社會主要矛盾轉變背景下被征地農民社會保障供給優化研究

江維國 李立清 周賢君

摘 要 被征地農民面臨群體對比下的靜態發展不平衡、社會進步下的動態發展不充分雙重困境，成為了新時代中國社會主要矛盾具體而格外顯眼的表現載體。然而，具有促進社會公平、化解社會矛盾使命的被征地農民社會保障供給實踐并沒有對此作出有效響應，在供給主體、供給規則等構成的供給側存在明顯的結構性障礙。因此，有必要通過構建“一主多元”參與模式、完善需求表達機制等途徑，強化供給側改革，破除結構性障礙，促進被征地農民社會保障供給優化，幫助其擺脫雙重困境，進而助推社會主要矛盾化解。

關鍵詞 社會主要矛盾;被征地農民;社會保障供給

[中圖分類號]F323.89[文獻標識碼]A[文章編號]1673-0461（2019）07-0038-06

黨的十九大報告首次指出，“我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。”黨和政府要“堅持在發展中保障和改善民生”（習近平，2017）。黨的十八屆三中全會、《國務院辦公廳關于完善支持政策促進農民持續增收的若干意見》（國辦發〔2016〕87號）強調，“要完善對被征地農民的合理、規范、多元保障機制。”然而，當前我國社會保障制度及其供給實踐還存在諸多不平衡、不充分的結構性障礙（鄭功成，2017）[1]，許多被征地農民更是缺乏基本的社會保障供給（鄧大松等，2014）[2]，面臨著群體對比下的靜態發展不平衡、社會進步下的動態發展不充分雙重困境，成為了新時代中國社會主要矛盾具體而格外顯眼的表現載體。而且，從實踐來看，國家土地督察西安局的調查指出，陜西、甘肅、寧夏的 12 個市（州）被征地農民的實際參保率僅為22.4%。（黃廳等，2017）[3]。因而，無論從國家“保障和改善民生”意志還是基層實踐困境來看，社會主要矛盾轉變背景下被征地農民社會保障供給優化都是一個重要而緊迫的選題。

一、研究進展與問題提出

被征地農民是伴隨城鎮化進程而產生的，因而其社會保障早就引起了學界關注。被征地農民社會保障是指政府及社會對土地因“公共利益”需要被依法征收的農民所提供的養老、醫療、就業等各類保障的總稱（左停等，2018）[4]。從內涵來看，被征地農民社會保障是在二元社會保障格局存續的特殊時期，對土地被依法征收的特殊群體，實行的特殊制度安排，但該制度具有鮮明的補償性、強烈的必要性和漫長的過渡性（歐勝彬等，2016）[5]。因文化素質低、務農技術在非農領域無用武之地，上班無崗、種地無土的被征地農民對社會保障具有強烈的需求（李永友等，2011）。與沒有失去土地時截然相反，原來不支持現支現付社會保障制度的農民，失去土地后就會對其產生多元化的需求（Elizabeth M，2013）[6]。但被征地農民社會保障供給較為特殊，其水平與農村集體土地征收補償標準、補償款分配方式等具有密切關系（藍志勇，2017）[7]。參照城鎮居民保障水平，收益還原法下，綜合考慮土地醫療、養老、就業等社會保障價值的征地補償標準，約為南京市現行標準的6.6倍（諸培新等，2011）。也就是說，南京市現行征地補償標準，遠低于理論標準。從自感調查來看，湖北省被征地農民社會保障不滿意率為40%，且就業保障的滿意率僅有8%（蘇海濤，2013）[8]。可見，被征地農民很難從社會保障供給中獲取應有的獲得感、幸福感、安全感。當然，制約被征地農民社會保障水平的因素較為復雜，既與征地補償標準低、分配不合理、社會保障項目殘缺不全有關，也與開發商、村集體失責有關（李小靜，2016）[9]。

目前，我國社會保障供給中存在“有普惠性而公平性不足，有多種模式而統一性不足，有政府主導而市場及社會力量調動不足，有法定的基本保障而多層次不足，有現實保障能力而可持續性不足”等不平衡、不充分的結構性障礙（鄭功成，2017）[10]。在轉型發展的新時代，政府必須認識到，被征地農民獲得公平的社會保障必然是一個社會呼吁、抗爭與政府適度賦權彼此交融的政治過程（朱常柏，2014）[11]。因此，被征地農民社會保障不僅不應被忽視，反而要從內容結構體系健全、層次結構體系均衡等方面入手以促進供給全面優化（秦繼偉，2018）[12];除要提供最低生活、基本住房等最低保障和醫療、養老等基本保障外，還要提供就業、社會融入等發展型保障，以提高被征地農民自我發展能力和社會適應能力，促進其充分發展（邵彥敏等，2017）[13];要將自上而下的供給決策與自下而上的需求表達有效結合，提高被征地農民社會保障供給的適配性與精準性（劉錦城，2015）[14]。

綜上所述，已有研究多以被征地農民社會保障的特殊屬性為邏輯起點探究其需求特性及供給響應，多角度測算其保障水平并剖析其影響因素，然后從體制、機制等維度提出相應改進建議。然而，從研究內容看，尚缺少對被征地農民社會保障供給結構性障礙及全面優化的系統性研究，且已有研究沒有將被征地農民發展不平衡、不充分雙重困境提升到我國社會主要矛盾層面。因而本研究從供給側入手，聚焦社會主要矛盾轉變背景下被征地農民社會保障供給的結構性障礙及其全面優化，力圖拓展該領域的研究內涵。

二、社會主要矛盾轉變背景下被征地農民社會保障供給優化的理論依據

理論是人們把在實踐中獲得的認識、經驗加以總結、提煉而形成的知識體系，其作用在于規范研究和指導實踐。在本研究展開之前，有必要對與社會主要矛盾轉變背景下被征地農民社會保障供給相關的理論進行梳理，為接下來的研究提供指導與啟示。

（一）社會主要矛盾轉變理論基礎：馬克思主義的社會矛盾理論

“矛盾”一詞在漢語中最初出現在《韓非子》中，其意是指邏輯方面的分歧。在拉丁語中，“contradictio”即“矛盾”的意思，同樣是指邏輯方面的不一致。由此可見，在古代哲學中，“矛盾”實際上已經具有對立統一的思想。黑格爾在其唯心主義哲學中首次將矛盾視為對立統一。馬克思吸取黑格爾“矛盾”思想有益成分，對唯物辯證法的對立統一規律進行了經典闡述：矛盾是事物發展的源泉與動力。關于基本矛盾，馬克思認為，生產力與生產關系、經濟基礎與上層建筑之間的矛盾是人類社會的基本矛盾（馬克思，2009）。同時，馬克思認為，生產社會化與生產資料私有制之間的矛盾是資本主義基本矛盾。恩格斯則提出，無產階級與資產階級的對立、個別企業的有組織性與整個社會生產的無序性之間的不可調和等是資本主義社會主要矛盾的表征（馬克思，2009）。關于社會主義的矛盾，列寧根據俄國過渡時期社會主義建設實踐指出，“對抗和矛盾截然不同，在社會主義制度下，對抗將會消失，矛盾仍將存在。”（列寧，1990）這實際上折射了列寧把非對抗性的矛盾視為社會主義社會發展動力源泉的理論思想。之后，蘇聯及東歐馬克思主義者們對社會主義的社會矛盾做了諸多延展性探討，遺憾的是，并沒有構建起系統性的社會主義矛盾理論。

在社會主義改造完成后，毛澤東基于新中國實踐經驗，對社會主義社會矛盾進行了系統闡述。1956年，黨的八大在毛澤東矛盾理論思想指導下對當時國內主要矛盾做了如下判斷：“已經是人民對于經濟文化迅速發展的需要同當前經濟文化不能滿足人民需要的狀況之間的矛盾。”1981年，黨的第十一屆六中全會通過的《關于建國以來黨的若干歷史問題的決議》將我國社會主要矛盾改為：“人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間的矛盾。”自此，黨和國家率領全國人民堅定不移地朝著解決這一社會主要矛盾而努力奮斗。2017年10月，黨的十九大報告指出，“我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。”這是有關我國社會主要矛盾的最新論斷。該論斷不僅是我國社會主要矛盾理論的重大創新，也標志著黨和國家對社會發展中不平衡、不充分問題的高度重視，更彰顯了黨和國家在新時期促進社會平衡、充分發展的信心與決心。

（二）被征地農民平衡、充分發展理論基礎：可行能力理論

20世紀六七十年代，在對“一個人應怎樣活著”的深入思考中，阿馬蒂亞·森的可行能力理論逐步形成。他在《以自由看待發展》一書中首次指出，“一個人的可行能力指的是該人有可能實現的、各種可能的功能性活動的組合。”該觀點被廣泛認為是可行能力理論的最初表述。為便于理解可行能力這個核心概念，森以列舉的方式對“功能性活動”作了詮釋，如“吃、穿、住、學習以及選舉投票、做禮拜等社會參與”。在森看來，盡管商品消費、服務享受只能提供一些特征，但這些特征可以產生“能力”或“功能”，從而產生福利（高進云等，2010）。換而言之，可行能力理論下的福利是很多“功能”或“能力”的一種組合。當然，在福利“生產”過程中，哪怕“功能”“能力”的集合具有完全一致性，但因個體、環境、社會氛圍、人際關系以及家庭內部分配等主、客觀因素差異的客觀存在，商品或服務向福利的轉化效率并非完全一致（阿瑪蒂亞·森，2002）。森將這種導致轉化效率差異的因素統稱為轉換因素，并進一步指出，盡管轉換因素不直接產生福利，但卻可以促進或阻礙商品或者服務向功能性活動進行有效轉換，也就是說可以間接影響福利。從本質上看，森的可行能力可以理解為一個人發展中可選擇的空間的大小，而這種選擇空間的大小取決于個人主動參與的能動性，能動性則取決于個人稟賦與社會制度安排。

在農民對土地的生產經營權長期不變的政策預期下，相對其他普通農民而言，被征地后的被征地農民喪失的主要權益就是基于農地的發展權，因為失去農地就意味著永久性地失去了通過生產經營從農地獲取收益的“功能”，而這本質上是可選擇空間的封閉或者說是“能力進路”的阻斷，如果沒有其他保障措施，被征地農民不能獲得充分發展也就成為了必然。然而，可行能力理論認為，發展要以人為中心，人是發展的終極目標。當前我國的新型城鎮化建設正是以人為本、促進全面的新型城鎮發展模式。如果被征地農民因城鎮建設需要土地被征收，而社會保障和公共服務卻無法及時跟進而使其失去“實質自由”與平衡、充分發展機會，這顯然既違背了新型城鎮化的本質內涵，也會進一步加深社會主要矛盾。

（三）被征地農民社會保障供給優化理論基礎：公共政策價值理論

隨著公共政策學科的發展，對其價值觀的探究日益成為了公共政策理論與實證研究的重要主題。在政府社會治理的眾多可選項中，“對全社會的價值作權威性分配”的公共政策是能夠對社會公平產生實質性影響的重要工具之一（D.Easton，1953）。公平與效率是人類社會追求的兩大永恒主題，也是經濟社會發展中時常面臨的兩難選擇。《2006年世界發展報告：公平與發展》將“公平”概括為兩項原則，即“機會公平”和“避免剝奪享受成果權利”，前者是指個體一生中的成就應主要取決于其才能和努力，而且這種才能不應被種族、性別、社會及背景或出生地等不可控的因素所約束;后者是指個體享受健康、教育、消費等發展成果的權利。從經濟學角度看，效率是指資源的合理配置和有效利用，在同一時間內投入的最小化或產出的最大化是效率的恒定標準。唯效率論者認為，追求公平就會扭曲資源配置，擾亂經濟秩序，破壞市場運行機制，降低生產者積極性、市場效率和經濟績效，進而阻礙社會發展。對此，公共政策價值理論認為：社會要持續發展，必須折中處理公平與效率，也就是要以最小的不公平換取最大效率，抑或以最小的效率損失換取最大公平，因為公平與效率同等重要;要建立起兼顧公平與效率的分配制度，即建立以利潤為目標的私有經濟和以社會福利為目標的“混合經濟”，借以在保持以“自利”為導向的效率的同時，通過制度安排對社會收入再分配進行有效調節，進而實現基本的“底線公平”（姜秀敏，2015）[15]。

作為一種國民收入再分配形式，社會保障是通過社會保障制度安排加以實現的，因而社會保障制度顯然具有公共政策屬性。可見，具有鮮明補償性、強烈必要性和漫長過渡性的被征地農民社會保障制度，必然要折中處理公平與效率問題。被征地農民社會保障供給中存在的不平衡、不充分的結構性障礙，實際上是一種社會不公平，一種不同群體對比下的橫向不公平，且這種不公平可能導致發展起點與過程的不公平。毫無疑問，這種不公平是對公共政策價值取向的事實偏離。而且，社會保障供給的不平衡、不充分結構性障礙，既會影響社會保障制度本身的績效，也會制約資源再分配效率，而這顯然不利于全社會持續發展。

三、社會主要矛盾轉變背景下被征地農民社會保障供給的結構性障礙

社會主要矛盾轉變既凸現了被征地農民發展不平衡、不充分雙重困境，也對通過社會保障等手段使其擺脫雙重困境提出了新要求。但目前我國被征地農民社會保障的供給，并沒有對這種新的要求及時作出有效響應，在供給主體、供給規則、資金供給、項目供給等組成的供給側，存在明顯的結構性障礙。

（一）供給主體不平衡

被征地農民社會保障之所以從農民社會保障體系中游離出來而成為一個倍受關注的問題，根本原因是其承包地因“公共利益”需要被政府或以政府的名義永久征收。從該角度看，在被征地農民社會保障供給中，政府作為占主導地位的供給主體是無可厚非的。但我國被征地農民社會保障供給實踐中，“政府主導”卻被異化成政府“獨角戲”。因當前的家庭聯產承包既沒有聯產分配，也沒有集體積累上繳，集體所有權嚴重虛置，許多地區的村集體僵尸般名存實亡，村集體這個主體在被征地農民社會保障供給中，基本上“不在場”。同時，缺乏社會責任感和企業家精神、追求利益最大化的開發商，出于自身利益的考量不僅會想方設法降低土地補償標準、千方百計地壓縮補償范圍，也不會在就業崗位提供方面真正為被征地農民著想，因而對被征地農民社會保障也沒有盡到應盡的責任。而且，被征地農民大都思想觀念落后，存在“小富即安”的小農經濟思想，拿到土地補償金后不少人選擇買地建房、購買家用汽車及其他大宗耐用消費品，社會保障意識嚴重不足。可見，當前我國被征地農民社會保障過度依賴于政府這一單一主體，供給主體之間責任承擔極其不平衡。

（二）資金供給不充分

被征地農民社會保障資金供給主要來源于征地補償，而征地補償主要由補償標準和補償范圍決定。從征地補償來看，各地的征地補償主要采用與市場定價無關的“產值倍數法”，但該法補償標準低、范圍窄，無法實現對被征地農民受損利益的完全或相當彌補，導致其社會保障資金來源不足。從補償款分配看，缺乏話語權的被征地農民面對征地程序安排中占據“談判”的“先發優勢”與“后動優勢”的地方政府以及擁有資本優勢的開發商，在村社精英組成的村兩委向上接軌、流入上層的語境下，非常容易“底層淪陷”，無法在征地補償分配中得到應得份額，這進一步削弱了其社保資金來源。有研究指出，2006～2011年，被征地農民只獲得土地出讓增值收益的3%～16%，而地方政府和開發商的獲得卻高于 75%（諸培新等，2013）[16]。從社保基金管理看，被征地農民社會保障基金主要以銀行儲蓄和購買國債的方式運營，其最大優點是確保了基金的穩定性，最大缺點就是基金貶值。基金貶值，其結果必將導致社保資金后續供給不足、缺口放大。因此，征地補償標準低、范圍窄、分配不合理和基金管理不科學，導致了被征地農民社會保障資金供給不充分。

（三）項目供給不充分

按照馬斯洛需求層次理論，社會保障可以分為最低保障、基本保障和發展保障三大層次。其中，最低保障是指最起碼的生活保障;基本保障是指養老、醫療等基本保險;發展保障是指有利于個體及家庭可行能力提升的教育、就業、社會適應等保障。目前，最低生活保障已經在我國被征地農民群體中基本覆蓋;在基本保障中，被征地農民參加的項目主要是養老、醫療這兩項保險，其他項目供給明顯不足;在發展保障中，被征地農民的就業、子女教育等被嚴重忽視，社會適應更是無人問津。從就業保障來看，有需求者占被征地農民總數的80%左右，但相關單位卻很少提供就業培訓保障，即使個別地區組織了培訓，也是重形式、輕實效（李迎生等，2018）[17]。從子女教育保障來看，被征地農民對子女教育保障的滿意率僅為38.87%，不滿意率卻為42.44%。從社會適應保障來看，認同“城鎮人”身份的被征地農民只有10.42%，有近50%完全沒有適應新環境（劉芳娜，2016）[18]。可見，被征地農民社會保障項目供給不充分相當嚴重：“數量短缺”與“優質不足”并存。然而，對被征地農民而言，發展保障卻是降低能力貧困代際傳遞，進而打破階層固化最為有效的手段。

（四）供給規則不平衡

被征地農民社會保障供給規則主要由需求表達機制、供給決策機制和供給監督激勵機制構成。從需求表達來看，受幾千年臣民文化的深遠影響，許多被征地農民具有依順性甚至盲從性，加上信息收集與應用能力有限，因而需求表達意愿淡薄，表達能力不足。從供給決策來看，目前我國政治參與制度供給不足，存在諸多“漏洞”與“真空”，有關被征地農民政治參與的規定非常少，地方政府也常以開發商利益、官員偏好和上級文件精神為依據，在沒有被征地農民代表參與情況下“自上而下”決策，向其提供社會保障。從供給監督機制看，我國社保管理機制長期沒有理順，并不具有行政隸屬關系的多個政府部門參與社會保障管理，條塊化、分割狀的管理特征非常顯著，這本來就加大了監管難度，而社保基金監管機構和社保業務管理機構分屬財政部和人力資源社會保障部下屬的兩個業務部門，這種上下級關系使得監管機構的獨立性和自主性嚴重受損，進一步導致監管機制形同虛設（郭穎，2013）[19]。從供給激勵機制來看，在被征地農民社會保障供給中，無論是對地方政府執行官員，還是對開發商等單位，都沒有建立起一種鞭策消極、鼓勵先進的激勵機制，導致不作為、不履責現象漫延。由此可見，我國被征地農民社會保障供給規則不平衡情況較為嚴重。

四、社會主要矛盾轉變背景下被征地農民社會保障供給結構性優化

在社會主要矛盾轉變背景下，要促進被征地農民雙重發展困境的擺脫，破除其社會保障供給的結構性障礙無疑是重要的切入點。因此有必要構建“一主多元”模式，促進供給主體參與平衡化;健全征地補償等機制，促進供給資金來源充分化;構建“三維多元”保障體系，促進項目內容供給充分化;完善需求表達等機制，促進供給規則調控平衡化。

（一）構建“一主多元”模式，促進供給主體參與平衡化

根據公共政策價值理論的邏輯可知，為彌補市場機制分配的缺陷，實現基本社會公平，維護社會穩定，政府理應在社會保障供給中發揮主導地位作用。但現代治理理論也強調，在社會治理中，因政府資源與政府理性有限，要建立起多元主體參與的協商機制，調動其他主體的力量共同參與社會治理。在被征地農民社會保障供給中，因該保障是由“公共利益”需要而引發的一個特殊問題，政府無疑需要在法律制度保障、公共財政支持、基金管理、政策激勵等方面發揮主導作用。村集體也要利用鄉村振興戰略全面實施的歷史機遇，通過成立小型工程承包企業、成立鄉村旅游合作社等方式積極發展村集體產業，提高村集體留存征地補償款項使用效率和收益，為被征地農民就業、增收提供持續保障，也使自身能在被征地農民社會保障供給中發揮出應有的作用。開發商要增強社會責任感和企業家精神，從就業崗位提供、就業培訓、合理補償等方面入手，承擔起在被征地農民社會保障方面的應盡之責。被征地農民則要改變觀念，樹立正確的社會保障意識，積極參加社會保險、技術培訓。總之，在社會主要矛盾轉變背景下，有必要構建以地方政府為主導，村集體、開發商、被征地農民共同參與的“一主多元”模式，促進被征地農民社會保障供給主體參與平衡化。

（二）健全征地補償等機制，促進供給資金來源充分化

黨的十八大報告專門提到了征地制度改革，以提高農民在土地征收增值中的分配比例，但當前各地的改革依然局限于“產值倍數法”邏輯，沒有擺脫土地行政定價思維。然而，土地征收制度改革的重要趨勢必然是與市場接軌，在土地征收的權屬調整中，被征地農民的利益將不能再被地方政府以行政手段剝奪。“區片綜合地價”是依據地類、產值、土地區位、人均耕地量以及土地供需關系等因素劃分區片并測算征地綜合補償標準的征地補償定價模式，具有準市場定價屬性（國務院法制辦公室，2016）[20]。因此，各地要深入思考被征地農民社會保障供給資金來源不充分的原因所在，以“區片綜合地價+社會保障價值”為基本邏輯，探索農村集體土地征收補償新模式，實現被征地農民對“級差地租Ⅱ”（土地用途改變增值）的合理分享，逐步與市場定價接軌，適度提高征地補償標準。在征地補償分配中，要組建有被征地農民代表參與的征地補償款分配管理小組，并結合農用地、宅基地、集體經營性建設用地三種不同類型土地探索征收款分配比例的優化，特別是要明確社保資金留存比例，保障被征地農民合法利益。地方社保基金管理機構，要以投資多元化、專業化及管理與監督獨立運行為改革方向探尋被征地農民社保基金管理優化，實現基金的保值增值。

（三）構建“三維多元”保障體系，促進項目內容供給充分化

較長時期以來，我國社會保障事業建設都是在“廣覆蓋”指導思想下進行，被征地農民社會保障供給同樣受其深刻影響。然而，該思想有一個隱含前提，那就是假設保障對象具有同質性，但事實上被征地農民是一個因土地被征收而失去平衡、充分發展機會和“可選擇空間”的“異質”群體，因而其社會保障供給的指導思想除了“廣覆蓋”外，無疑還應有“保基本、促發展”。因此，有必要從“最低保障、基本保障、發展保障”三個維度入手，為被征地農民建立起多元化社會保障體系，促進保障項目供給充分化。當前，被征地農民的最低保障供給主要在于適度提高水平，基本保障供給要增加項目、提高覆蓋，發展保障供給則要提高重視、全面建構。從就業保障來看，地方政府要聯手開發商、村集體，并以地方院校為依托，定期對被征地農民展開技術培訓，提高其就業競爭力和可行能力。從子女教育保障來看，可通過“名校辦分校”等方式促進教育資源公平配置，使被征地農民子女能享受和城鎮子女一樣的優質教育資源，阻斷因教育不公而可能產生的能力貧困代際傳遞。從社會融入保障來看，要通過加快社會福利與戶籍脫鉤、縮小城鄉福利差距等途徑，創造被征地農民社會融入條件，使這些城鎮“常住人口”成為真正的市民，提高其鏈接城鎮資源的能力。

（四）完善需求表達等機制，促進供給規則調控平衡化

赫希曼的“退出—呼吁”理論認為，面對組織績效衰減，消費者或會員有退出、呼吁兩種可能的選擇，前者是指消費者放棄產品購買、會員退出等行為，后者是指“消費者或會員為修正組織的慣例或政策所做的嘗試或努力。”（Hooghiemstra R，2002）退出是一種非直接面對的交流方式，靠市場發揮作用，屬經濟范疇;呼吁則直面組織管理者，表達訴求，屬于政治范疇。在市場失靈的社會保障等公共品或準公共品領域，呼吁是主要的表達機制，退出選擇則可能會演變為上訪、鬧事等失序行為（黃冠豪，2017）[21]。因此，地方政府在面對被征地農民社會保障供給時，要基于被征地農民意愿表達能力、行動力水平等稟賦構建需求表達機制，了解其社會保障需求和利益訴求，并形成綜合利用集體討論、被征地農民代表參與等方式的供給決策機制，提高被征地農民社會保障需求的呼吁能力及質量，增加呼吁影響力。同時，要以地方政府、開發商等主體的職責履行以及社會保障的供需匹配等為監督軸，以地方政府官員績效考核、晉升以及開發商的稅費減免與聲譽激勵等為激勵軸，構建被征地農民社會保障供給監督激勵雙軸機制。總之，完善需求表達機制、供給決策機制和監督激勵機制，是促進供給規則調控平衡化，進而優化被征地農民社會保障的重要舉措。

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