科技特派員政策的回顧與反思

路凱凱 熊沛瑤 郭文杰 米文杰 郭姍姍

[摘要]科技特派員自福建南平發(fā)源實踐之后，便在全國范圍之內(nèi)逐步推廣。陜西省從2003年開始實行科技特派員制度，歷經(jīng)十幾年發(fā)展，對于陜西省的扶貧工作已經(jīng)頗有成效。通過對歷年來陜西省科技特派員制度的梳理，縱觀陜西省科技特派員制度的總體脈絡(luò)，從而對陜西省科技特派員制度的完善提出相關(guān)建議。

[關(guān)鍵詞]陜西;科技特派員制度;政策建議

[中圖分類號]F323.3[文獻標識碼]A

1 背景：政策綜述的必要性

1984年，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于幫助貧困地區(qū)改變貧困落后面貌的通知》，正式提出打贏我國農(nóng)村脫貧攻堅戰(zhàn)的目標，在該通知中提到，要重視貧困地區(qū)的智力投資，加速培養(yǎng)適應(yīng)山區(qū)開發(fā)的各種人才。為推動計劃的開展，1989年，黨中央、國務(wù)院又確定了一批包括陜北地區(qū)在內(nèi)的科技扶貧點。1999 年，在探索基層“三農(nóng)”制度的過程中，我國在福建省南平市正式進行了首次科技特派員制度的試點。

在這個過程中，科技特派員形成了自己的專有名詞和特定概念。在國務(wù)院辦公廳關(guān)于深入推行科技特派員制度的若干意見（國辦發(fā)〔2016〕32號）中，對科技特派員制度的定義是：科技特派員制度是一項運用利益機制引導大批科技素質(zhì)較高的人才到農(nóng)村與農(nóng)民群眾相結(jié)合，引導各類科技創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才和單位整合科技、信息、資金、管理等現(xiàn)代生產(chǎn)要素，深入農(nóng)村基層一線開展科技創(chuàng)業(yè)和服務(wù)，與農(nóng)民建立“風險共擔、利益共享”的共同體，推動農(nóng)村創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)深入開展的制度安排。

科技特派員相關(guān)政策的制定關(guān)系到科技特派員的資源重組和存量問題，關(guān)系到科技特派員模式的運行效率?；仡櫩萍继嘏蓡T政策，對于摸清楚過去做了什么，未來怎么做至關(guān)重要。然而，多年來，關(guān)于科技特派員的體制和機制已經(jīng)是“線斷、網(wǎng)破、人散”，具有碎片化、狹隘化、粗略化、體系不完整的特點。它們零散地分布于多個部門不同類型的文件中，這不利于宏觀把握科技特派員制度的制度體系、不利于梳理制度整體演進的清晰軌跡，不利于對制度設(shè)計結(jié)合實施效果進行分析，提出方向性建議。基于此，我們通過較為規(guī)范的研究方法，以扎實的政策歸納為依據(jù)，科學分析陜西省科技特派員政策的制度演進，總結(jié)縱觀整體脈絡(luò)并提出可行建議。

2 分析方法

2.1 空間線索分析法：對文本的縱向檢索

為了對陜西省科技特派員政策的演進和特征做出客觀科學的判斷，對文本信息進行定量研究，本文采用了對政策、制度進行細致檢索以及廣泛搜集相關(guān)新聞、報道、紀實性文獻等手段，來獲取政策綜述的有效信息?？萍继嘏蓡T政策涉及的內(nèi)容十分廣泛，在陜西省政府、陜西省科學技術(shù)部、陜西省農(nóng)業(yè)廳、陜西省供銷合作總社，以及中國共產(chǎn)主義青年團陜西省委員會（“農(nóng)村青年科技特派員創(chuàng)業(yè)行動”）等諸多政府部門、團體組織發(fā)布的與扶貧開發(fā)、創(chuàng)新驅(qū)動、大眾創(chuàng)業(yè)、地區(qū)幫扶等相關(guān)的行政法規(guī)、部門規(guī)章、團體規(guī)定中都有所體現(xiàn)，所涉及的這些政策文本的數(shù)量極其龐大，基于2008年以前電子政務(wù)尚未普及，這些政策有很大一部分并沒有在網(wǎng)站上及時公布。為了防止缺失所導致的不連貫性，我們采用廣泛搜集新聞、報道、紀實性文獻的方法來進行補充。

2.2 時間線索分析法：對政策的時間脈絡(luò)分析

時間序列分析法是一種以時間為序，揭示事物演變規(guī)律、預(yù)測事物未來發(fā)展趨勢的方法體系，其主要依賴于對信息及其所反映的事物自身演變過程的系統(tǒng)分析。由于政策和制度隨社會和歷史的變化會有所不同，本文在分析、歸納之后對每一階段進行了劃分，并分階段進行綜述。

3 政策的演變過程

通過對陜西省歷年來科技特派員相關(guān)政策與新聞報道的梳理發(fā)現(xiàn)，陜西省科技特派員政策在國家政策的指引下，呈現(xiàn)出漸進發(fā)展，逐步推進的狀態(tài)。結(jié)合陜西的實際情況，從時間序列來看，陜西省科技扶貧政策可劃分為1989～2005年、2006～2016年、2017—至今三個階段;從政策推進的進展來看，陜西省科技特派員政策可劃分為局部試點探索、制度創(chuàng)新和全面推進、完善提升三個時期;從政策運行的模式來看，陜西省科技扶貧政策可劃分為起步階段、互動階段、自動階段三個階段。在不同時期，政府、農(nóng)民、科技特派員所扮演的角色呈現(xiàn)不同的特點，繼而產(chǎn)生不同的資源配置模式。

3.1 1989～2005年局部試點探索期（起步階段）

這一時期政府主要工作是對特派員的制度進行總體規(guī)劃、局部試點，對新型農(nóng)民、先進科技特派員的事跡進行宣傳，對科技特派員采用保留原編制的做法。但是，由于農(nóng)民對這一項制度的了解不足和科技特派員制度因地制宜實施的經(jīng)驗不足，大多數(shù)農(nóng)民對于科技特派員制度處于靜觀其變的態(tài)度，“政府主導、個體科技特派員為主體、農(nóng)民零星參與”是這一時期科技特派員制度實施的特征。

3.1.1 1989年，黨中央、國務(wù)院把陜北地區(qū)作為科技扶貧點，陜西省在小范圍內(nèi)進行了一些類似于科技特派員模式的非正式探索活動。在這一探索過程中，陜西省根據(jù)本地區(qū)的特殊情況，借鑒福建南平市的科技特派員的經(jīng)驗，國家發(fā)現(xiàn)科技特派員模式在陜西省具備著不可小視的潛力。2002年，科技部、人事部正式?jīng)Q定在西部省區(qū)推廣“南平經(jīng)驗試點推行科技特派員制度。

3.1.2 2003年首批國家專門的科技特派員制度試點地區(qū)公布，陜西省商洛市、安康市正式成為明確的試點地區(qū)，商洛市、安康市分別成立了科技特派員制度協(xié)調(diào)領(lǐng)導小組。同年，商洛市和安康市分別發(fā)布《商洛市科技特派員制度實施管理辦法》、《安康市科技特派員制度實施管理辦法》，對科技特派員的選派、管理以及考核辦法進行規(guī)定。2005年榆林市、漢中市也成為省級試點地區(qū)，陜西省正式拉開了實施科技特派員制度的序幕。

3.2 2006～2016年制度創(chuàng)新和全面推進期（互動階段）

經(jīng)過2003～2006年三年的探索，陜西省對前一個階段的經(jīng)驗進行了總結(jié)，對科技特派員的制度進行了規(guī)范化和制度化的調(diào)整，并進行改革和創(chuàng)新，“科技特派員”新型農(nóng)業(yè)科技服務(wù)平臺開始組建，科技特派員創(chuàng)業(yè)鏈模式的探索啟動。

3.2.1 2006～2009年。以陜西省人事廳、科學技術(shù)廳于2006年發(fā)布的《關(guān)于實施鼓勵科技特派員基層創(chuàng)業(yè)優(yōu)惠政策的通知》為標志，陜西省科技特派員制度試點工作全面啟動。陜西省開始鼓勵支持本省科技專業(yè)技術(shù)性強人擔任科技特派員，深入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)一線開展科技服務(wù)工作，建立科技導入農(nóng)村的新機制，為社會主義新農(nóng)村建設(shè)提供科技支撐。2007年，陜西省科技特派員試點工作會議在安康市召開，進一步總結(jié)了試點工作取得的經(jīng)驗，以便更好地在全省推廣這一農(nóng)村科技工作創(chuàng)新模式。

“十一五”以來，陜西省加快打造“科技特派員”新型農(nóng)業(yè)科技服務(wù)平臺，先后下發(fā)了《關(guān)于進一步加強我省星火科技專家大院建設(shè)的若干意見》、《陜西省農(nóng)業(yè)科技“110”信息服務(wù)體系建設(shè)專家管理辦法》、《陜西省科技特派員農(nóng)村科技創(chuàng)業(yè)行動實施方案》等10多個相關(guān)文件，進一步規(guī)范和引導全省科技特派員服務(wù)平臺的建設(shè)和管理。以陜西科技特派員創(chuàng)業(yè)服務(wù)信息網(wǎng)的出現(xiàn)為代表的科技特派員創(chuàng)業(yè)鏈及配套的信息供應(yīng)系統(tǒng)出現(xiàn)在人們的視野。

3.2.2 2010～2012年。這一時期，科技特派員制度由原來的小范圍、小規(guī)模單項輸入向科技創(chuàng)業(yè)、典型帶動的雙向互動模式轉(zhuǎn)換，由個人的科技特派員模式向法人的科技特派員模式轉(zhuǎn)換，由深入基層的單向思維向基層和企業(yè)兩手抓探索。加上有了前一階段陜西省政府對于科技特派員制度的大力宣傳、對職業(yè)農(nóng)民的大力培訓，農(nóng)民對于科技的重要性認識程度和對科技的需求程度同時提高，科技特派員與農(nóng)民雙向互動的模式產(chǎn)生，科技特派員制度的主角變成了科技特派員和農(nóng)民自身，政府成為引導者，科技特派員制度對于農(nóng)民的組織化程度、抵御風險能力的提升效果明顯，由科技特派員帶動的創(chuàng)業(yè)鏈聯(lián)動雛形已經(jīng)產(chǎn)生。

2010年出臺的《陜西省科技特派員農(nóng)村科技創(chuàng)業(yè)行動實施方案》對這一思路的步驟進行了具體明確和規(guī)范。2010年，陜西省楊凌攜手十省（區(qū)）啟動科技特派員農(nóng)村科技創(chuàng)業(yè)行動試點工作，通過以楊凌為依托，充分發(fā)揮十?。▍^(qū)）協(xié)調(diào)聯(lián)動機制，實現(xiàn)資源優(yōu)勢互補，共同推進科技特派員農(nóng)村科技創(chuàng)業(yè)行動的開展。

2010～2012年的三年內(nèi)，更多結(jié)合當?shù)貎?yōu)勢產(chǎn)業(yè)，運用科技元素創(chuàng)立的科技特派員典型經(jīng)濟合作組織、科技特派員典型示范戶、示范基地、示范企業(yè)、示范縣發(fā)展起來，陜西科技特派員創(chuàng)業(yè)服務(wù)信息網(wǎng)的出現(xiàn)為代表的科技特派員創(chuàng)業(yè)鏈及配套的信息供應(yīng)系統(tǒng)出現(xiàn)在人們的視野。在科技特派員的選派方式上，開始探索由法人擔當科技特派員。至此，科技特派員制度開始在全省范圍全面推進。

2016年，陜西省科技廳下發(fā)《陜西省科技扶貧脫貧攻堅專項行動實施方案》，開展“三區(qū)”（革命老區(qū)、邊遠少數(shù)民族地區(qū)、貧困地區(qū)）人才幫扶。每年向“三區(qū)”選派1000名科技人員，實現(xiàn)科技特派員和貧困村、合作社有效對接，開展科技服務(wù)，每名科技特派員精準帶動不少于5個建檔立卡貧困戶，每個技術(shù)人員每年支持服務(wù)經(jīng)費2萬元。

3.3 2017～至今完善提升期（自動階段）

2017年2月，陜西省人民政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于深入推行科技特派員制度的實施意見》，提出今后繼續(xù)完善陜西省科技特派員制度，建設(shè)高水平科技特派員隊伍，形成農(nóng)村大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新良好局面的目標。同時提出，到2020年全省科技特派員選派和服務(wù)機制更加健全，科技特派員服務(wù)領(lǐng)域進一步拓展，基本形成高校、科研院所、農(nóng)技推廣機構(gòu)、群眾團體、農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、社會化服務(wù)機構(gòu)等單位和社會實用人才廣泛參與的科技特派員隊伍的目標，創(chuàng)新科技特派員服務(wù)模式：推廣西北農(nóng)林科技大學的“大學農(nóng)技服務(wù)模式”和大荔縣的以企業(yè)為主體的“大荔模式”，創(chuàng)建以科研院所為主體的“院所法人特派員模式”。支持高校、科研院所與地方和企業(yè)共建創(chuàng)新平臺、示范基地，面向農(nóng)村開展技術(shù)服務(wù)。推進供銷合作社綜合改革試點。表明陜西省科技特派員制度開始進入逐步完善與提升創(chuàng)新時期。

2017年9月，中共陜西省委組織部，陜西省科學技術(shù)廳、人力資源和社會保障廳、扶貧辦公室聯(lián)合印發(fā)《陜西省科技特派員貧困村全覆蓋實施方案》，提出從 2017 年起，實現(xiàn)全省 92 個縣（市、區(qū)）的 6778 個貧困村科技特派員全覆蓋、實現(xiàn)省級科技特派員服務(wù)團產(chǎn)業(yè)全覆蓋、實現(xiàn)縣級科技特派員服務(wù)團貧困縣全覆蓋的目標。

2018年3月，陜西省科技廳在楊凌農(nóng)業(yè)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)示范區(qū)召開全省科技扶貧暨科技特派員工作推進會。會上宣布陜西省已實現(xiàn)全省科技服務(wù)全覆蓋，實現(xiàn)全省92個縣（區(qū)）5928個貧困村科技特派員全覆蓋。

2019年，由陜西省委農(nóng)村工作領(lǐng)導小組辦公室和省科學技術(shù)廳制定的《陜西省鄉(xiāng)村振興科技創(chuàng)新行動計劃（2018到2022年）》正式發(fā)布。提出推進科技特派員由個人向組建團隊、向組建專業(yè)化公司發(fā)展，2022年，支持100名科技特派員創(chuàng)辦農(nóng)業(yè)科技型企業(yè)。

4 政策演變的特點

從陜西省科技特派員政策綜述中可以看出，目前陜西省的科技特派員政策多以“意見”，“通知”、“規(guī)劃”等的規(guī)范性文件形式提出，而且科技特派員的相關(guān)政策大多體現(xiàn)在扶貧政策當中，并沒有單獨具體提出，這就導致科技特派員政策在重要性不突出的情況之下的，同樣存在著內(nèi)容不具體的情況，導致政策實施的預(yù)想成果與實際執(zhí)行的成果存在偏差。

陜西省科技特派員政策從2006年開始，鼓勵政府機關(guān)的相關(guān)技術(shù)人才深入農(nóng)村一線開展科技服務(wù)，到2017年提出基本形成高校、科研院所社會化服務(wù)機構(gòu)等單位和社會實用人才廣泛參與的科技特派員隊伍的目標，充分體現(xiàn)出陜西省科技特派員政策中關(guān)于科技人員的選取任用從政府單方面主導，轉(zhuǎn)變?yōu)檎畢f(xié)同社會各方，廣泛凝聚發(fā)揮社會力量。

陜西省科技特派員制度從最初在商洛、安康試點到面向全省推廣;科技特派員覆蓋范圍從局部試點地區(qū)覆蓋到全省貧困村全覆蓋;科技特派員選任從政府相關(guān)科技人員為主，到廣泛發(fā)揮社會力量，最后到組建科技特派員服務(wù)團更加精準對接扶貧事業(yè)產(chǎn)業(yè);科技特派員的獎勵扶持力度也在不斷增大?？萍继嘏蓡T發(fā)展的不同階段，決定了科技特派員政策需具有緊跟時勢變化的靈活性，經(jīng)過十幾年的發(fā)展，科技特派員政策的涉及面越來越廣，對于選任、實施、獎勵的規(guī)定也越來越完善。

5 完善科技特派員政策的幾點建議

5.1 加快相關(guān)立法建設(shè)

陜西省科技特派員制度經(jīng)過十幾年的發(fā)展，相關(guān)政策雖已較為完善，但是政策多以政府出臺的“意見”、“通知”、“規(guī)劃”等為表現(xiàn)形式，立法仍較為滯后，使得科技特派員制度的實施缺乏法律的保障。因此立法部門應(yīng)盡快研究相關(guān)問題，為國家和地方實施科技特派員制度制定一套完整的法律框架，使科技特派員制度更好地助力新時代鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施。

5.2 完善制度設(shè)計，適當增加科技特派員工作動力的誘致性因素

筆者在對科技特派員政策的梳理過程中發(fā)現(xiàn)，目前的制度體系中，涉及科技特派員考核獎勵機制的制度較少，缺乏一個全面科學的科技考核評價機制。為了充分調(diào)動科技特派員的積極性和主動性，需要加快構(gòu)建以以實際貢獻和研究質(zhì)量為導向的科技特派員評價體系、出臺一套可行性強的績效考核與獎懲方法、對與科技特派員的晉升、獎勵、考核相關(guān)的信息進行定期公開、定期派員收集當?shù)厝罕妼τ诳萍继嘏蓡T的意見與評價，納入評價體系中。

5.3 加入科技特派員與農(nóng)民相互選擇的機制

首先，農(nóng)民對科技特派員的選擇應(yīng)當是便捷、暢通的，可以采取雙方訂立服務(wù)協(xié)議的方式來保證定期定量的幫扶。對于科技特派員的專長領(lǐng)域、工作成果、工作時長應(yīng)當定期公開，以便農(nóng)民選擇時作為參考。另外，根據(jù)科技特派員制度的制度設(shè)計和實施效果來看，當前存在著因?qū)嵤ο箅y以有效承接而導致的實施效果不佳的問題。既然科技特派員制度將科學技術(shù)作為扶貧的核心要素，而科技作為生產(chǎn)力中最先進的要素，每個人對其接受度必然會有所不同。因此，可允許科技特派員根據(jù)受眾的具體情況，對重點幫扶的受眾進行選擇。

5.4 加強政策落實監(jiān)督力度

筆者在調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)，政府制定政策雖然完善，但是在具體的實施過程之中仍有部分問題。如基層村民不認識科技派員，科技特派員制度的具體實施存在形式主義的嫌疑。在渭南市某縣，村中雖有科技特派員掛牌服務(wù)信息，但是該村的科技特派員卻不曾來過村中進行指導?；诖耍瑧?yīng)該制定出從省到地方的科技特派員實施監(jiān)督制度，具體可以通過制定科技特派員的考核制度、構(gòu)建基層群眾對政策實施的反饋渠道等進行監(jiān)督。

5.5 探索新型人才培養(yǎng)方式

筆者在調(diào)研過程中了解到，科技特派員大多為政府相關(guān)部門的技術(shù)人員或為相關(guān)研究所的研究人員，這些科技人員數(shù)量少，任務(wù)重，對于各個貧困村的技術(shù)指導難免有照顧不周的情況。因此，筆者建議政府在組建專家、技術(shù)員為首的科技特派員隊伍之外，應(yīng)發(fā)展本土的技術(shù)人員，對各個貧困村中的種植、養(yǎng)殖經(jīng)驗豐富者進行進一步的培訓，使其成為技術(shù)指導人員，就地、就近服務(wù)于村中的種植、養(yǎng)殖業(yè)。同時對返鄉(xiāng)大學生擔任科技特派員給予優(yōu)待，吸引和鼓勵大學生返鄉(xiāng)擔任科技特派員職位。

5.6 嘗試引進以市場為導向的激勵機制

筆者在資料搜集以及實地調(diào)研的過程中了解到，目前陜西省的科技特派員主要來自于市縣兩級政府機關(guān)和事業(yè)單位之中的涉農(nóng)部門、農(nóng)業(yè)科研院所和農(nóng)技站的科技人員，一般任職時間為1～3年，而這類科研單位自身并不具備充足的資金與基礎(chǔ)設(shè)施，不足以為科技特派員提供有效的激勵機制和完備先進的科研設(shè)施。農(nóng)業(yè)扶貧科技項目的實施難度大、資金支持不足，在目前的市場機制下，離開高科技企業(yè)，單靠個別科技特派員的無私奉獻精神是遠遠不行的。因此，要改變當前科技特派員付出多回報少的狀況，需要在科技特派員制度中嘗試引進以市場為導向的創(chuàng)新激勵機制，比如說建立將涉農(nóng)部門、農(nóng)業(yè)科研院所、鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)技站、以及科技人員完成的科學技術(shù)成果與生產(chǎn)實體相結(jié)合的產(chǎn)供銷一體化等制度，以此調(diào)動科研單位以及科技特派員的積極性的創(chuàng)新激勵機制，達到社會效益和經(jīng)濟效益統(tǒng)一的理想效果。

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