濟南市槐蔭區(qū)優(yōu)化編制管理的探索與思考

● 濟南市槐蔭區(qū)委編辦

機構(gòu)編制工作是黨和國家配置執(zhí)政資源的一項基礎性工作。為發(fā)揮編制資源最大效益，科學配置機構(gòu)編制資源，山東省濟南市槐蔭區(qū)委編辦按照“控制總量、盤活存量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、動態(tài)調(diào)整，突出重點、有減有增”的工作思路，探索形成了一套行之有效的“三三三一”工作法，全區(qū)財政供養(yǎng)人員連續(xù)多年實現(xiàn)負增長，為全區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展提供堅實的體制機制保障。

一、改革探索

（一）堅持三項原則，算清編制管理“精細賬”。圍繞財政供養(yǎng)人員只減不增的目標，堅持量入為出，在“收”字上作文章，備足資源儲備量。盡量不動“總盤子”，充分利用改革時機，精打細算收編制，以便手中有更多的“余糧”，為改革發(fā)展和中心工作提供編制保障。在實際管理中，堅持“三項原則”：一是分類管理原則。嚴格按照“三定”規(guī)定和有關機構(gòu)編制文件確定的機構(gòu)類型、編制性質(zhì)、編制數(shù)額和結(jié)構(gòu)比例管理使用編制，認真落實機構(gòu)編制實名制管理制度，嚴禁混編混崗。二是編內(nèi)進人原則。各類新進人員均須在全區(qū)有補充人員計劃、單位有空編且符合單位編制結(jié)構(gòu)的前提下進行。對空編單位，嚴格堅持按需進人；對于已滿編或者超編的單位，不再受理其增人計劃及進人申請，確需增加人員的，堅持先出后進，并嚴格落實“出一進一”要求，確保各類增人因素控制在編制范圍內(nèi)，努力實現(xiàn)全區(qū)人員配備的最優(yōu)化和人力資源效益的最大化。三是合理流動原則。單位調(diào)整、增加人員原則上從同級次、同經(jīng)費類型在編在職人員中調(diào)整，嚴格控制逆向流動。隨著編制使用審核制度、實名制管理制度的深入推行，槐蔭區(qū)機關事業(yè)單位人員進一步了解和掌握了本人所占用編制類型、進入本單位形式等信息，將財政供養(yǎng)人員完全置于社會監(jiān)督和群眾監(jiān)督之下，推進了陽光編制進程。

（二）健全三種制度，拉緊編制管理“警戒線”。健全完善內(nèi)部運行制度，不斷研究探索加強編制管理的新思路、新方法、新途徑，努力尋求機構(gòu)編制管理“最優(yōu)解”，切實增強機構(gòu)編制效益的“獲得感”，真正將編制前置管理落到實處。在實際工作中，健全編制管理“三種機制”。一是堅持編制審批在先制度。凡未經(jīng)編制使用計劃許可審批、未按規(guī)定辦理編制使用審批的新進人員，不得列入機構(gòu)編制實名制管理，不予辦理公費醫(yī)療、工資統(tǒng)發(fā)等手續(xù)。需要填寫《編制使用審批表》，加蓋“編制審核專用章”，并經(jīng)區(qū)編委主任審核簽字后，方可辦理相關手續(xù)。二是建立增人事先溝通制度。建立政策性安置、公務員招錄、事業(yè)單位招聘、領導干部任職等增人事項事前溝通機制，由編辦先行對用編單位的編制數(shù)額、職數(shù)配備、經(jīng)費類型等進行審核，在此基礎上研究提出具體方案。三是規(guī)范編制使用流程。制定《槐蔭區(qū)機關事業(yè)單位編制管理工作流程》，規(guī)范用編、入編、減編流程，按照申請用編、用編許可、用編執(zhí)行、辦理手續(xù)、核發(fā)工資等工作流程，細化分解具體操作步驟和方法，規(guī)范人員調(diào)配程序，嚴明用編進人紀律，切實發(fā)揮機構(gòu)編制部門在用編進人中的“守門員”作用。

（三）強化三類監(jiān)督，當好編制管理“監(jiān)控官”。為嚴格控制機構(gòu)編制和實有人員，充分發(fā)揮現(xiàn)有機構(gòu)編制資源的最大效益，進一步強化機構(gòu)編制監(jiān)督檢查工作。一是加強體制內(nèi)編制管理的監(jiān)督檢查。機關事業(yè)單位補充人員必須在編制限額內(nèi)按照編制類別使用編制，不同類別編制不得混用，不得相互擠占。通過實行機構(gòu)編制情況報告制度，準確把握機構(gòu)編制動態(tài)，及時發(fā)現(xiàn)工作中的問題，加大跟蹤督導檢查力度，有效遏制私設機構(gòu)、超編進人、超職數(shù)配備領導干部等問題，加大機構(gòu)編制違紀違法行為查處力度，完善機構(gòu)編制部門同紀檢監(jiān)察機關和組織人事、審計等部門的協(xié)作聯(lián)動機制，形成監(jiān)督檢查合力。二是加強社會對機構(gòu)編制管理的監(jiān)督。讓廣大黨員干部、群眾了解機構(gòu)編制管理工作，參與機構(gòu)編制監(jiān)督，以此為契機，進一步嚴肅機構(gòu)編制紀律，規(guī)范機構(gòu)編制工作。三是完善政府部門機構(gòu)編制評估。以“轉(zhuǎn)變思路、提升目標、側(cè)重實效”為主旨，進一步優(yōu)化機構(gòu)編制資源配置，提高機構(gòu)編制執(zhí)行水平，促進政府部門效能建設。掌握部門工作運轉(zhuǎn)情況，及時發(fā)現(xiàn)部門在機構(gòu)運行中存在的問題，全面調(diào)查研究，敦促整改落實，確保機構(gòu)改革方案落地。

（四）完善一個平臺，把嚴機構(gòu)編制管理“鐵算盤”。注重發(fā)揮《機構(gòu)編制管理證》的作用，加強實名制管理，狠抓實名制數(shù)據(jù)庫平臺建設。積極探索《機構(gòu)編制管理證》、機構(gòu)編制臺賬、機構(gòu)編制管理信息庫一證一賬一系統(tǒng)“三位一體”的機構(gòu)編制動態(tài)管理機制，在嚴控總量上實行機構(gòu)限額管理、總量控制，在盤活存量上實行編制存量集中管理、統(tǒng)籌調(diào)劑，在動態(tài)調(diào)整上實行科學合理、適時調(diào)整，發(fā)揮有限機構(gòu)編制資源的最大最優(yōu)使用效益。扎實做好精簡壓縮機構(gòu)編制工作。加強與紀監(jiān)、組織、人社、財政部門的溝通協(xié)調(diào)，強化工作責任，分解落實任務，形成嚴控機構(gòu)編制和財政供養(yǎng)人員的合力。把2012年底機構(gòu)編制總量作為基數(shù)和紅線，在總量基數(shù)內(nèi)，發(fā)揮“控”的功能，做實“減”的功課，充分發(fā)揮機構(gòu)編制部門“統(tǒng)”的功能、“調(diào)”的抓手，實現(xiàn)同一層級內(nèi)機構(gòu)編制在部門間動態(tài)調(diào)整、有序流動、統(tǒng)籌使用的格局和模式，確保在機構(gòu)編制總量不突破的情況下，最大程度地優(yōu)化配置機構(gòu)編制資源。通過加強實名制管理，使用編進人、入編備案、減員銷編等管理制度及時落到實處，實現(xiàn)了管理重心由相對靜態(tài)的機構(gòu)編制審批向與監(jiān)管并行的動態(tài)管理轉(zhuǎn)變。

二、進一步創(chuàng)新編制管理的思考

機構(gòu)編制管理面臨四個方面的矛盾：“缺編少編”與職能履行不充分之間的矛盾；“總量分布不平衡”與優(yōu)化部門職能配置之間的矛盾；定編標準不健全與機構(gòu)編制規(guī)范化之間的矛盾；在編人員結(jié)構(gòu)不合理與優(yōu)化機構(gòu)編制管理之間的矛盾。當前經(jīng)濟社會快速發(fā)展，機構(gòu)編制部門要重新審視機構(gòu)編制工作的突出矛盾，大力推進機構(gòu)編制管理創(chuàng)新，為經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展提供體制機制保障。

（一）科學配置，編制管理要從“量化控制管理”向“質(zhì)量管理”轉(zhuǎn)變。一是要建立基于質(zhì)量管理的編制核定模型，在編制配置的數(shù)量上要充分反映政府部門的職能變化、治理能力和治理范圍，以編制科學核定確保編制配置的質(zhì)量，保障政府職能履行。二是要完善編制管理的質(zhì)量管理體系，不斷優(yōu)化編制管理流程，形成編制管理全過程的質(zhì)量控制體系和效果評估體系。通過對執(zhí)政資源的科學配置，為行政體制運行、轉(zhuǎn)變政府職能、推進改革、實現(xiàn)發(fā)展提供體制機制保障。

（二）動態(tài)調(diào)整，編制管理要從“碎片管理”向“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)”轉(zhuǎn)變。在中央和國家關于人員編制總量只減不增的剛性約束下，堅持“瘦身”與“健身”相結(jié)合，通盤考慮各類編制資源配置，建立定期評估、動態(tài)調(diào)整機制，形成問題導向、需求引領、基數(shù)不變、存量整合、動態(tài)供給的編制管理新模式。著力加強部門內(nèi)部編制統(tǒng)籌，優(yōu)化配置結(jié)構(gòu)，有效解決重點部位和關鍵崗位編制需求。著力加強跨部門編制統(tǒng)籌，根據(jù)職能劃轉(zhuǎn)、弱化、削減等情況，加大“回收編制”和“調(diào)編帶人”力度，充分挖潛閑置和低效編制資源的使用效益。著力加強跨層級編制統(tǒng)籌，鼓勵和支持編制向基層、民生和執(zhí)法一線下沉。著力加強全域編制統(tǒng)籌，確保黨委政府中心工作和經(jīng)濟社會發(fā)展重點工作的用編需求。堅持以責按事定編，統(tǒng)籌使用行政編制和財政撥款、財政補貼、經(jīng)費自理事業(yè)編制，研究探索打破行政、事業(yè)編制界限，打破財政撥款、財政補貼、經(jīng)費自理界限的編制使用新機制。研究探索地方機關事業(yè)單位編制分層級、分行業(yè)配置標準，避免編制零碎化配置。探索建立編制“周轉(zhuǎn)池”制度，嚴格執(zhí)行編制使用審批制度，確保剛性需求有編可用。

（三）依法依規(guī)，編制管理要從“非法定化”向“法定化”轉(zhuǎn)變。認真貫徹機構(gòu)編制法定化精神，加強地方配套制度建設研究，推動機構(gòu)編制管理政策規(guī)定不斷健全。一是以增強“三定”規(guī)定和權(quán)責清單的嚴肅性、權(quán)威性為重點，完善黨政機構(gòu)設置、職能配置、人員編制規(guī)定和履職行為規(guī)范。依法設置各類機構(gòu)、配置相應職責權(quán)力，加快推進機構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責任法定化。全面推行政府部門權(quán)責清單制度，實現(xiàn)權(quán)責清單同“三定”規(guī)定有機銜接，規(guī)范和約束履職行為。二是加強機構(gòu)編制管理和執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，加大機構(gòu)編制違紀違法行為查處力度，強化機構(gòu)編制管理剛性約束。明確工作流程，探索建立用編審批制度。完善動態(tài)調(diào)整機制，盤好用活存量，推行精細化管理；同時，認真執(zhí)行“凡進必考”“編內(nèi)進人”等規(guī)定；完善制度建設，建立健全機構(gòu)編制管理與多部門協(xié)調(diào)制度。三是圍繞“用編、入編、減編”三個環(huán)節(jié)，規(guī)范完善機關事業(yè)單位編制使用流程，建立機構(gòu)編制協(xié)調(diào)約束機制。完善實名制管理制度。以《機構(gòu)編制管理證》為基礎，保證機構(gòu)編制實名制信息庫的及時更新維護。完善機構(gòu)編制與財政掛鉤制度。將單位預算、人員經(jīng)費與財政掛鉤，實行編制數(shù)、實有人員數(shù)、財政供養(yǎng)數(shù)相對應，實現(xiàn)部門、單位機構(gòu)編制情況全程動態(tài)管理。

（四）督查考核，編制管理要從“結(jié)果監(jiān)督”向“過程監(jiān)督”轉(zhuǎn)變。不斷創(chuàng)新工作思路、豐富監(jiān)督檢查手段，注重固化定位、強化聯(lián)動、細化措施、硬化考核，推動機構(gòu)編制監(jiān)督檢查工作。一是固化定位。堅守“財政供養(yǎng)人員只減不增”總要求，堅決做到“兩個不突破”，確保機構(gòu)編制管理在總量內(nèi)進行動態(tài)調(diào)整。二是強化聯(lián)動。建立組織、機構(gòu)編制、人社、財政、紀檢等部門嚴控機構(gòu)編制管理協(xié)調(diào)聯(lián)動，機構(gòu)編制部門把好第一關，充分發(fā)揮監(jiān)督檢查的前置作用。三是細化措施。在嚴控機構(gòu)編制總量的基礎上，重點督查部門貫徹落實“三定”規(guī)定和各項重大改革政策的情況，督促優(yōu)化職能配置。做好政府部門機構(gòu)編制綜合評估工作，完善評估指標體系，強化結(jié)果運用。四是硬化考核。將機構(gòu)編制管理重點內(nèi)容納入考核，進一步突出考核重點、細化標準，科學有效地進行考核。

▲京杭運河古道 姬廣軍繪