金融產業發展專項資金績效評價研究

柏思萍 王學斌 杜夢月 黃 程

一、引言

90年代以來，諸多國家已基本建立起比較完整的績效考核體系和系統。早在1993年，美國頒布了相關的部門和項目的政府績效績效評估立法和結果法案。其它國家如英國、澳大利亞、德國等國家也相繼建立了較為完善的績效評價體系。西方學者中，Berman和Wang（2000）提出了質量效果績效評價[1]；Julnes和Hlozer（2001）提出了項目輸出性能評價，工藝性能評價和結果性能評價[2]。

目前我國大部分省、市相繼開展了績效評價，其中廣東、江蘇、湖北、河北、云南、北京、浙江等起步較早。2009年6月，財政部發布的“財政支出績效評價管理暫行辦法”，統一了績效評價的部門規章。國內學術界對績效評價的研究里，余振乾等（2005）認為績效評價分為“投入→過程→產出→效果”四個階段[3]；陳學安（2004）提出了績效評價的標準[4]；范柏乃等（2006）提出了績效評價指標體系的設計要設定目標，基于此目標進行評價指標體系的設計[5]。

二、金融產業發展專項資金績效評價指標體系

（一）績效評價基本思路與總體原則

現行的金融產業發展專項資金績效評價，主要集中在事后的結果評價，對項目的過程和產出側重較少，而金融產業的專項資金支出后的結果評價有一定的滯后，容易造成缺乏公正獨立的客觀評價，從而致使資金使用效率低下。因此有必要構建從投入到產出的涉及整個過程的績效評價體系，以績效為導向，構建三級評價指標，三個階段全覆蓋項目的投入階段，運營階段，產出階段。

為規范金融產業發展專項資金績效管理，提高資金使用效率和結果質量，根據“本級產業發展專項統籌使用管理辦法”、“金融產業發展專項資金管理辦法”、“沿邊金融綜合改革試驗區建設加快金融業發展扶持政策”、“鼓勵和扶持企業上市（掛牌）若干規定”、“金融產業發展專項資金申報指引”等制度規定，以此為依據原則框架，構建金融產業發展專項資金績效評價指標體系。

（二）績效評價目標的設定

1.績效評價目標設定原則。首先，必須明確指出，績效目標應當符合國民經濟和社會發展規劃，部門職能和職業發展規劃的要求，并緊密相關的相應的預算支出內容、范圍、方向、作用等。其次，需要細化和量化，績效目標應在數量、質量、成本、及時性、經濟效益、社會效益、可持續的影響、滿意度等方面加以完善，并應盡可能定量地表示，定性地表達，但應該是可以衡量的。再次，要合理可行地通過調查和科學研究設定績效目標，符合客觀實際，并能在一定時間內實現。最后，需要相應匹配，績效指標應在規劃期間對應的任務或計劃的數量，并匹配投資金額或預算確定的資金量。

2.制定績效目標的基礎。績效目標的設定主要是基于以下幾點：（1）有關法律，條例和法規，經濟和社會發展規劃；（2）部門職能，中期和長期的發展規劃，年度工作計劃和項目計劃；（3）N市的長期財務規劃；（4）N市的中期和年度預算管理的要求；（5）相關歷史數據，行業標準，規劃標準。

3.程序設定的績效目標。第一，該項目的功能被整理出來，澄清該項目的功能特性。第二，根據該項目的功能特性，可以預期，該項目的總產出和效果將在一定的時間段來實現，確定該項目要實現的總體目標，并在其中表達的定量和定性方法。第三，該項目支出的總體目標分解為詳細分支，將最能體現的總體目標預期實現的關鍵指標進行總結，并確定為相應的績效指標。第四，績效標準通過收集相關的基線數據來確定，并根據項目的預期投資計劃具體規劃指標。

（三）績效評價指標體系設計

表1 N市金融產業發展專項資金績效評價指標體系

績效目標應清楚地反映預期產出和預算資金，其中的影響：（1）預期輸出是指公共產品和服務，預計將預算資金的一定時間內提供；（2）預期效果是對經濟的輸出可能產生影響社會環境的預期，并在項目受益人目標滿意度的績效所需要的程度加以提煉，并與相應的績效指標量化。各項績效指標主要包括輸出指標，效益指標和滿意指標：（1）輸出指標是預期輸出，包括定量指標，質量指標，及時性指標，成本指標等的描述；（2）效益指標，包括經濟效益指標，社會效益指標，可持續影響指標說明；（3）滿意度指標是反映服務對象或項目受益人的識別程度的指標。在績效總體目標與績效標準指標框架下，設計了金融產業發展專項資金績效評價指標體系，采取6個二級指標，17個三級指標，100分制總分值，詳盡指標體系如表1所示。

三、政策后評價

為規范金融產業發展專項資金（以下簡稱“專項資金”）政策后評價管理，提高政策針對性和有效性，運用規范、科學、系統的評價方法，評估政策實施的影響，并分析其與政策問題，以總結經驗教訓，針對性提出合理、可行的政策建議。

（一）政策后評價的工作程序

政策后評估過程包括評估工作計劃，形成評估工作組，現場測試的實施和政策后評估結論的發展，分析政策問題，并提出政策建議，并在六個階段撰寫評估報告。

1.制定政策后評估工作方案。根據評估的目的，明確地評價工作任務，人員組織，進度和成本預算的范圍。該工作計劃是由金融辦批準后實施。

2.形成一個政策后評估工作組。該政策后評價工作組應吸收單元參與情況的相關內部機構的業務骨干，以及政策后評價工作組的成員進行的政策后評估時，應當實行回避制度該部門或負責人的工作。

3.實施現場測試。政策后評價工作組充分收集政策實施效果的證據，如實填寫政策后評價工作底稿。

4.形成政策后評價結論。政策后評價工作組根據政策制定目的、政策實施效果，分析判斷政策能否達成政策制訂目的，形成政策后評價結論。

5.分析政策問題并提出政策建議。政策后評價工作組對于政策實施效果未能很好達成政策制訂目的，分析政策存在的問題并提出政策建議，經單位負責人審核后予以確認。

6.撰寫政策后評價報告。政策后評估工作組編制評估工作底稿，撰寫《金融產業發展專項資金政策政策后評價報告》。

（二）政策后評價的建議

1.政策后評價工作應當遵循獨立、客觀、科學、公正的原則。

2.政策后評價工作底稿應當建立質量審查制度，以及負責人的政策后評價工作組應當嚴格審查并簽署評審工作草案。

3.政策后評價工作應當采用資料查閱、調查問卷、實地查驗、比較分析、頭腦風暴等定性和定量相結合的方法。評價時根據需要選擇一種或多種方法。

4.政策后評價報告至少應當披露下列內容：（1）政策后評價工作的總體情況；（2）政策后評價對象及范圍：含政策發布時間、制訂目的、實施期間及實施情況；（3）政策后評價依據；（4）政策后評價程序和方法；（5）政策實施效果；（6）政策后評價結論；（7）政策存在問題及建議。

5.市金融辦應及時將政策后評價報告反饋給財政局等有關部門，以完善相關政策，提高金融業發展水平。

四、展望

以金融產業專項資金績效評價為核心主題，在遵循績效評價總體原則及績效標準框架下，設計了金融產業發展專項資金績效評價指標體系，以此績效評價指標體系促進金融產業專項資金的使用效率和結果質量。金融產業在我國尚處于不斷發展變更的時期，對于專項資金的績效評價指標選擇需不停地更新，以達到與之匹配的效果，因此，這就要求學術界根據實際發展狀況來不斷地深入探索公正客觀的績效評價指標體系，以期達到促進專項資金的使用成果的數量和質量，造福于經濟社會。