地方財政管理水平差異與財政法治化的改革取向

解洪濤 桑玉成

摘 要 黨的十八屆三中全會提出“財政是國家治理的基礎和重要支柱”命題后，如何從財政改革尋找提升國家治理能力的突破口是理論界和政府部門的關注焦點。文章通過對地方政府財政管理能力的評價，指出地方財政管理評價水平的差異根本上是地方政府是否依法開展公共收支管理的問題。以往研究往往忽視了作為地方預算的主要編制者、財政法規的執行者、監督者的各級財政文官體系在制約地方行政官員決策中的作用。通過回顧西方文官體系的最新相關理論，指出增強財政部門的獨立性，強化人大對財政的領導地位，改變現有財政的治權分配，才是提升地方財政管理績效的根本途徑。

關鍵詞 地方財政管理;國家治理;財政法治化;財政部門的獨立性

[中圖分類號]F812.2[文獻標識碼]A[文章編號]1673-0461（2019）07-0090-07

一、引? 言

黨的十八屆三中全會提出“財政是國家治理的基礎和重要支柱”這一命題，引起了理論界的諸多解讀[1-4]。既然黨的十八屆三中全會提出的財政改革命題已經跳出財政本身，從“國家治理”的高度去理解財政。那么，追溯源頭，政治學理論又是如何對“國家治理”進行界定的呢？基于1990年代以來的新公共管理運動，世界銀行對各國國家治理能力進行了評價，并歸納了治理的“表征”——即國家運行的制度化、有序化、科學化和民主化[5-7]。而政治學者福山（Fukuyama）近來關于治理的定義，特別強調了政府、法治和民主問責的關系，即“所謂治理是指政府制定制度、踐行制度，在制度框架內提供公共產品的能力”[8]。從以上國家治理理論發展看，“治理”實際涉及到政府與制度之間的復雜關系，政府既是主要制度的創設者，同時所創設的制度又反過來約束政府行為。以這些理論來看中國當前的財政體制改革，就不能僅局限于某一項具體制度的建立，而更多的要關注到治權的配置，即誰在創設制度、誰在負責實施制度、誰在負責監督問責？相反，如果不考慮治權，僅僅從建立文本制度去理解財政改革，則再多的制度建立，也往往流于形式，效果甚微。

一旦涉及從政府與制度的關系去理解財政改革，就必然涉及財政法治化的路徑選擇。眾多的國內文獻都強調應通過強化立法機構——各級人大（議會）對政府的預算審核、預算監督的作用[9-11]，以及推行直接民主——參與式預算等改革形式，將部分財政決策權移交給公眾，能實現更大的財政合法性并提高績效水平[12]。但較少有研究關注中國目前財政治權的實際運行者——各級財政部門。反而，更多的將其視為政府的一部分，在地方政府層面，認為其是地方官員的擁躉，視為產生各種財政問題的根源。但就中國的實際情況看，無可否認的是，以財政部為主導的各級財政部門擁有財政法規、地方規章的制定權，擁有實質的預算編制控制權和一定范圍的財政監督權，以及各項財政改革的執行權。如果目前的改革忽視這部分群體和其所擁有的治權，不激勵其在改革中扮演積極角色，不改善其外部的行政權力運行架構，則目前推行的各項改革，諸如中期財政規劃與滾動預算、政府綜合財務報告、省及省以下的財力與事權劃分、政府預算公開制度、政府與社會資本合作融資模式等等，在各層級的試點運行難免被架空。

本文從地方政府的財政管理現狀入手，第一，強調了一種事實——即基層政府的財政管理水平存在著極大差異。第二，基于對地方財政部門在財政管理中所發揮的作用，提出了一種對地方政府財政管理水平差異的假設解釋。即各級財政部門獨立的發揮專業職能，是改善財政管理績效的重要因素?；谝陨系氖聦嵎治?，進一步追溯了官僚體系獨立性的相關理論。最后，結合西方主要國家在債務危機中對財政部門獨立性的改革，提出了財政法治治權劃分的一種思路，即將目前隸屬于行政體系的財政部門，其部分職能劃歸人大，以提高其獨立性，以此探索可行的財政法治化道路。在下文的論述中，對地方財政管理問題的識別和評價，采用了財政部的《地方政府財政管理績效評價方案》，評價對象選擇了中部湖北省的縣、市（區）。

二、地方財政管理水平差異——《地方財政管理績效評價方案》的結果分析

（一）地方財政管理水平的差異——管理績效評價的結果

關于財政管理，很多研究集中于某一項具體制度，如政府采購管理、國庫資金管理、預算績效管理、專項轉移支付管理等，對財政管理做出全面評價的研究較少。這部分是財政管理信息的可獲得性較難，如高培勇等（2012）曾試圖構建“公共財政建設評價指標體系”，將財政體制運行是否規范（如收支平衡）、財政制度運行的行政體制（如政府行政權力對預算執行的干預度）等因素納入，作為財政運行的“法治化”“民主化”指標[13]。但由于缺乏實證性的數據獲得，研究僅停留在體系構建層面上。

2014年財政部推出的《地方財政管理績效綜合評價方案》是這方面的實質性探索。表1即為財政部推出的評價體系，其跳出了以往單純就財政支出的結果評價（如財預[2011]285號《財政支出績效評價管理暫行辦法》），將關注點從管理結果向管理過程延伸（王雍君，2014①）。由此看，對財政運行體制法治化的評價已成為理論和實踐部門共同關注的問題。此外，在這一輪的評價實施中，一些省級政府在評價指標上還增加了反映財政法治化的指標，如湖南省增加了直接反映財政規范運行的違反財經紀律指標，作為減分項目。限于篇幅，本文并未列出詳細的得分計算方法，僅列舉了湖北省縣（市）的部分得分結果，旨在用來說明當前地方政府財政管理存在的巨大差異。其中主要指標選擇了表1中列出的財政收入質量、財政存量資金、地方償債率等。

首先，選擇了收支結構中的收入質量進行評價，這一指標的設計思路是采用稅收收入占公共財政收入比例作為衡量標準。之所以設置這樣的指標，因其代表了地方政府當前財政資金管理的思路。在地方政府“GDP錦標賽”背景下，大多數地方政府選擇了土地財政模式，依靠房地產拉動地方經濟增長。而制造業在很多地方陷入停滯，或者由于創新匱乏造成了大量過剩產能。近年來，在房地產陷入過剩的情況下，地方財政收入出現了“斷崖式”下降。另一方面這一指標也反映出很多地方財政收入存在“虛增財政收入”的情況。為了配合地方政府的GDP數字指標，財政部門在年末難以完成既定的預算收入增長目標情況下，通過利用“融資平臺”——城投公司等機構虛構土地交易，大幅提高非稅收入和土地交易相關稅收。這樣的財政收入無法形成地方可用財力，對中央政府判斷宏觀經濟形勢，制定財政政策造成了極大誤導。此外，收支也可間接反映出其他財政收入管理的混亂情況，如違反法規提前征收稅款，通過“先征后返”“空轉”、違規調庫等手段虛增財政收入。

對于收入質量得分較差的縣（市），除了表2中列出的5個，保康縣、蘄春縣、大冶市、羅田縣和神農架林區的得分也較低。財政質量的下降，固然是由于經濟周期下行導致的稅收下降，另一方面也凸顯了財政部門為維持地方GDP持續增長而在非稅領域想盡辦法創造收入。有些情況下甚至是為了與虛假的GDP數據一致而虛增的收入。

表3是對結余存量資金的評價，這反映出地方政府預算普遍性的編制質量較差。其中主要是項目形式的預算資金使用進度無法落實，造成年底大量沉淀資金形成，或者形成暫存、暫付款項。盡管自2013以來，國務院每年都通過財政部門發起對沉淀財政資金的清理。但這無助于從根本上解決問題，通過《評價方案》的結果可以看到地方政府的差異，原指標體系對盤活財政資金的具體指標分為3項：年終結余結轉資金比率、總預算暫存款比率、總預算暫付款比率。為節省篇幅，僅列出了湖北省部分縣（市）暫存款的得分。表3反映出縣級暫存款占預算收入比重存在較大差異，在77個被評價的縣（市）中，處于平均分以下的有37個縣（市），得分最低的黃陂區僅為0.87。

表4是對縣級地方債務的評價反映出地方政府目前仍缺乏有效的財政風險控制機制。盡管早在2011年，審計署就在全國開展了地方債清理工作，財政部主導的《預算法》中也嘗試采用公開發行債務置換存量地方債。但2014年以來省級置換債券非但沒有降低縣（市）級地方負債規模，反而增加了地方政府通過融資平臺繼續擴大隱性債務的沖動。

除了以上指標外，另外一項重要的測度指標——違反財經紀律在湖南省的地方財政管理評價中得以反映。湖北省雖然有相關的數據，但最終沒有納入。其中，在招商引資中違規給予企業稅收優惠和土地出讓金返還、財政違規為企業融資擔保、違規短期出借財政資金給企業使用等等問題普遍存在。有的區（縣）政府出借給企業的財政資金甚至達到幾十億。

（二）財政部門在地方財政管理中作用機制——對財政管理水平差異的解釋

對于以上地方財政管理評價結果存在巨大差異，國內很多研究試圖用“財政分權+官員晉升競爭”的制度框架去解釋地方政府的種種財政行為[14-16]。然而，正如本文開始所提到的，相關的研究總是將地方政府抽象為書記和市長為代表的行政主官的決策。而忽視了各級財政部門在預算編制、監督執行、制定各項財政法規中的作用。同時，也沒有指出，地方政府的諸多財政行為是違反財政法規的違法行為。財政管理不是缺少制度法規，而是作為財政執法機構的各級財政部門缺少足夠的獨立性，難以依據財政法律和法規履行自己的職責。表5歸納了以上暴露出的地方財政管理對應的法治困境。

從相反的角度可以看到，一些地方政府的財政管理水平較高。實際上意味著財政行為的法律遵從程度較高。應如何去理解這些地方政府的財政行為呢？是地方行政主官的法治意識較強，還是地方財政部門所發揮的作用呢？

以預算為核心的財政管理體系運行看，現存財政體系能保持基本運行，其核心在于各級財政部門在財政決策中發揮著執法者的角色。在當前的預算體系中，盡管在“兩上兩下”中涉及立法結構的審議權出現了“虛化”。但在“一上一下”階段，財政部門不僅對各預算單位構成實質性的制衡作用，其還通過主管的行政官員，在更高層面行政制衡的決策意見。在法定程序之外，各級政府的行政主官就預算安排會多次征詢財政部門的意見。換言之，各級政府在預算安排及執行中能否符合《預算法》和其他財政法規的約束，在于財政部門能否發揮專業主義的職能。

然而，財政部門之所以在各級財政決策中扮演關鍵角色，乃至成為決定預算安排和預算執行效果的關鍵，在于其職能完全嵌入了地方行政體系。這由此也產生了其作為“財政執法者”和“地方發展籌資和投資者”的角色沖突。一方面，從其專業職能看，其更應以專業知識合理預測財政收支，管控地方財政風險，監督提高財政資金使用效率，嚴格執行財經法規;而另一方面，作為地方政府的“財務經理”，其應千萬百計為地方發展（GDP指標）拓展資金渠道，整合各種財政資金投入到GDP乘數較大的公共基礎設施項目和招商項目中。為此，常常通過研究財政法規尋找“空白”，使得中央的各項財政法規在地方“落空”。

三、預算權嬗變、職業文官的獨立性與其在財政法治化改革中的意義

面對行政權力主導預算和財政的弊端，如以“整合財政資金”名義挪用資金支持基建項目、在招商引資中濫用配套土地和稅收優惠政策、“擊鼓傳花”的地方債模式，很多學者認為，中國當前“兩上兩下”的預算程序無法保障立法機構對預算的實際審查作用，這是造成行政權力在預算過程中不受監督的主因。并因此考慮從強化和充實人大財經委和預工委的職能角度去實現“立法機構預算權的再強化”[17-18]。下文將從其他國家的預算權嬗變，探尋當前國內體制改革的思路。

（一） 預算權嬗變與行政體系內的財權制衡機制

從西方國家的制度演變看，預算權向行政機構轉移已經成為普遍趨勢。自19世紀開始，西方主要國家發生了實質性的預算權由議會向行政的轉移。英國自19世紀末，財政部和內閣逐步掌握了預算的主導作用。美國則通過《1921年預算和會計法》使得總統逐步掌握了預算權。目前，世界各國行政主導預算幾乎成為主要模式。預算權的這一轉移趨勢，從政治經濟學的角度去理解，在于現代政府的職能的擴張和復雜化。戰后各國公共支出的擴張趨勢也顯現出“小政府”將不再是現實的選擇。從政府職能看，政府不僅是各類公共產品的供給者，而且還扮演著經濟發展的推動者。在東亞，這類政府模式被概括為“發展型政府”。對于“發展型政府”而言，快速發展所需要的最有效的政策就是財政政策。而經濟形勢的不可預測，公共產品供給的國家意志變動則加劇了預算的復雜性和快速變動。由此，由行政主導預算編制和調整符合效率原則。中國的預算體系具有典型的以上特征。中國地方政府采用積極財政政策推動地方發展，實質上成就了中國1990年以來20余年的GDP奇跡。但這其中隱含的條件是，政府，尤其是地方政府（市、縣一級為甚）被賦予了幾乎不受約束的預算權。

從公共選擇理論出發，預算權的分配涉及到群體決策與少數專業精英決策在提供公共產品方面的合法性、效率和福利效果的比較。盡管從形式上，每個社會公民均可以通過直接參與形式表達公共產品選擇意愿，但卻會造成極大的效率損失。拋開尼斯坎南的“官僚預算最大化的假定”，從專業化角度看，各部門官員對于各自領域的公共產品需求信息、供給能力的了解要遠遠勝于一般公眾。僅從信息的掌握這一角度，由行政體系提出公共產品供給方案，并由財政部門依據財力進行平衡并無不妥。其既保證了公共決策的效率，且這種程序形式與“一人一票”決定的公共選擇方案在追求社會總體福利最大化上并無明顯的經驗性劣勢。所以，一旦涉及到官僚體系的公共決策產生了“自利導致偏離追求社會福利最大化”問題，就寄希望回到立法機構主導預算安排，或者通過“一人一票”的直接民主參與式預算形式替代行政主導的預算程序，其未必是“百試百靈”的良方。探尋官僚體系內部的分權制衡方式依舊是可以選擇的改革思路，而其中的核心問題是國家治理能力提高需要塑造怎樣的文官體系？

（二）職業官僚體系的獨立性及在財政法治改革中的意義

自韋伯提出職業官僚體系的范式以來，有很多研究對其“理性機器”模型提出質疑。譚融和袁維杰（2012）、譚融（2013）對相關文獻進行了梳理指出，從西方的行政學理論演變看，文官體系中的官員有自己的專業價值和社會價值判斷，并非只會遵從行政命令的群體[19-20]。換言之，文官體系的運營應有自己的獨立性，其依據于公共法基礎，而非完全依據于政治家官員的行政命令。對文官體系獨立性的沖擊來自于政治家們，他們希望自己的行政權力不受文官體系的制約，通過擴張對文官的任命權，使其變成“家臣式”的幕僚，喪失依據公共部門法律對行政權的制約。另一種對文官體系獨立性的沖擊來自新公共管理運動中的“參與式民主”，對民主形式的推崇和無序的公眾參與，反而使得文官體系職能受到削弱，如公共財政決策中，由公眾進行投票式決策，在非理性的社會沖動下，反而會產生低效率的決策結果。

官僚體系中的職業文官有兩方面不同于行政主官：一是專業知識，二是長期任職。除此之外，西方行政體系中的官員還可能自身動員獲取民眾支持[21-22]。從美國的文官體系看，有其特有的利益和意識形態，與總統、國會和利益集團的利益和意識形態不相一致;官僚具有自身特有的組織能力，包括分析問題的能力、 規劃創建新項目的能力、有效率地管理項目和解決問題的能力，以及防止腐敗的能力等;官僚系統具有創造精神，并且有能力按照自己的偏好采取有效的行動和實施革新;官僚系統的自主性能夠獲得政治合法性，或者能夠獲得較高組織聲望，顯現為官僚系統有很強的能力，使政治授權者及公民相信他們能夠提供獲得收益和解決問題的方案。潘娜（2013）通過對美國的文官體系改革回顧也指出，依賴專業主義的文官體系正是提升政府決策科學性和對社會公眾回應能力的途徑[23]。

美國文官體系的改革實踐反映出國會和總統對文官體系的“一仆二主”式的雙重領導，有利于增加文官的獨立性，反而有利于發揮其專業主義的行政職能（譚融和袁維杰，2012）[19]。從中國目前各級政府的財政運行權力架構看，各級財政部門名義上的確是在人大和政府的雙重領導下。但由于人事權在政府手中，財政部門對人大的負責制流于形式。這也恰恰導致財政部門更多的嵌入到行政體系中，很難將自己對財政收支狀況的專業判斷和收支決策意見進行表達，并影響最終的預算安排。從這一點看，要發揮財政部門的專業職能有必要在制度上探索增強其獨立性。

四、財政改革法治化取向——財政部門的獨立性與財權的新制衡

由于近年西方各國出現的債務危機，強化財政約束成為各國財政治理的目標。相應的建立中長期財政規劃和中期預算制度、建立新的財政機構制衡政府預算權力成為改革的方向。在西方代議制民主機制下，當選的政治家同樣存在僅為實現任期內目標的短期財政行為，即過高的估計未來的經濟增長，以提高當期的負債（赤字）水平（這一點與中國的地方債擴張機制類似）。因此，各國均在探索建立更為獨立的財政機構，進行科學的宏觀經濟預測，并提出財政收支的“硬約束”。按照Debrun and Tidiane（2014）建立起來的IMF的各國財政機構數據集，在OECD國家中有22個建立起了隸屬于議會的財政獨立機構——財政委員會（Fiscal Council），其中10個國家是在2010年以后建立起了相關機構[24]。相關實證研究還顯示，財政委員會（Fiscal Council）設置中的獨立性和人員構成對其發揮作用至關重要，而相關機構成立后通過建立中長期的經濟預測約束了政府的隨意支出，突進了財政的中長期平衡。對政府預算執行的監督同樣發揮了良好作用[25-26]。

從以上西方國家的改革經驗看，要解決地方財政管理存在的突出問題，法治財政的建設是必由之路，而建立法治財政的本質是重建公共決策的制衡機制。換言之，從理論上講，在預算過程中需要建立平衡行政權力的機制。各級財政部門在現有的行政體系中實際能夠發揮著這種關鍵性的作用。但由于其缺乏獨立性，使得其專業性的決策建議在重大項目決策中往往服從于行政領導的意志。最終提交給人大的預算也往往失去了從專業主義出發的決策意見，而成為行政權力主導下的預算安排和執行。

作為一項治理工具，西方國家建立起來的財政委員會（Fiscal Council）機構類似于我國的人大財經委。但目前我國越是地方一級的人大預工委和財經委（在縣一級基本不作為常設機構），在執行預算審查和預算監督執行上的職能越弱化。這一點，從地方政府人大財經委最后的預算審核意見中就可看出。通過公開的審核意見，可以看到在簡短的審核意見中基本缺少針對具體部門和具體項目的意見，多數情況下是文字性的空泛建議。之所以造成如此現狀的原因不僅在于現有法律對人大與政府在預算決定權上的定位不清，還在于缺乏足夠的人員和時間保障。

結合地方人大財經委（預工委）和財政部門在目前預算中的作用和改革的需要，可以探索將二者的職能相結合，建立相對獨立的財政委員會（Fiscal Council）機構。這樣，在預算編制階段，財經委就可以提前介入財政部門的“一上一下”程序，對部門預算的信息了解更為充分。同時，為充實人大機構的相關人員，可考慮將現有財政部門的部分職能劃歸地方人大。相應的成立較為獨立且有專業人員參與的“預算工作委員會”。相關人事權的調整也可以使代表政府意志的財政部門轉變為代表“專業主義”意見的機構。同時，這樣的財政委員會還可以吸收民間智庫和高校研究人員，使其更具獨立性。

總的來看，法治財政不同于財政法律、法規制度的制定和完善。它必然涉及到權力的重新配置。雖然這并不意味著預算主導權重回立法機構，但強調建立行政主導的制衡機制是必要的，而尋求制衡的力量同樣可以依賴專業化、獨立性的文官體系?；氐礁Ｉ疥P于“強政府、法治和民主問責”的命題，一個國家在不同的發展階段需要調整三者之間關系重新平衡，以保證制度更為有效的促進經濟增長和社會發展。從目前中國財政管理遇到的問題出發，選擇發展獨立的財政委員會，將原有行政體系內的“專業主義”決策力量獨立出來，與立法機構相結合是可選擇的路徑之一。

[注 釋]

① 王雍君在接受《新理財》雜志采訪時，認為此次評價《方案》側重“管理績效”，評價范圍超過了此前的相關文件，主要目的在于引導和督促地方政府關注和矯正其財政管理短板，包括低透明度、預算編制質量不高、支出結構不合理、債務風險偏大、體制不規范等。“財政部門在預算準備（包括編制）過程中應發揮主導作用。這種主導作用，主要體現在預測（核心是支出需求預測和收入預測）與政策評估（評估政策的財務可持續性）、政策籌劃（確定政策重點與優先性）、部門預算限制的設定與頒布實施、指導預算單位編制預算草案以及部門間協調。總體上，財政部門有三把“尚方寶劍”：各部門設定預算限額、支出標準（包括價格標準和數量標準）和績效目標，但在現行體制框架下，財政部門遠未用好它們?！?/p>

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