新形勢下我國產業轉型升級認識糾偏和政策調適

田學斌 柳天恩 周彬

摘 要 產業轉型升級是我國經濟高質量發展的重要推動力。我國產業轉型升級面臨“逆全球化”、發達國家“再工業化”、新科技革命、居民消費升級、資源環境約束強化等新形勢。在界定產業轉型升級內涵和類型基礎上，指出產業轉型升級要走出傳統產業就是“夕陽產業”、產業轉型就是“退二進三”、產業升級就是“資本、技術換人”、傳統產業與新興產業“非此即彼”等認識誤區。產業轉型升級要重點防范轉型升級失序、過度依賴外需、比較優勢斷檔和產業政策錯配帶來的風險。最后，總結產業轉型升級總體思路和重點方向，指出轉型升級需要處理好三大關系。

關鍵詞 產業轉型;產業升級;高質量發展;認識誤區;風險防范

[中圖分類號]F121.3[文獻標識碼]A[文章編號]1673-0461（2019）07-0001-07

黨的十九大報告指出，“我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，正處在轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力的攻關期，建設現代化經濟體系是跨越關口的迫切要求和我國發展的戰略目標”。建設現代化經濟體系的核心是建設現代化產業體系，而建設現代化產業體系的關鍵在于加快產業轉型升級步伐。盡管我國產業轉型升級的目標已經比較清晰，但在推進過程中仍存在不少認識誤區。關于產業轉型升級的錯誤認識對我國產業轉型升級路徑選擇具有潛在危害性。如果不及時糾偏錯誤的認識，可能會帶來一系列風險，影響產業可持續發展和競爭力提升。在新形勢下推進產業轉型升級，澄清產業轉型升級的認識誤區，防范產業轉型升級可能存在的重大風險，并適時調整產業政策，具有十分重要的現實意義。

一、我國產業轉型升級面臨新形勢

（一）“逆全球化”和貿易保護主義不斷涌現

近年來，“逆全球化”浪潮愈演愈烈，貿易保護主義不斷升級，全球多邊機制受挫，單邊主義和民族主義有所抬頭，典型如英國脫歐、美國大選。美國政府提出“美國利益至上”，對中國啟動“301調查報告”，封鎖中興通訊等高科技企業，進一步凸顯了我國產業跨越提升到新階段所面臨的技術封鎖和升級阻滯。我國以FDI、加工貿易和服務外包等方式低端嵌入全球價值鏈，很大程度上實現了產品升級和流程升級，但功能升級和鏈條升級則受到發達國家控制和阻擊。阻擊手段包括：制定更嚴格的質量、安全、環保等進入壁壘（Perez-Aleman等，2008）[1];利用代工企業專用性資產的投資鎖定特征和代工者間的價格戰，切斷其靠利潤積累獲得研發投入的通道（Schmitz，2004）[2];通過政治否決機制等進行技術封鎖（Giuliani等，2005）[3];采用知識產權保護和行業技術標準體系（Pietrobelli等，2008）[4]。

（二）發達國家推進“再工業化”和“制造業回流”戰略

2008年金融危機以來，美歐等發達國家重新審視國內產業結構和發展戰略，紛紛提出“再工業化”和“制造業回歸”戰略。例如，美國2009年12月發布《重振美國制造業：一個振興美國制造業的框架》，2010年8月出臺《制造業促進法案》，特朗普當選后，基于“美國制造業再次偉大”的競選承諾，采取了貿易保護、減稅等激進方式推進美國制造業回歸。德國則制定了雄心勃勃的工業4.0戰略，力圖搶占全球產業發展的戰略制高點。美歐制造業振興計劃表明，產業轉型升級的方向不是“退二進三”，用服務業取代制造業，而是通過創新不斷提高制造業的技術水平和附加價值，推進制造業和服務業融合發展。美歐“再工業化”和“制造業回流”，將在某種程度上抵消中國制造業的出口競爭優勢，如果不能在全球產能過剩的背景下快速實現我國比較優勢的動態轉換，在前有圍堵、后有追趕的全球產業分工格局中，中國有可能陷入“高端上不去”“低端鎖不定”的困境，出現比較優勢斷檔風險。

（三）新科技革命不斷帶來顛覆性技術和產業

世界經濟發展的歷史表明，每次大的經濟危機往往伴隨著深刻的產業結構調整和激烈的生產方式變革，同時孕育新一輪科技革命和產業變革。2008年金融危機以來，全球范圍內在“大智移云”、生命科學、新材料、新能源等領域的顛覆性技術不斷涌現，新產業、新業態和新模式層出不窮，引發了全球產業分工格局的深刻調整，重塑了國家和區域在全球產業價值鏈中的位置。每一次科技革命和產業變革時期都是后發國家實現“彎道超車”和“換道超車”的時間窗口（李曉華，2018）[5]。我國必須抓住新一輪科技革命帶來的歷史機遇，適應全球產業變革和技術發展方向，加快傳統產業技術改造升級，培育壯大新經濟，推進信息技術與制造業深度融合，搶占全球產業發展戰略制高點，推進產業邁向全球價值鏈中高端。

（四）居民消費升級迫切需要深化供給側結構性改革

隨著改革開放40年的快速發展，我國經濟總量已經躍居世界第二，工業品產量躍居世界第一，成為全球第一大貨物出口國。我國經濟已經從供給短缺轉變為結構性供給過剩，突出表現為日益嚴重的傳統產業產能過剩問題。但與此同時，我國在一些中高端產品和消費領域出現了結構性短缺，引發了近幾年火熱的出國購物狂潮。其背后根源在于隨著我國進入中等收入國家行列，居民消費結構在不斷升級，對中低端產品的需求降低，對高端產品的需求在上升。消費已經從過去的模仿型排浪式消費轉變為當前的個性化、多樣化消費（江飛濤、李曉萍，2015）[6]。消費結構的變化迫切需要深化供給側結構性改革，通過提升改造傳統產業和培育壯大戰略性新興產業及現代服務業，來推進產業邁向全球價值鏈中高端，滿足人民群眾日益增長的高質量、差異化的消費需求。

（五）資源環境約束日益強化

改革開放以來，我國通過發揮勞動力、土地、能源、環境價格低廉的比較優勢，參與國際產業分工合作，獲得了快速的經濟增長，但也面臨日益強化的資源環境約束，經濟可持續發展問題受到國內外學者廣泛關注。近年來，我國勞動力成本不斷上升，土地等非流動要素價格大幅上漲，資源環境承載力大幅下降，極大地提高了傳統制造業發展成本。資產價格暴漲暴跌也加大了宏觀經濟運行的不穩定性，影響制造業投資預期，對制造業發展形成了明顯的擠出效應，經濟“脫實向虛”問題突出。只有不斷培育和集聚人力資本、技術、信息等高端要素資源，才能打破資源環境約束，提升改造傳統產業，培育壯大新興產業，加快要素稟賦結構升級和比較優勢動態轉換，形成新的產業競爭優勢。

二、產業轉型升級的內涵和類型

（一）產業轉型升級的內涵

隨著我國進入高質量發展階段，加快產業轉型升級已成共識。但對產業轉型升級的內涵和類型，無論是學術界還是政府部門，認識上還存在明顯差異。關于產業轉型升級的內涵，目前有四種頗具代表性的觀點。

第一種觀點從產業結構演進的角度出發，認為產業轉型升級就是產業結構的合理化和高度化（韓永輝、黃亮雄、王賢彬，2017）[7]，進而采用三次產業在國民經濟中所占比重、制造業與服務業的相對比重、戰略性新興產業與傳統制造業的相對比重等作為評價產業轉型升級的標準（張耀輝，2002[8];楊青龍、劉啟超，2015[9]）。

第二種觀點從產業要素密集度變化的角度出發，認為“產業結構內生于要素稟賦結構，且隨著要素稟賦結構的升級而升級”，把產業轉型升級視為資本和技術密集型產業逐步取代勞動密集型產業的過程（徐朝陽、林毅夫，2010）[10]，進而把資本和技術密集型產業比重提高作為評價產業轉型升級的標準（梁琦、詹亦軍，2006）[11]。

第三種觀點從產業進出口結構變化的角度出發，認為產業轉型升級就是貿易結構從加工貿易為主轉變為一般貿易為主，從服務外包為主轉變為逆向外包為主，從原材料和一般制成品出口為主轉變為高新技術產業出口為主，進而把出口中一般貿易比重或高新技術產業比重等作為評價產業轉型升級的標準（劉國暉、張如慶，2014）[12]。

第四種觀點從全球價值鏈的角度出發，認為產業轉型升級就是國家、地區或企業從全球價值鏈中低端環節向中高端環節攀升，從代工、貼牌為主轉變為自主研發設計和自主品牌為主，把提高產業技術含量和附加價值，進而把產業在全球價值鏈中的分工地位和出口產品的技術含量等作為評價產業轉型升級的標準（劉志彪、張曄，2005[13];隆國強、張麗平，2012[14]）。如Humphrey和Schmitz（2002）[15]在全球價值鏈分析框架下，將產業升級分為工藝升級、產品升級、功能升級和跨產業升級四種類型。

對于產業轉型升級認識上的不一致，容易引發政策上的偏差和搖擺，給我國產業轉型升級帶來一系列風險和挑戰。為避免概念上的混亂和政策上的偏差，必須要先要對產業轉型升級概念有一個清晰認識。本文認為，產業轉型和產業升級含義相近，但又各有側重，應該分開理解（見表1）。產業轉型主要是指隨著比較優勢和要素稟賦結構的動態轉換，一國或地區產業從一種類型轉變為另一種類型，主要包括行業結構轉型、要素結構轉型、貿易結構轉型和發展方式轉型四種類型。產業升級是指在科技創新和制度創新雙輪驅動下，一國或地區產業沿著全球價值鏈不斷從低端向中高端攀升，從低附加值、低技術含量的生產加工環節為主向高附加值、高技術含量的研發、設計、標準、專利、品牌、營銷、服務、關鍵零部件等環節為主轉變。

（二）產業轉型升級的類型

1.產業轉型的四種類型

產業轉型主要包括行業結構轉型、要素結構轉型、貿易結構轉型和發展方式轉型四種類型。行業結構轉型是指三次產業結構的轉變、產業內行業結構的轉變、行業內產品結構的轉變等。要素結構轉型是指隨著要素稟賦結構變遷，主導產業從勞動密集型和資源密集型產業為主轉變為資本密集型和技術密集型產業為主，從輕工業為主轉變為重工業為主。貿易結構轉型是指隨著一國要素稟賦和比較優勢的變化，出口結構從“兩頭在外、中間在內”的加工貿易為主轉變為一般貿易為主，從服務外包為主轉變為逆向外包為主，從貨物貿易為主轉變為技術貿易、服務貿易為主等。發展方式轉型是指產業發展從數量規模擴張型發展轉變為質量效益提升型發展，從要素投資驅動型發展轉變為創新驅動型發展，從出口導向型發展轉變為內需拉動型發展，從高投入、高污染、低效益的粗放式發展轉變為低投入、低排放、高效益的綠色高效發展等。

2.產業升級的五種類型

本文在Humphrey和Schmitz（2002）對產業升級分類基礎上，結合新一輪科技革命和產業變革趨勢，將產業升級分為產品升級、流程升級、功能升級、跨部門升級和融合升級五種類型。產品升級是指通過引入更為先進的生產線和機器設備，推動產品質量變革、效率提升和類別增加，滿足消費升級和產品差異化需求。尤其是隨著我國消費升級，居民對產品的質量和功能有了更高的要求。深化供給側結構性改革，化解傳統產業過剩產能，關鍵就在于抓住新一輪科技革命帶來的機遇，提升產品質量等級和經濟效益，扭轉我國產品質量低端的形象。流程升級是指通過對生產流程進行重組，或引進智能制造和柔性制造技術，或利用信息技術優化生產制造環節，從而提高投入—產出轉化效率。功能升級是指通過獲取新的功能（或放棄現有功能），比如從加工制造環節轉向研發、設計、品牌、營銷等環節，來提高生產活動的總體技術含量和附加價值。跨部門升級是指從一個行業跨入另一個行業，新進入的行業通常與已進入行業相關，比如從自行車行業進入摩托車行業，從傳統能源行業進入新能源行業，從傳統零售領域進入電子商務領域等。融合升級是指利用新技術、新產業、新業態、新模式改造提升傳統產業，實現產業深度融合發展，快速形成產業競爭新優勢。比如，通過信息化與工業化融合、制造業與服務業融合、軍民融合、“互聯網+”等，提升產業競爭力。

三、產業轉型升級的認識誤區

（一）傳統產業就是“夕陽產業”的認識誤區

不少人認為傳統產業就是低端落后產業和夕陽產業，應該逐步淘汰，這是一種嚴重的誤解?？创粋€產業是否屬于夕陽產業，不能根據其存在時間或者主要要素構成，而應該根據其市場需求和經濟效益來研判。很多傳統產業如紡織服裝存在上千年，是永不過時的民生產業和“恒陽產業”。紡織服裝一般認為是勞動密集型產業，但隨著智能制造和柔性制造技術日益完善，出現了“機器取代人工”的發展趨勢，紡織服裝產業中資本和技術的貢獻在上升，一般勞動力的貢獻在下降，出現了要素密集度屬性的變化。而且紡織服裝產業鏈條長，即便加工制造環節存在高耗能、高排放和低效益的特點，但研發、設計、標準、品牌、營銷等環節則存在低耗能、低排放和高附加價值的特點。因此，不能把傳統產業與低端落后產業劃等號，不能把產業轉型升級簡單理解為淘汰傳統產業和發展新興產業。而是應該從價值鏈的角度出發，一方面引導企業向“微笑曲線”兩端的研發、設計、標準、品牌、營銷等高附加值環節攀升，另一方面提升加工制造環節的技術水平和生產效率，推動加工制造向數字化、智能化、綠色化、服務化方向發展。

（二）產業轉型就是“退二進三”的認識誤區

從全球產業發展的一般規律來看，隨著經濟發展，一國產業結構一般會呈現從“一、二、三”到“二、三、一”，再到“三、二、一”的結構轉變。我國產業結構目前呈現“退二進三”的演進趨勢，這符合產業發展的一般規律。但是，用服務業取代制造業的“退二進三”產業政策不應成為地方政府所追求的目標和政績。這是因為我國是一個發展中大國，地區間資源稟賦和發展水平存在很大差異，這就決定了我國產業轉型升級必將是一個因地制宜的、多元化的、多重導向的產業政策體系。此外，在新一輪科技革命推動下，全球產業價值鏈進一步分解，出現了產品內分工、制造服務化和三次產業深度融合的趨勢，傳統的三次產業劃分方法早已過時。在歐美“再工業化”的背景下，我國產業轉型升級的關注點不能停留在三次產業的調整，而應關注產業質量變革、動力變革和效率變革，促進產業提質增效和邁上全球產業價值鏈中高端，形成“以二促三”和“以三帶二”的產業互動融合發展格局。

（三）產業升級就是“資本、技術換人”的認識誤區

一個國家或地區的產業結構內生于其資源稟賦結構，產業結構與資源稟賦結構匹配，才能夠充分發揮地區的比較優勢，取得較好的經濟績效。如果忽視一國或地區的資源稟賦條件和比較優勢，通過政府干預扭曲要素資源配置，就會陷入“結構升級陷阱”，難以獲得動態比較優勢。我國作為一個地域廣闊的發展中大國，勞動密集型產業在欠發達地區仍具有很大的發展潛力，在穩定就業和防范風險方面仍發揮重要作用。而且隨著科技進步和產業變革，過去很多所謂的“勞動密集型產業”已經出現了要素密集度轉換，變身成為資本密集型或知識技術密集型產業。比如，代工企業富士康的智能工廠利用智能制造技術改造傳統生產工藝流程，過去流水線的工人逐漸被機器取代，出現了“黑燈工廠”和“無人工廠”。隨著發達國家在新興產業領域的技術成熟和生產標準化，原來的技術密集型產業也可能變成資本密集型或勞動密集型產業。由此可見，一個產業的要素密集度屬性應該由該產業技術成熟度和該國要素相對稀缺程度（即相對價格）來確定的，政府過快推進產業要素密集度轉換，實際上就是在扭曲要素資源配置，不利于真正發揮市場配置資源的決定性作用。

（四）傳統產業與新興產業“非此即彼”的認識誤區

傳統產業與新興產業不是非此即彼的對立關系，而是相互融合、共生互促的關系。傳統產業轉型升級會不斷催生出新技術、新產業、新業態和新模式。很多新興產業是在傳統產業基礎上發展起來的，或者需要傳統產業為其提供配套，如智能制造、互聯網+、共享單車、新能源汽車等。傳統產業經過新技術、新業態、新模式的改造提升，也會煥發強大的生命力，如青島紅領制衣基于工業4.0打造“大規模個性化定制”，讓傳統服裝產業煥發出新的生機，天津“飛鴿”自行車引入“互聯網+”和智能制造，實現了傳統自行車行業的華麗轉身。因此，產業轉型升級不是要推倒重來，而是要在改造提升傳統產業基礎上，培育壯大新興產業，同步做好增量調整和存量優化兩篇大文章。

四、產業轉型升級的風險防范

（一）轉型升級失序帶來的風險

產業轉型升級是一個漸進過程，需要把握好政策實施節奏、力度和步驟，增強政策的系統性、整體性和協同性，穩扎穩打，穩步推進，防范片面追求跨越趕超帶來的各種風險。一是要防范產業空心化風險。如果政府在新興主導產業尚未培育壯大之前，過于強調“騰籠換鳥”和“除舊迎新”，會造成失業率上升、財政收入和經濟增長率下降，進而形成產業空心化。二是要防范傳統企業倒閉和大量失業。由于存在路徑依賴和沉淀成本，我國一些傳統企業可能缺乏轉型升級的動力和能力。如果沒有有效的制度安排和轉型過渡期，可能會出現傳統企業的倒閉潮。傳統企業數量和從業人員眾多，企業倒閉會影響就業和社會穩定。三是要防范經濟大起大落擾亂產業轉型升級進程。如果經濟大起大落，會加大產業發展未來的不確定性，進而擾亂企業正常經營和投資預期。在經濟大起大落時期，微觀企業主體無法對未來做出清晰判斷和預測，最優選擇就是觀望和維持現狀，最終延緩產業轉型升級進程。

（二）過度依賴外需帶來的風險

改革開放40年，我國通過擴大開放深度融入全球產業分工體系，取得了舉世矚目的經濟增長。但與此同時，我國的外貿依存度較高，對外需依賴性較強。過度依賴外需對我國產業轉型升級至少帶來三個方面的不利影響。一是增大了產業轉型升級的外生風險。我國經濟增長從2010年的10.6%下降到2016年的6.7%，其中外部沖擊是主要影響因素（林毅夫，2018）[16]。一方面，發達國家經濟仍處于深度調整過程中;另一方面，貿易保護主義和“逆全球化”浪潮在發達國家興起，導致我國出口受到一定阻礙。我國出口企業在外部需求旺盛時往往缺乏轉型升級的壓力和動力，在外部需求收緊時又因經營困難和發達國家技術封鎖而缺乏轉型升級的能力。二是容易導致產業被“低端鎖定”?；趪H市場吸引FDI和發展加工貿易，我國企業雖然可以通過“干中學”、技術溢出效應等實現產品升級和流程升級，但在推進功能升級時明顯受到發達國家跨國公司的技術封鎖和市場圍堵。發達國家經常采取的技術封鎖手段包括：制定更嚴格的質量、安全、環保等進入壁壘;利用代工企業專用性資產的投資鎖定特征和代工者間的價格戰，切斷其靠利潤積累獲得研發投入的通道;通過政治否決機制等進行技術封鎖;采用知識產權保護和行業技術標準體系等。三是弱化區際產業聯系。我國出口導向的發展戰略導致出口企業競相為發達國家做配套，在一定程度上弱化了區際產業聯系，降低了國內經濟自我調節能力，造成有限資源在出口部門和國內生產部門之間非均衡配置，不利于我國現代化產業體系的建立。

（三）比較優勢斷檔帶來的風險

改革開放之初，我國以勞動力、土地、環境、資源等成本比較優勢參與國際分工，大力發展勞動密集型和資源密集型產業，極大地刺激了經濟和貿易的增長。但是，到了改革開放40年的關口，我國接近無限供給的人口紅利已經消失，可大規模、高強度開發的土地已經消耗殆盡，資源環境承載力成為產業高質量發展的硬約束。在同東南亞等發展中國家相比，我們在勞動密集型和資源密集型產業領域的比較優勢逐年下降。與此同時，與發達國家相比，我們在一些關鍵領域和技術環節仍存在巨大差距，在發展新興產業方面還有很長的路要走。在前有圍堵，后有追兵的情況下，我國產業發展可能會因路徑依賴陷入“比較優勢斷檔”和“中等收入陷阱”風險，既無法與低收入國家在勞動密集型和資源密集型產業競爭，也無法在高新技術產業方面與發達國家競爭。

（四）產業政策不匹配帶來的風險

產業政策的效果取決于是否與產業發展規律匹配，如果產業政策與產業發展規律出現錯配，則會帶來一系列問題。一是要防范選擇性產業政策帶來的政策失誤。由于政府有限理性、信息不對稱和企業的逆向選擇，政府在推進傳統產業轉型升級和培育壯大新興主導產業過程中，會出現產業政策和產業演化規律匹配失調的問題，出現政府政策錯位、缺位和越位現象。二是要防范一致的“理性預期”導致的新興產業產能過剩。受政策誘導和高收益預期影響，我國各地在發展新興產業領域可能會出現“投資潮涌”現象，出現因一致的“理性預期”導致戰略性新興產業產能過剩。三是防范地方政府采用“一刀切”的行政化手段去產能。采用“上大壓小”的辦法，任務層層分解，非但不能有效化解過剩產能，反而會打擊產能利用率高、排放達標、生產效益好的企業。那些政策性負擔重、產能利用率低的“僵尸企業”，可以通過轉讓“產能指標”和去產能補貼政策獲得輸血。

產業轉型升級過程中存在很多不確定性，理論上所有不確定性都會帶來風險。產業轉型升級的某種風險可能并不大，但各種風險的疊加效應和相互傳導可能是無法承受的，這是需要重點關注和防范的。

五、關于我國產業轉型升級的政策調適

（一）產業轉型升級的總體思路

貫徹落實新發展理念，深化供給側結構性改革，按照高質量發展要求，推進產業發展質量變革、效率變革和動力變革，推進產業發展模式由勞動密集型向資本技術密集型、由數量擴張型向質量提升型、由要素投資驅動型向創新驅動型的轉變，培育壯大新興產業，改造提升傳統產業，加快發展現代制造業，推進三次產業深度融合發展，構建現代產業體系，營造產業創新生態，打造世界級先進制造業集群，推進產業邁上全球價值鏈中高端，力爭到2025年形成全面系統和動態可調整的產業轉型升級政策體系。

（二）產業轉型升級的重點方向

1.培育壯大新興產業

新一輪科技革命和產業變革不斷帶來新技術、新產業、新業態、新模式，為新興產業發展帶來了無限空間和可能。我國必須抓住新一輪科技革命和產業變革帶來的機遇，瞄準全球科技創新趨勢和技術前沿，面向國家重大戰略需求，把握產業未來發展方向，匯聚全球高端創新要素資源，加強在信息網絡、生命科學、航空航天等有前景的行業領域前瞻布局，盡快培育壯大新一代信息技術、生命健康、高端裝備制造、新材料、節能環保和新能源等戰略性新興產業。

一是加大科技創新投入力度。加強國家創新體系建設，加大政府科技投入力度，強化前瞻性基礎研究，突破顛覆性技術創新，支持關鍵共性技術、前沿引領技術和現代工程技術等領域的協同創新，形成基礎研究與應用研究相互支撐、科技創新與產業創新緊密結合的良好局面。大力支持源頭創新和科技成果轉化，尤其是在芯片等一些“卡脖子”的關鍵技術領域加強自主創新，提升創新能力和水平。

二是培育壯大企業創新主體。新興產業處于技術不成熟和市場不確定的階段，沒有發達國家成熟的技術可以引進、消化和吸收。因此，新興產業創新發展的技術路線具有很大的不確定性，即便技術先進也并不一定意味著經濟可行，需要企業不斷試錯，創新成功與否是個未知數。由于技術路線不確定，政府主導技術路線就會帶來很大風險，無疑是一場“豪賭”。必須發揮企業創新主體作用，促進企業真正成為技術創新決策、研發投入、科研組織和成果轉化的主體，發揮市場對技術研發方向、路線選擇和各類創新資源配置的導向作用。

三是加大政府對創新產品的支持力度。由于創新產品的市場容量還沒有充分開發，單價相對較高，難以形成規模經濟的低成本優勢，政府需要加大對自主創新產品的政府購買力度。當然，政府應該吸取已有的經驗教訓，推進支持政策從補貼供方為主向補貼需方為主轉變。補貼需求方是為了給創新產品提供市場容量，激發企業創新活力，同時有利于避免形成不公平的市場競爭主體和出現政策性套利及制度性腐敗。補貼應發生在技術的導入期而不是成長期和成熟期。因為導入期新技術發展緩慢，面臨失敗風險。到了技術成長期和成熟期，政府應該退出補貼，因為此時繼續補貼會造成不公平的市場競爭，反而抑制企業技術創新。

四是集聚全球創新要素資源。充分利用我國市場規模效應和消費升級需求，虹吸全球創新要素資源，吸引發達國家跨國公司在我國開展“逆向創新”，推動建設一批聯合研發基地、協同創新中心和科技成果轉化基地。適應我國進入高質量發展階段的需求，轉變過去簡單依靠土地、稅收等優惠政策的招商引資模式，全面推行負面清單制度和國民待遇，由過去的“招商引資”轉變為“招商選資”和“招才引智”，為創新驅動發展戰略提供高端技術、人才和資本支撐。

五是構建激勵創新的體制機制。優化企業營商環境，營造企業創新氛圍，加強知識產權保護力度，加大對違反公平競爭行為的懲罰力度，形成普惠性創新政策支持體系，更好發揮政府在創新薄弱環節和共性關鍵技術領域提供政策支持的作用。建立鼓勵創新、寬容失敗的容錯糾錯機制，培育開放包容的創新文化和氛圍，培養企業家精神，弘揚創客文化和極客精神，推進創客空間建設，為創新創業提供平臺，激活全社會的創新活力和激情。

2.改造提升傳統產業

傳統產業是我國建設現代化產業體系、實施“中國制造2025”戰略不可缺少的環節，產業規模龐大，對我國保持經濟增長和就業穩定具有重要意義。推進傳統產業轉型升級，不是要“推倒重來”和“破舊迎新”，而是基于已有的產業基礎和比較優勢，用新技術、新業態、新模式改造提升傳統產業。

一是推進傳統產業質量效益邁上新臺階。根據我國經濟發展階段轉換和資源稟賦升級需求，逐步推進傳統產業向數字化、智能化、綠色化、服務化、高端化方向發展。通過質量變革、效率變革和動力變革，提升全要素生產率，加強技術改造和模式創新，提高產品附加價值和技術含量，形成新的產業競爭優勢。

二是推進傳統產業攀升全球價值鏈中高端。拉長延伸產業價值鏈，重點發展研發、設計、品牌、標準、營銷、核心零部件等高端環節，加強工業設計和品牌塑造，推進加工制造等高耗能、高污染、高占地環節向外轉移，改變我國在全球價值鏈分工中的地位。

三是建立傳統產業轉型升級的激勵和倒逼機制，根據能耗、水耗、環保、技術、質量、安全、標準、法律和必要的行政手段，清理低端企業和淘汰落后產能。

四是建立東部和中西部地區產業對接機制，加強傳統產業跨區域轉移，進一步發揮中西部地區的要素稟賦優勢，同時為東部地區向高端化發展騰出空間，實現產業整合提升和空間布局優化。

（三）產業轉型升級要處理好三大關系

一是處理好增量調整和存量優化的關系。產業轉型升級要處理好增量和存量的關系，既要以增量調結構，又要以存量促升級，同步做好增量調整和存量優化兩篇大文章。用新產業代替舊產業是轉型升級，產業內部通過技術創新、管理創新和模式創新由低端向高端、由低附加值環節向高附加值環節轉變也是轉型升級。我國一方面要匯聚全球創新要素資源，加大科技創新投入力度，培育壯大企業創新主體，加快形成以新技術、新產業、新業態、新模式為代表的現代產業體系;另一方面也要運用新技術、新業態、新模式改造提升傳統產業，加強工業設計和智能制造，延伸產業價值鏈，攀升產業價值鏈中高端，推進傳統產業向數字化、智能化、綠色化、服務化方向發展。

二是處理好選擇性產業政策和功能性產業政策的關系?？v向的選擇性產業政策主要是針對特定地區、特定行業、特定企業、特定機構、特定產品和特定技術路線來制定實施的，通過扭曲要素價格快速形成某種產業或產品比較優勢。橫向的功能性產業政策主要是針對創新生態、市場環境、基礎設施、人才培育、公共服務等來制定實施的，是一種競爭性和普惠式的產業政策。選擇性產業政策容易導致資源配置扭曲、價格信號失靈和尋租腐敗，形成不公平市場競爭環境，與本屆政府提出的讓市場在資源配置中起決定性作用的目標背離。因此，各級政府在制定產業政策時，應更加重視功能性產業政策，把有限資源集中在市場解決不了的諸如基礎研究、人才培育、公共服務等短板上。

三是處理好產業政策制定與動態調整的關系。產業轉型升級是一個動態變化過程，這就決定了產業政策必然是一個不斷試錯和動態調整的過程。隨著產業轉型升級，需要新的產業政策相匹配。產業政策不僅要重視前端的政策研究和制定，還要關注政策落地和執行效果，逐步建立完善政策效果評價體系和政策動態調整機制。要營造寬松的政策環境，允許各地在不與中央政策沖突的前提下，因地制宜地進行產業政策試錯，總結經驗教訓，為全國產業轉型升級提供可借鑒、可復制、可推廣的經驗。

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