省際邊緣區推進綠色減貧的路徑與對策建議

牛亞麗

[摘要]省際邊緣區“邊緣—貧困”的經濟特性使其整個精準扶貧戰略的難點區域，貧困程度深、扶貧任務重、攻堅難度大。省際邊緣區精準扶貧工作不僅要關注貧困人口的收入問題，對生態環境保護應更為關注。綠色發展理念為省際邊緣區精準扶貧工作的開展提供了新的契機。基于對河南省南陽市的分析發現省際邊緣區精準扶貧中存在識別困難、區域競爭、認識不夠、產業缺乏以及資金匱乏等問題，提出要提高生態扶貧參與意識，綠色扶貧環境構建;實現區域的統籌協調，共同推進區域減貧;充分利用優勢資源，牢記堅守生態底線，避免陷入“資源枯竭型貧困”陷阱。

[關鍵詞]綠色發展? 精準扶貧? 省際邊緣區

[中圖分類號]F323.2[文獻標識碼] A

1 引言

自十八大黨中央吹響打贏脫貧攻堅戰的進軍號以來，脫貧攻堅已成為當前全黨、全國、全社會的戰略任務并取得巨大成就。“十三五”規劃目標是：實現全面建成小康社會的奮斗目標，推動經濟社會持續健康發展;必須牢固樹立并切實貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念;堅持綠色發展，必須堅持節約資源和保護環境的基本國策，堅持可持續發展，堅定走生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路。十九大報告進一步指出，“建設生態文明是中華民族永續發展的千年大計。必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念。”由此可見，綠色發展已成為扶貧工作的新趨勢和新使命。

作為一種特殊的區域類型，省際邊緣區是指兩個及兩個以上省級行政區域在交接處所構成的特定的地理空間，它在地理區位、資源條件、文化背景、產業結構以及發展階段等方面具有明顯的同質性。它對我國政治、經濟、文化、社會、生態發展有著至關重要的影響。省際邊緣區一般遠離經濟核心區和大市場，往往形成了“邊緣——貧困”的經濟特性，長期無法脫貧，是整個精準扶貧戰略的難點區域，脫貧攻堅任務更加艱巨。

南陽位于河南省西南部、豫鄂陜三省交界處，為三面環山、南部開口的盆地，地處伏牛山區，是河南省面積最大、人口最多的地級市，屬于傳統農業地區。南陽是全國重要的糧食生產核心區，還是南水北調中線工程水源地和淮河發源地，更是重要的水源涵養區，生產結構相對單一。南陽市共有貧困縣7個，重點貧困鄉鎮175個，貧困村713個，貧困戶17.2萬戶，貧困人口46.2萬人;貧困人口多居住在基礎設施落后，交通不便，發展水平低下的南陽盆地周邊。由此可見，南陽貧困程度深、扶貧任務重、攻堅難度大。針對省際邊緣地區的現實情況，如何發揮其良好的生態基礎、豐富的資源等優勢，確保精準扶貧精準脫貧工作的深入展開，推動環境與經濟協調發展，進而實現省際邊緣地區可持續發展尤為重要。

2 省際邊緣地區精準扶貧中存在的問題

2.1 識別困難

對貧困村和貧困對象進行精準識別，是精準扶貧的第一步，也是最重要的一步。目前，識別困難主要表現在兩個方面。一是貧困對象識別困難。首先，由于沒有統一的信息管理系統，對農戶或村的貧困識別主要依據我國現行的貧困線抽樣統計數據，致使真正貧困人群并未得到有效幫扶;其次，貧困人口多且分散，致貧原因分析所需材料多，難以進行橫向比較，且進行入戶核查時存在人為操作;再次，“不申請就不是貧困戶”的邏輯也使一部分真正貧困人群被排斥在精準扶貧政策之外。二是貧困程度識別困難。農戶收入渠道多，且存在難以核算的隱形收入，僅以家庭收入、財產作為主要指標對貧困農戶進行排序略顯不公;其次，貧困地區農戶較低的文化素質使其對扶貧政策把握不準，增加了扶貧工作人員的精準識別難度。最后，貧困地區及貧困戶在致貧原因、貧困特點以及扶貧需求上存在異質性，進一步增加了對貧困程度的有效識別。

2.2 區域競爭

受行政區劃和空間地理位置的影響，省際邊緣區的地方政府作為獨立的利益主體存在地方保護主義，在涉及地方利益的資源開發、生態保護和污染治理等問題往往“議而不決”，達成治理共識的難度相對更大。此外，許多有利于貧困地區發展的政策和項目，如扶貧生態補償和利益分配問題，囿于產權制度設計、補償標準的缺乏，往往被擱置，造成省際邊緣區域貧困治理困境。同時，省際邊緣地區政府圍繞扶貧政策，在爭搶有限的財政和政策資源上競爭激烈，出現“攀比貧困”的現象。

2.3 認識不夠

認識不夠表現在兩個方面。一是對精準扶貧與生態保護之間的關系缺乏科學認識。我國14個集中連片特困地區多數位于省際邊緣區，因此，省際邊緣區是我國貧困問題的集聚區，同時也是生態脆弱的山區，貧困面廣、貧困程度深，更易形成“環境脆弱——貧窮——掠奪式開發——環境退化——低水平發展”的生態經濟社會復合系統的惡性循環。加上基層扶貧工作者對綠色發展理念缺乏準確的理解，在開展工作時難以引導貧困群眾投入到綠色減貧中，以實現精準扶貧與生態保護的和諧統一。二是對減貧脫貧的短期性與生態扶貧的長期性的認識不足。一方面貧困群眾急于脫貧，另一方面生態扶貧具有時效性，對二者的認識不足導致扶貧對象與工作者之間產生矛盾，加上貧困農戶對扶貧政策的認知不足，使扶貧對象綠色減貧積極性不高甚至產生抵觸情緒。

2.4 產業缺乏

產業，尤其是環境友好型產業是綠色發展理念下精準扶貧的核心，是“從輸血到造血”的主要抓手和平臺。受耕地資源貧瘠、交通阻塞、人口散居、人力資源素質低下、市場發育不充分等客觀因素的制約，省際邊緣區往往呈現第一產業大而不強，第二產業缺乏專業化、規模化的產業基地或龍頭企業，帶動能力差，從而導致第三產業發展速度較慢的特點。此外，受生態脆弱性影響，省際邊緣區基礎設施相對落后、信息不通暢不發達，客觀上增加了精準貧困的難度。如何利用省際邊緣區差異化特色優勢，促進區域產業集聚、產業協調和產業關聯效應的實現，推進區域一、二、三產業融合發展，從而促進產業精準扶貧是今后省際邊緣區推進綠色精準扶貧要考慮的問題。

2.5 資金匱乏

4.4 充分利用優勢資源與牢記堅守生態底線緊密結合

盡管省際邊緣區社會經濟發展相對落后，但其擁有的優質生態資源是發展生態農業、生態旅游等生態產業的基礎。首先，可將資源進行優化整合，實現生產——加工運輸——銷售市場化和生態一體化，延長產業鏈同時形成良好的生態產業鏈。其次，對省際邊緣區差異化優質農產品進行有機產品認證或地理標志農產品認證，建設有機農業或生態農業生產示范基地，促進省際邊緣區農業向精品化方向和品牌化方向發展，提升農產品附加值，以農業產業帶動和促進省際邊緣地區精準扶貧工作的開展。最后，積極發展生態旅游產業，將生態農業、生態休閑旅游、地區文化特色以及健康養老等多產業深度融合。同時，加快生態科技服務經濟發展的轉化能力，防止“先發展后治理”現象的出現，避免省際邊緣區陷入“資源枯竭型貧困”陷阱。

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