在PPP模式下社會資本方參與項目的風險分析

晁增財

摘要：2015年4月25日發布的《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》特許經營權的程序，成為目前基礎設施特許經營領域中效力層級較高的立法文件，被稱之為特許經營領域的“基本法”，有利于社會資本維護合法權益。但《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》畢竟不同于PPP基本法，特許經營與PPP的關系未明確，特許經營行為和特許經營協議的法律性質未明確，在現有法律背景下，社會資本參與PPP模式在如期完成項目融資、獲得項目土地使用權、建設過程中重大設計變更以及支付渠道等方面均存在諸多風險。

關鍵詞：社會資本;PPP;風險分析

中圖分類號：F283 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2019）018-0126-01

一、如期完成項目融資的風險

由于融資結構不合理、金融市場不健全、融資的可及性等因素可能導致項目公司不能在規定期限內完成項目融資。如某城市地下綜合管廊PPP項目于2016年5月份中標，6月份簽訂草簽PPP合同，且約定“乙方最晚應于本合同簽訂之日后五個工作日內且在投標保證金退還之前，向甲方提供合同要求的履約保函;中標人應在項目公司注冊成立后三個月內完成項目的融資，若乙方未遵守上述融資要求，則甲方有權終止本合同，并有權兌取履約保函中的金額，作為乙方的違約金”。實際因股東方法定代表人變更等因素致使項目公司正式成立于10月下旬，后經與各商業銀行談判等需要時間，從而導致項目融資于2017年6月才完成第一次融資，如嚴格按照《PPP合同》約定，勢必會視為中標人違約，發生兌取履約保函中的金額的現象。

本項目合同約定“乙方可以為本項目融資之目的，經甲方同意，可以將其在本合同項下且必須在本項目范圍內的非資產權益（如預期收益權、保險受益權等）設置抵押、質押或以其它方式設置擔保權益”。但實踐中以項目未來收益和資產為擔保的項目融資方式非常少見。

二、獲得項目土地使用權以及費用承擔風險

PPP項目公司能否獲得PPP項目土地使用權，如何獲得，這是PPP項目實踐中最不確定的問題之一。根據《土地管理法》第54條，城市基礎設施用地和公益事業用地，經縣級以上人民政府依法批準可以以劃撥方式取得。可見PPP項目中的大部分用地可以采取劃撥方式，但實踐中并非如此。2001年lO月22日國土資源部發布了《劃撥用地目錄》，對國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎設施用地項目規定可以劃撥方式提供土地使用權，對以營利為目的非國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎設施用地項目，規定應以有償方式提供土地使用權。PPP項目究竟是否屬于以營利為目的，是否可采用劃撥方式取得土地使用權，都要根據具體項目具體分析，各地操作和認知也都不統一。如某地下綜合管廊PPP項目其土地使用權可通過無償劃撥方式取得，其土地使用權以及建設前期審批均得到相關審批單位變更主體的批準。而武漢市某PPP項目土地使用權證辦理在政府主管名下，該項目并沒有獲取項目所占有土地使用權，所以影響到該項目公司對項目資產所有權，進而嚴重影響了項目公司的融資。

三、規劃變更或設計重大調整導致的項目不確定性風險

因國家或地方政府出臺管控措施或對項目規劃進行強制要求，導致項目建設內容和規模有可能需要進行調整，項目實際建設內容存在不能確定之風險，從而導致社會資本方施工利潤減少以及項目的投資收益率降低，對整個PPP項目的概算指標將產生影響的風險。

就如上文中提到的武漢某PPP項目在建設過程中，武漢市長江新城規劃發布。與此同時，武漢市于2017年8月23日出臺了《市人民政府關于加強長江新城規劃區域管控工作的通告》。該通告對武漢項目的建設產生了重大影響，武漢在建項目因管控措施的出臺，其項目建設內容和規模需要進行調整，項目的實際建設內容存在不能確定之風險。而且該管控措施規定暫停辦理該區域的建設項目規劃土地許可手續和施工許可手續，使武漢項目建設所需要的行政手續審批部分停滯。該規劃風險目前使武漢項目的建設進度放緩，整個PPP項目進度受到影響。

上文提到的某城市地下綜合管廊PPP項目建設過程中，政府為了落實2016年6月17日住建部召開全國城市地下綜合管廊建設電視電話會議要求“堅決落實管線全部入廊，包括燃氣、污水必須全部入廊”。對原設計提出重大設計調整的方案：新建、改建道路涉及管廊建設的，在確保污水、燃氣入廊的基礎上優化管廊設計斷面，部分道路因受原有的供熱管道遷改難度大、費用高等因素影響，在總斷面寬度保持不變的情況下進行道路斷面調整，縮減非機動車道寬度，增加中間隔離帶，管廊移位至中間隔離帶下，取消部分道路兩側紅線外綠化建設內容并逐年分期實施，從而導致社會資本方施工利潤減少以及項目的投資收益率降低，對整個PPP項目的概算指標將產生影響的風險。

四、未取得財政補貼納入地方政府人大決議，列入中長期財政規劃的風險

財政部印發《政府和社會資本合作項目財政預算暫行規定》（財金[2016]92號）文件第十八條、第十九條、第三十六條明確規定，行業主管部門應當根據預算管理要求，將PPP項目合同中約定的政府跨年度財政支出責任納入中期財政規劃，然后通過對財政部門審核的匯總，再報請本級政府同意后，報本級人民代表大會審議，并將本級人大批準的政府對PPP項目的財政預算、執行及決算情況作為財政部門信息公開內容，從而保障政府在項目全生命周期內的履約能力。

另外，有的商業銀行將財政補貼納入中長期財政規劃并經當地政府人大審議的文件作為融資的必要條件，某些項目未取得當地政府將該付費項目列入年度預算和中長期財政規劃的人大決議的正式有效文件，項目融資困難的問題仍然存在。由于信息公開不完備將會給社會資本在項目運營期獲得投資收益的預判產生影響。

五、實際收費收入低于估算值導致的風險

特許經營基礎設施的主要收入來源是政府補貼和使用者付費。收費調整機制一般是政府方物價、財政等相關管理的，項目公司只能在約定的范圍內提供收費設施的服務，項目公司想要調整基礎設施的收費價格就必須等待許多政府部門的審批。

六、結語

綜上所述，特許期的不確定分析風險，取決于很多沒有預料到的長期變化因素，這也是決定社會資本在整個項目中成敗的關鍵因素。政府審批延誤和土地征用延誤都會更多地涉及到政治風險而非財務風險，而這些會直接影響社會投資人的經濟狀況，往往會打擊投資者對參與未來基礎設施開發的信心。