，導致了在爭議發(fā)生時，各個行政機關(guān)相互推脫，相互均不想進行受理，這就導致了爭議無法進行及時有效的解決，在相關(guān)法律法規(guī)中所規(guī)定的行政調(diào)解制度便失去了實踐性意義。并且在實踐中往往具有多個主體并存的問題，對于多個主體存在的場合往往會產(chǎn)生管轄權(quán)的爭議，在一些爭議中出現(xiàn)重復管理，互相推脫導致權(quán)責不明的問題。在一些簡單的民事行政糾紛案件中，基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所和排除所，均可以進行管轄，但是由于調(diào)解案子可能會帶來一定的利益時，兩個行政調(diào)解主體紛紛會爭搶案源，雖然行政調(diào)解的行政主體的多樣性在一定程度上會給當事人有更多的選擇和更多的建議，但是當案子是有利益和案子復雜棘手時，對于行政主體對案件的態(tài)度轉(zhuǎn)變，則是讓當事人感到不滿的，在有利可圖時紛紛加入調(diào)解，當困難刺手是紛紛進行推脫，這樣的做法如何讓民眾感受到公平正義。這個不健全的行政調(diào)解主體體系，也會造成各個行政主體之間各自為政，無法形成統(tǒng)一有效的行政調(diào)解措施。對弈行政調(diào)解而言，行政主體將其當作行政主體最底端的行政輔助工作，不是其核心的行政管理工作，因此對于行政調(diào)解工作也并沒有很重視，這也導致了無法形成專業(yè)的調(diào)解體系。

基于上述原因，對于調(diào)解體系的混亂和對于調(diào)解工作的不重視，對于參與調(diào)解的人員來看其素質(zhì)也是層次不齊，對于調(diào)解的方式和方法沒有得到很好的灌輸和學習。對于其他二類調(diào)解方式而言，人民調(diào)解和司法調(diào)解，人民調(diào)解員具有扎實的專業(yè)素養(yǎng)和豐富的基層工作經(jīng)驗，而對司法調(diào)解的法官來說則具有專業(yè)的法律功底和理論基礎(chǔ)，對于這兩種成效而言行政調(diào)解所帶來的效果微乎其微。對于行政調(diào)解來說，首先必須端正其對于調(diào)解工作的服務(wù)態(tài)度，只有端正了自身的工作態(tài)度全心全意為人民服務(wù)，才可以將調(diào)解工作做好，其次就是行政主體需要加強對調(diào)解工作人員的培訓，提高他們的自身素質(zhì)和培養(yǎng)他們的專業(yè)水平。

1.4 行政調(diào)解協(xié)議的效力不明確

在規(guī)定可進行行政調(diào)解的法律法規(guī)中，對于行政調(diào)解最后的結(jié)果均是要求其達成一致的調(diào)解協(xié)議，對于協(xié)議而言是雙方當事人的合意表示，跟訴訟一樣也具有解決爭議的效果，但是至今對于協(xié)議的效力卻沒有進行規(guī)定。對于行政調(diào)解協(xié)議而言，有些學者認為是既然是雙方意思的表示，那么就具有合同的效力，雙方當事人對協(xié)議需要遵守和遵從執(zhí)行。也有學者認為調(diào)解協(xié)議若未在協(xié)議上進行明確認可簽字或者返還，對于一個當事人來講只能就該爭議另行向法院提起訴訟。在行政調(diào)解實踐中，當事人所達成的協(xié)議具有自愿性，對于所達成搞得協(xié)議不具有法律效力，當一方當事人不愿意履行或者對于調(diào)解不滿可以走其他解決糾紛途徑。在這種實踐做法中，在一定程度上保障了當事人的意思，但是帶來的問題卻是對于國家資源的嚴重浪費，對于行政資源成本和達成的效果不成正比，對于行政資源和行政機關(guān)的公信力均會受到影響，并且當當事人頻頻反悔，但是沒有任何處置措施的時候，將會對調(diào)解制度的設(shè)立必要性產(chǎn)生影響。因此對于行政調(diào)解協(xié)議的具有什么樣的法律效力而言，則更加需要我們立法去進行規(guī)定，對于該問退才可以更好的進行解決。

1.5 行政調(diào)解范圍具有局限性

我國現(xiàn)行法律對于行政調(diào)解的規(guī)定依舊存在著許多漏洞和問題,對于行政調(diào)解的內(nèi)容來看，我國的相關(guān)的法律法規(guī)規(guī)定的行政調(diào)解內(nèi)容僅僅是規(guī)定了調(diào)解的主體和可以進行行政調(diào)解的適用情形。總的來說，對于調(diào)解可以適用的范圍規(guī)定的過于狹窄，我國目前對于行政調(diào)解而言僅僅規(guī)定了民事糾紛，經(jīng)濟糾紛，簡單的行政爭議糾紛還有就是國家賠償這幾個有限方面，并且對于這幾個方面也僅僅屬于大范圍，有些糾紛依舊無法進行包含。對于這些范圍而言，當事人自身是不知道申請行政調(diào)解的受理范圍，可能由于負責調(diào)解工作的工作人員的疏忽，導致起先告知可以進行受理，但是事后卻告知不能被受理，這無疑是增加了當事人的成本，對于某些緊急的事情無法第一時間作出正確選擇，對于這類人群的利益無法得到有效的保護。行政調(diào)解制度的出現(xiàn)，作為比訴訟更為方便快捷的解決處理糾紛的一種方式，其更加需要對當事人申請范圍有所擴大，讓這個制度更廣的適應(yīng)于各個方面。但是在實踐過程中卻多數(shù)是采用了“經(jīng)驗主義”來進行調(diào)解案子，對于行政調(diào)劑的案件范圍往往是根據(jù)長期進行調(diào)解工作所產(chǎn)生的問題來進行經(jīng)驗主義判斷，判斷哪些問題是容易解決的，哪些問題行政主體時難以解決的，因此在行政調(diào)解更關(guān)注的是利益效果，對于社會所期待調(diào)解制度可以起到相應(yīng)的作用并沒有產(chǎn)生，加之前文所述的程序規(guī)范的缺失，導致了調(diào)解在可操作性方面更低，不利于調(diào)解制度的推廣和發(fā)展。

對于某些重大的商業(yè)糾紛或者是擴多個區(qū)域的糾紛而言，行政調(diào)解起到的作用是巨大的，可以由行政主體進行雙方調(diào)解，以緩和當事人雙方的緊張氛圍，使其矛盾不易被立即激化。對于一些涉及重大關(guān)于人民權(quán)益的問題，群體性上訪事件，行政調(diào)解也可以發(fā)揮自身的優(yōu)勢，對上訪人群進行勸說，疏導，教育，讓其放棄群體性上訪，防止矛盾進一步激化。然后目前行政主體則是對該類案件時不主動去主持調(diào)解工作，甚至是不愿意去履行自身的調(diào)解職責，對于達成的行政調(diào)解協(xié)議，行政主體也沒有盡到主動監(jiān)督的作用，對于一方當事人的違約，也不主動去采取措施。這些行為無疑會影響行政主體的權(quán)威性和行政調(diào)解作出的公信力。相對于行政主體不主動積極履行自身職責，對于調(diào)解范圍規(guī)定過于狹窄而言，有些行政主體則是為了擴大自傷的職權(quán)，擅自主持調(diào)解，強迫當事人達成調(diào)解協(xié)議，這也是對行政調(diào)解的范圍進行了擅自擴張，也需要重視。

2 我國行政調(diào)解制度的法律完善

2.1 重塑行政調(diào)制度程序

現(xiàn)行的各項法律法規(guī)中對于行政調(diào)解中的程序并沒有進行一般性的規(guī)定，程序正義是體現(xiàn)正義實現(xiàn)的前提，沒有程序的約束將會導致各個行政主體各自進行，因此為了讓這些行政主體可以很好的進行行政調(diào)解，因此有必要對行政調(diào)解的程序進行規(guī)范。

對于行政調(diào)解的程序，本文認為應(yīng)當以以下幾點來進行判斷：（1）提交調(diào)解申請，對于行政調(diào)解申請的提交可以用書面的方式也可以用口頭的方式，對于以口頭方式進行提交申請的當事人，行政調(diào)解的負責人則可以對其進行記錄。（2）聽取雙方當事人的意見，因為行政調(diào)解的基礎(chǔ)是雙方自愿，對于調(diào)解而言需要雙方同意之后才可以進行，因此行政主體在進行調(diào)解工作時，需要充分聽取雙方的意見。（3）對于雙方所產(chǎn)生的爭議內(nèi)容，行政主體則需要進行調(diào)查取證，對雙方當事人所陳述的事實和內(nèi)容進行確認，為了雙方正式進行協(xié)商調(diào)解做好前提工作。（4）進行調(diào)解協(xié)商，行政主體作為調(diào)解機關(guān)對雙方所陳述的事實理由和證據(jù)進行審查，組織進行調(diào)解，根據(jù)基本事實對雙方當事人陳述利弊關(guān)系，促成達成調(diào)解協(xié)議，以解決雙方之間的矛盾糾紛。（5）雙方達成一致協(xié)議，當雙方達成一致協(xié)議后就可以由主持調(diào)解的行政主體對調(diào)解內(nèi)容進行制作，并讓雙方當事人進行簽字確認。（6）在簽字確認完畢后，制作送達回證將調(diào)解書送達給雙方當事人。

2.2 設(shè)置專門的調(diào)解機構(gòu)，建立專業(yè)的調(diào)解隊伍

我國行政主體由于歷史性原因，對于行政職權(quán)上更加注重的是對社會管理的行政職能，但是對于行政服務(wù)職能并沒很好的進行關(guān)注，隨著社會發(fā)展，行政機關(guān)從原先的行政管理機關(guān)逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓?wù)機構(gòu)，這點則需要隨著社會服務(wù)理念的漸進而做出調(diào)整。行政調(diào)解作為行政主體提供社會服務(wù)的職能之一，則需要盡快建立專門的行政調(diào)解機構(gòu)，以解決目前社會各個領(lǐng)域中所產(chǎn)生的矛盾問題和糾紛問題。對于調(diào)解人員也需要進行專業(yè)化高素質(zhì)的人員來進行擔任，對于一個調(diào)解是否得以順利進行，關(guān)鍵的一點還是調(diào)解人員是否可以有效的進行勸說爭議雙方。對此在提高行政主體調(diào)解工作素質(zhì)的同時，也可以將律師、高校專家等人員吸收進調(diào)解的隊伍中，保證調(diào)解的權(quán)威性和公正公平性。

作為主要的行政主體，我們依舊需要建立對于行政調(diào)解工作人員的培訓機制，對于培訓機制需要隨著社會發(fā)展不同的變化進行改變，對于社會的熱點問題和難點問題進行著重培訓和學習，以提高當前行政調(diào)解人員的專業(yè)性，強化行政調(diào)解的公正性和有效性。

2.3 擴寬行政訴訟調(diào)解制度的范圍

目前我國現(xiàn)行法律對于行政調(diào)解制度的范圍規(guī)定不夠詳細，對于行政調(diào)解范圍的擴寬已經(jīng)成為了我國在今后發(fā)展行政調(diào)解制度的趨勢，對于行政調(diào)解的范圍我國僅僅只是將簡單的民事糾紛和輕微的行政糾紛包含在此，對于社會中常見的勞動爭議、行政補償、國家賠償雖然有所涉及但是并沒有進行詳細規(guī)定。我國目前的調(diào)解制度適用還是局限于人身和財產(chǎn)損害中但是社會中所發(fā)生的爭議問題，卻不僅僅局限于此，對于林地、漁業(yè)、專利、商標等領(lǐng)域也屬于基層政府的行政管理內(nèi)容，但是沒有規(guī)定行政調(diào)解制度，這也導致了整個行政調(diào)解體系的不協(xié)調(diào)和不統(tǒng)一，行政調(diào)解制度發(fā)揮的作用也很局限。

因此為了構(gòu)建多元化行政調(diào)解解決機制，以適應(yīng)目前行政職能從管理向服務(wù)的轉(zhuǎn)變，并且綜合考慮到我國目前的國情，本文認為需要作以下幾點進行考慮。（1）對于人身、財產(chǎn)權(quán)益的糾紛爭議均可以納入行政調(diào)解范之內(nèi)，除了涉及刑事案件中，在行政機關(guān)的管轄范圍之內(nèi)均可以進行調(diào)解。（2）對于涉及其他利益和其他領(lǐng)域的行政活動或者行政主體參與實施的行政管理中產(chǎn)生的行政爭議，也可以納入行政調(diào)解的范圍之內(nèi)。

2.4 強化行政調(diào)解協(xié)議的效力

對于我國行政調(diào)解后調(diào)解協(xié)議的法律效力，與人民調(diào)解協(xié)議具有較大的區(qū)別，最典型的即是《道路交通安全法》74條，對于交通事故導致的損害賠償，雙方可以請求公安機關(guān)或者向人民法院提起訴訟，對于未達成協(xié)議或者調(diào)解書生效后不履行的向人民法院提起民事訴訟。這就導致了行政調(diào)解在調(diào)解協(xié)議達成后，雙方進行簽字確認生效后，一方不履行不用承擔任何責任，行政調(diào)解協(xié)議沒有發(fā)揮出他應(yīng)有的作用，并且降低了行政主體的權(quán)威性。

為了強化行政調(diào)解的效力，本文認為可以采取以下幾點進行：（1）對于行政調(diào)解協(xié)議的效力進行規(guī)定，將其達成的協(xié)議視為具有合同效力，對于不履行一方需要承擔相應(yīng)的違約責任。（2）在《民事訴訟法》特別程序條款中增加行政調(diào)解協(xié)議法院確認的相關(guān)內(nèi)容，將行政調(diào)解協(xié)議和人民調(diào)解協(xié)議一樣，可以進行司法確認，在經(jīng)過確認后即具有司法效力，對于不履行一方可以申請強制執(zhí)行。