監管限度內中國監管績效評價體系的構建研究

摘 要 通過對西方國家市場監管演變軌跡的梳理可以發現，監管理論與實踐呈現出放任自流—加強監管—放松監管—重構監管的歷程。理論的變遷和監管的實踐表明，政府對市場過于嚴格的監管可能導致市場效率低下;而相對放松的監管又可能助長市場失靈，增加市場的脆弱性。當前，我國正處于經濟和社會的雙重轉型進程中， 政府如何正確履行市場監管職能成為理論和現實關注的焦點，問題的關鍵是在明晰市場監管目標的前提下從領域邊界、底線思維、力度選擇和成效評價四個方面來界定合理的監管限度，并在監管限度內通過四條路徑構建監管績效評價體系用來衡量監管的成效，進而進行監管政策的取舍或改革，以便更好地應對轉型的挑戰。

關鍵詞 市場監管;監管限度;監管績效評價體系

[中圖分類號]D035[文獻標識碼]A[文章編號]1673-0461（2019）07-0018-06

一、引 言

法國詩人保羅·瓦勒里有句名言：“國強吾傷，國弱吾亡。” 政府與市場的關系問題既是飽含爭議的理論命題，又是極難理清的現實課題，一直以來都是政治學和經濟學研究和關注的核心問題。[1]市場監管是政府的重要職能之一，公正健全的市場監管對培育良好的市場秩序和維護公共利益有著極其重要的作用。黨的十九大報告明確指出要“完善市場監管體制，創新監管方式”，黨的十九屆三中全會通過的《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》再次強調要“加強和完善政府市場監管職能”，這是加快完善社會主義市場經濟體制的重要組成內容，同時也是調整優化政府職能，增強政府公信力和執行力，建設人民滿意的服務型政府的有效手段。當前，我國正處于經濟和社會的雙重轉型時期，出現了越來越多復雜多變的經濟和社會公共事務，對市場監管提出了更高的要求。通過合理界定政府對市場監管的限度，建立科學的監管績效評價體系來衡量監管政策的優劣，乃是提升國家治理能力的必然要求。

二、西方國家市場監管的基本演變軌跡

西方學術界普遍認為政府對市場的正式監管活動始于1887年的美國，是以這年美國管理鐵路的州際商務委員會的成立為標志。當時，采取這一措施的目的是限制鐵路寡頭壟斷對市場價格的任意操縱，確保公眾利益不受損害。隨后這一思想逐步擴展至如電力、石油、天然氣、民航等諸多自然壟斷行業，從而拉開了經濟學把“監管”作為一個正式的研究主題進行系統研究的序幕。

而在1887年之前漫長的歲月中，古典自由主義經濟思想對市場過度崇拜。古典自由放任的經濟思想是建立在完全競爭和完全市場的假設基礎上的，其代表人物亞當·斯密更是對市場的萬能作用頂禮膜拜并深信不疑。他堅信市場可以把“經濟人”的自利行為化為共同的社會福利，市場自身會解決一切問題。[2]直到19世紀末，伴隨著第二次工業革命帶來的生產力大發展，經濟的快速增長所暴露的市場固有缺陷，正如卡爾·波蘭尼所言：“如果讓市場經濟按照自己的準則去運作，那它將會產生巨大和永久的罪惡”[3]，證明了政府干預的重要性，西方國家凱恩斯主義開始盛行，由此進入到加強監管的階段。OECD在相關報告中明確指出：“監管型國家的出現是發展現代工業文明必不可少的一步，監管幫助政府在保護廣泛的經濟和社會價值方面獲得了巨大的收益。”[4]

大量對當代監管問題研究的興起始于20世紀六七十年代之后，這源于兩個方面的背景：一是第二次世界大戰后西方國家普遍實行“福利國家”，政府遭遇嚴重財政赤字、效率低下、公共服務質量不佳等一系列困境。在新自由主義思潮的影響下，西方國家相繼掀起了一股放松監管和重構監管的改革浪潮。如英國，從1979年起，撒切爾政府開展了公共行政的范式革新，其中一項重要的改革內容就是針對監管領域的改革，在很多傳統的國有壟斷經營的電力、電信、供水等基礎設施行業引入競爭機制，進行私有化和市場化改革。隨著提供公共服務的市場主體與政府部門的脫離，英國成立了大量獨立的專業性監管機構，由這些機構對公共服務的提供者進行監管。政府的角色從而從“劃槳”變成了“掌舵”。[5]在這些改革措施的推動下，學術界認為西方國家進入了“監管型國家”①。發展中國家的政府亦效仿西方國家撤出了對經濟活動的直接介入，開始運用宏觀政策工具進行市場調控，“監管型國家”的建議方興未艾，由此引發了西方社會科學界對于監管問題的持續研究熱潮。二是20世紀60年代起，由于政府對社會性領域監管的漠視和監管能力的缺失，以美國為代表的西方國家開啟了一系列的社會運動，要求政府當局尊重人權、加強勞工的安全健康和消費者權益的保護、加強對環境的保護等，民眾對社會性監管提出了更多、更高和更明確的訴求，從而促使政府加強對社會領域的監管。通過以上的梳理和分析可以發現，隨著經濟社會環境的變化，西方國家的監管軌跡呈現出放任自流—加強監管—放松監管—重構監管的歷程。

三、政府市場監管限度的維度界定

西方國家的監管軌跡表明，完全的市場放任和高度集中的政府監管都存在一定的風險，超過了自由的限度或監管的限度，監管的預期效果很難達成，并且還會給市場的有序運行帶來新的障礙，政府對市場的監管有限度的要求。問題的關鍵是在明晰市場監管目標的前提下界定合理的監管限度，通過構建科學的評價方式衡量新的或已有的監管政策的優劣。當前，伴隨著西方國家經濟領域的監管改革和對社會領域監管的不斷強化，研究的主題主要是圍繞著政府怎樣運用監管政策解決完全自由市場競爭帶來的三大問題：市場失靈、外部性和信息不對稱，從而達到公共利益和經濟效益的最大化。因此，可以將市場監管最根本的目標理解為既要保持市場的活力和健康有序發展，又不致因為過度的逐利行為而損害公共利益。由于不同環境下對資源配置的效率和社會公平追求的側重會有所不同，市場監管的限度實難有一個確定解，本文試圖從市場監管的領域邊界、底線思維、力度選擇、成效評價四個維度來探討市場監管的限度問題。

（一）市場監管的領域邊界：無效市場

市場失靈是政府對市場進行監管的理由和前置條件，公共利益理論作為政府介入市場監管合理性的理論支撐一直廣受政界認可，該理論認為監管的根本動機是“糾正市場失靈，避免市場偏離公共利益”[6]，但這并不意味著否認市場競爭對市場機制的調節作用。我國在完善社會主義市場經濟體制的進程中，市場競爭仍是最好的市場監管機制，若能夠通過市場競爭解決的問題，應盡量由市場秩序自行解決，市場監管的實質領域是對市場競爭的疏漏地帶進行有效彌補，監管的領域應專門針對無效市場，即失靈的市場進行監管。無效市場是與有效市場相對應的一個概念，美國學者史蒂文斯將有效市場的條件歸納為四種②，當他所列舉的四個條件的任何一個得不到滿足時，才能構成監管的前提，政府的監管政策方可介入這個領域，且政府對市場的監管必須在尊重市場主體自由交易的前提下進行，這就構成了市場監管的領域邊界。同時，也要關注到市場監管并不是一成不變的，而必須因時、因地，因事制宜，這也可以解釋在實踐中市場監管會呈現加強監管與放松監管不斷更替反復的現象。[7]

（二）市場監管的底線思維：警惕監管失靈

政府對市場的監管是否出于公共利益理論所秉持的一切的出發點和落腳點都是為了公共利益的需要、并能更好地代表公共利益？很多學者對此觀點提出質疑，認為公共利益理論忽略了利益集團和政客等對監管政策制定的影響，這促使學者開始用實證主義的方法研究監管問題，試圖解釋監管失靈現象，從而誕生了政府監管俘獲理論及政治俘虜理論。政府監管俘獲理論和政治俘虜理論分別闡釋了監管產生的兩個極端的結果：“一個極端認為，政府監管為產業集團謀求利潤，監管機構和監管官員被動地成為俘虜;另一個極端認為，監管本身已經成為一種工具，監管機構和官員通過監管獲取私利，而被監管的產業集團淪為監管機構和官員實現私利的平臺和載體。”[8]鑒于這種由非市場失靈引發的“派生的負外部性”③問題，市場監管的限度除了要關注政府監管對市場失靈的糾正程度和效果，同時，還要高度防范政府監管的俘獲現象成為要解決的新問題，造成公共福祉的損失。

（三）市場監管的力度選擇：在監管與自治中找尋平衡

政府對市場監管力度的強弱取決于市場失靈和政府監管失靈的程度比較，根據市場失靈和政府監管失靈的不同程度，采取不同強弱力度的監管。監管的實踐表明，監管的力度可分為加強監管和放松監管兩類，當市場失靈表征明顯時，如壟斷加劇、負外部性增多時應加強政府監管的力度;而當市場相對穩定、市場自我調節有序時政府則應放松監管。從政府監管失靈的角度而言，當監管政策阻礙了市場各要素的流動、破壞了市場運行的自發規則時，應當機立斷的放松監管;而當政府的監管政策保障并促進了市場良性健康的發展時，應堅持此項監管政策。最終市場監管的力度選擇要力求達到政府監管與市場自治的相對平衡狀態，既不能人為擴大政府的監管領域，抑制市場的活力;也不能忽視監管在解決市場失靈方面的比較優勢，輕言放棄，導致公共利益的損失。

（四）市場監管的成效評價：監管凈收益為正

諾貝爾經濟學獎獲得者諾斯提出“如果預期的凈收益超過預期的成本，一項制度安排就會被創新”。[9]依據該觀點，可通過衡量政府監管與市場自治各自的收益和成本作為判斷市場監管限度是否適度的手段。政府除了要重視監管政策能解決多少市場失靈問題，同時還要計算為解決問題所付出的多種多樣的成本之和。政府監管政策是否可以實施是以成效評價為正、且同時大于市場自治解決問題的成本為根本前提的，如果成效評價為負，則優先選擇市場自身解決的途徑。當然，政府監管成效的評價并不是件簡單的工作，尤其是一些領域的監管工作產生的收益和成本很難衡量，因此科學的監管績效評價顯得格外重要，建立完善的監管績效評價體系勢在必行。

四、構建監管績效評價體系的重要意義和國際經驗

（一）監管績效評價的產生背景和重要意義

如前文所述，自20世紀六七十年代起，西方國家相繼掀起了一股放松監管和重構監管的改革浪潮，構建科學合理的監管體系來提升監管績效逐漸成為不同國家實施監管改革的共同目標，此時亟需一種政策工具用來判斷監管政策的有效性。在此背景下，監管績效評價（Regulatory Impact Assessment，RIA）于1981年最先在美國建立并實施，并很快在西方國家廣為傳播應用。世界銀行、OECD、歐盟委員會等機構在有關政府監管的報告中，多次強調構建和完善RIA的重要性。

歐盟委員會認為監管績效評價可對未實施的監管政策識別潛在風險，對已實施的監管政策評估監管效果，還可以分析計算其他可替代監管方案的成本收益情況以及各方案對經濟、社會、環境等各方面的影響狀況，通過謹慎科學的評估，合并職能接近或相似的監管政策，進而降低政府的監管成本，有助于發展可持續的、健康的監管體系。[10]OECD指出RIA是通過搜集多方信息，運用一系列的方法對擬實施的監管政策的潛在成本收益及可能產生的正負面效應或已經實施的監管政策的成本收益和已經產生的正負面效應進行相對客觀的評估分析，進而為監管決策提供堅實的依據。[11]由上述官方的界定，可將監管績效評價理解為通過科學評估體系的構建，形成信息公開透明、多方互動協商的監管政策評估過程，為監管政策制定的決策者提供有價值的數據分析和經驗信息，從而促進理性決策、提升監管質量。[12]其核心是通過理性的決策模型對政府監管的必要性進行系統分析，并對已實施的監管政策的實際影響、擬實施監管政策的潛在影響進行分析和比較，將評價結果融入政策周期中，從而為監管決策者提供參考。

監管績效評價本身就是一種政策工具，這個政策工具兼具分析功能和協調功能為一體，其作用和重要意義體現在：合理開展監管績效評價可避免低效、無效的監管政策對市場的干擾和影響，從而更好地界定政府和市場的邊界;在賦予了監管政策和監管行為正當性的同時還有助于監督政府的監管行為，盡量避免政府監管失靈現象的發生;在監管績效評價的過程中可通過開展互動增強政府監管決策和行為的公開透明、提升公眾的民主意識，從而增進了政府與社會的良性互動。監管績效評價已成為西方國家監管決策過程中必不可少的環節，是開展監管活動的基本依據。

（二）成熟市場經濟國家構建監管績效評價體系的主要做法

美國是世界上最早實行監管績效評價的國家，經過持續多年的發展和完善，業已形成相對成熟穩定的監管績效評價制度體系。20世紀70年代，美國監管機構采用半立法、半行政和半司法相結合的監管模式，致使行政自由裁量權被濫用和監管機構的不斷膨脹和無序增多。鑒于此種情況，1971年尼克松在白宮總統辦公室設立了管理和預算辦公室（OMB），審核內閣行政機構的規章，這一模式是最早的“集權式的總統制監管”的監管模式[13]。1974年福特總統簽署“11821號行政命令：通貨膨脹影響聲明”，首次提出要考慮和衡量監管的收益和成本、建議在適當的時候放松監管。成本-收益分析法為以后各屆總統的改革提供了一條新的思路。1978年卡特總統簽署“12044號行政命令：改善政府監管”，要求行政機關對欲建立規章的經濟影響和主要替代方案的經濟結果做監管分析，為此設立了專門的監管分析評估小組。1981年里根總統簽署了“12291號行政命令”，明確指出監管的目標是社會凈收益最大化，潛在社會收益一定要大于潛在的社會成本是判斷新的監管規則是否可以被批準并實施的唯一標準。[14]1981年美國的監管績效評價體系正式建立。1993年克林頓總統簽發了“12866號行政命令：監管的計劃和審核”，改革了聯邦政府的監管理念、程序和方法，將獨立監管機構制度、執行和發布規章納入OMB下設的監管和信息事務辦公室（OIRA）管理的范疇。隨后，2002年布什總統簽發了“13258號行政命令”，又于2007年簽發了“13422號行政命令”，這兩項行政命令都是在修正“12866號行政命令”的不足，重點指出要對監管機構制定規章和給予統一的監管指引。“12866號行政命令”目前仍然是行政和監管機構依法監管的重要法律文件。[15]美國通過行政命令構建監管改革框架，對監管績效評價提出具體要求，通過建立聯邦層面的OMB（負責發布指導方針，審查規章草案和監管績效評價報告，并定期向總統和國會匯報）和OIRA（負責具體審查工作的執行）集中審查和協調監管政策，最后由國會審核和監督。雖體系設計比較復雜，但以成本-收益分析為主要手段的RIA對美國監管機構提升監管質量和實施理性監管起到了巨大的推動作用。

自20世紀80年代以來，OECD國家的監管政策從干預主義演變為監管治理。[6]20世紀90年代，相繼提出一些關于政府監管質量的政策建議，并形成了一套比較系統的提升監管質量的經驗與政策主張。1995年提出了關于監管質量方面的第一個國際標準：OECD委員會“關于政府監管質量的政策建議”，[16]針對評價的核心內容，具體提出了監管政策評價的十項參考清單④。2008年，OECD發布“建立一個監管績效評價的制度性框架政策制訂者指導”，具體包括介紹了RIA的內涵、實施RIA的先決條件、潛在RIA評價、如何設計RIA框架等，為監管政策的制定者進行監管績效評價提供了可操作性的參考。OECD國家的監管經驗表明，有效的監管績效評價由三個要素組成：一是監管績效評價不可孤立的運作，而要將它融入至監管政策中去，“將其視為政策循環（Policy Cycle）或監管治理周期中的核心元素”[17];二是設置合理的監管機構，強調獨立監管績效評價機構的重要性;三是科學合理的監管工具的使用，通過定性和定量評價方法的綜合利用去衡量監管目標實現與否、監管質量是否提升。[18]

近年來，中國的一些學者已經認識到成熟市場經濟國家監管績效評價的做法及監管改革的成功經驗對于中國政府實現高質量監管有著重要的借鑒意義，但對此領域的研究尚處于起步階段，并未形成系統性。比較有代表性的觀點如張成福等[12]認為，政府監管體制的核心應該是如何建構一種良好的監管績效評價體系，從而提升監管的績效，而不是在加強監管、放松監管和重構監管之間做出選擇的問題。

五、中國構建監管績效評價體系的路徑選擇

成熟市場經濟國家監管績效評價的實踐可為中國政府深化市場監管體制改革、構建監管績效評價體系帶來有益的啟示。基于我國當前的國情，并以簡政、便民為基本出發點，本文從四個方面提出如何構建監管績效評價體系。

（一）組建成立負責監管績效評價的獨立機構

監管績效評價的實質是起到監督審查的作用，再加上其跨領域和技術性的特征，因此諸多西方國家均在中央政府層面成立了獨立的監管績效評價機構專司監管政策的審查與監管職能的協調。同時，在機構人員的選擇上則要注重機構成員的多元性與專業性，多元專業團隊的作用在于提升監管的專業性。獨立機構和多元專業團隊的有機結合可用來集中審查和協調執行各項監管政策。建議我國在中央政府層面成立專門負責監管績效評價的獨立機構。同時，為促使該機構的有效運作要高度關注三個方面的工作：一是要確保機構的權威性，成立直接向中央匯報和負責的監管績效評價機構，在賦予評價工作足夠的權威保障的同時也體現了高層的重視程度;二是鑒于獨立性是評價活動客觀、中立、有效的前提和基礎，要努力確保機構設置和開展評價行為的獨立性;三是要明確劃分獨立機構的職責，在集中統一領導下成立分支機構，分別實現評價、指導、監管的職責。

（二）在合適的范圍內選擇科學合理的監管績效評價方法

由于開展監管績效評價工作耗時較長且投入不低，如果要對每項已經實施或擬要實施的監管政策進行評價幾乎不切實際，因此對評價范圍進行規定顯得十分重要。成熟市場經濟國家的做法是將評價范圍界定在“重要監管行為”的范疇內，“重要監管行為”主要是指該項監管政策可能激化新的矛盾或對公共利益及良性競爭格局造成較大影響的監管政策，同時還要按監管政策的影響大小和緊急程度來決定評價的優先順序。因此要綜合考慮我國多次機構改革形成的中國特色的監管體系、社會主義市場經濟體制、社會治理格局、歷史文化等多方面影響，界定合理的評價范圍和評價順序，集中人力、物力、財力對相對重要的領域開展監管績效評價工作，實現監管績效評價工作的利益最大化。范圍確定后，還要選取科學的評價方法，國際上常用的評價方法有成本收益分析法、成本效益分析法、風險分析法、多標準分析法。除此之外，不同國家還根據監管領域和目標差異，運用了不同的輔助評估方法，如比利時對社會監管政策進行風險評估及社會經濟影響分析;荷蘭采用了商業影響分析，重點觀測監管給企業帶來的正反兩個方面的影響;澳大利亞使用財政分析法，關注政府監管的直接預算成本。我國可借鑒國際上的做法，綜合采用多種方法，尤其是對無法完全量化的公共利益目標更是要形成定量與定性相結合的評價方法體系。

（三）構建監管績效評價的公開機制和協商機制

評價的過程越早公開供民眾審查并征集意見，就能促使政府監管政策的決策者更早地詳細考量監管可能帶來的各方面影響。[19]因此，注重評價過程的透明互動、及時反饋，這不僅可以豐富信息來源，還可形成外部監督降低監管俘獲的風險。具體我國從以下兩個方面入手：一是可通過多種媒介對監管績效評價的方案設計、運行過程和執行結果向社會民眾及時予以公開，保障所有的利益相關者的知情權、表達權和建議權，并可通過聽證會、座談會、新聞發布會進行充分的信息交流和反饋;二是為確保開展績效評價活動的協調一致性，要在政府部門、監管職能機構、獨立評價機構之間建立暢通有效的溝通協商機制。

（四）通過制定相關的法律法規提供監管績效評價的制度保障

政府監管績效評價體系法律地位的確立關系到評價的權威性、規范性和有效性，并有助于保證監管績效評價實踐的一致性。[20]從國際上整體的監管趨勢來看，實施監管績效評價需要通過國家制定一系列相關的法律法規、行政命令、指導方針的方式提供強有力的政治支持和制度保障。縱觀國際上的做法，主要包括基于法律、基于總統行政命令、基于首相法令或總理提出的準則、基于政府決議等四大類。現階段，我國迫切需要加強政府監管績效評價的立法工作，做到有法可依、有據可循，以保障評價體系順暢的貫徹執行。與此同時，國家還要配套出臺相對細化的監管績效評價的指導方針，給出具體的操作方案，指明監管績效評價在實施過程中應遵循的基本原則、程序步驟和手段方法，以此提高法律法規的可操作性。

六、結 語

市場監管職能的正確履行是現代政府實現善治的重要保障，準確界定政府對市場監管的限度，并通過構建科學的監管績效評價體系來體現和反映政府監管治理的能力和水平，對于中國的轉型成功至關重要。現實的情況是，中國在實踐領域監管績效評價的觀念剛剛萌芽，監管績效評價體系的建設尚未正式開啟，這也就可以解釋在我國的監管治理領域為何存在政府與市場界限不清、監管過度、成本過高等一系列負面問題產生的原因。當前中國正處在努力建設人民滿意的服務型政府的進程之中，2013年以來我國各級政府更是持續大刀闊斧的開展“放管服”改革，這樣的國情為中國政府監管績效評價體系的建立和推廣使用提供了良好的制度環境。

[注 釋]

① 監管型國家的崛起是20世紀人類重要的制度創新，學者們把監管型國家定義為一個歷史范疇的概念，其核心特征就是政府不直接介入經濟過程，而運用宏觀政策工具進行調控。具體可參見Majone G. The rise of the regulatory state in Europe，West European Politics，1994，17（3）：77-101;Loughlin M，Scott C. The Regulatory State，Developments in British Politics 5. Macmillan Education UK，1997。

② 參見[美]喬·B.史蒂文斯，集體選擇經濟學，上海：上海人民出版社， 1999：69-70。四種條件分別為：第一，提供的商品或服務屬于純私人物品，滿足競爭性和排他性的屬性要求。第二，一種商品對潛在消費者的全部價值或效用都反映在該商品的需求函數上，不存在虛張聲勢，沒有威脅和策略，所有消費者都只有正確和誠實的偏好顯示。第三，商品按邊際成本出售，沒有生產者剩余，沒有轉嫁給他人的未付成本。所有生產要素都能夠、也只能獲得它的機會成本，即在其他用途上能夠得到的東西。第四，假定市場是競爭性的。沒有個別的生產者或消費者能夠影響價格，所有資源在用途和空間上都是流動的，企業必須盡可能有效生產才能生存。

③ 學者查爾斯·沃爾夫將這種非市場失靈引發的負外部性稱之為“派生的負外部性”。參見Wolf C. A Theory of Nonmarket Failure： Framework for Implementation Analysis，Journal of Law & Economics，1979，22（1）：107-139。

④ 具體包括清晰界定監管問題、政府行為的正當性、監管的必要性、監管活動的法律基礎、監管活動需選擇合適的政府層級、監管的收益大于成本、監管的影響公開透明、監管制度通俗易懂、利益相關者有表達訴求的渠道、有保障監管落實的措施。

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